运用PDCA构建公立医院招标采购的内控管理模式

●胡雁平

我国的内部控制理论研究始于改革开放后，起步于企业管理领域。2012年，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，促使公立医院开始审视内部控制的重要性。2020年，国家卫健委和国家中医药管理局联合出台了《关于印发公立医院内部控制管理办法的通知》，该通知的实施，促使公立医院结合自身业务活动，建立科学有效的内部制约机制，从而提升医院的内部治理水平。

招标采购是公立医院内部控制业务层面极为重要的组成部分，一方面，招标采购不仅涉及公立医院医疗、教学、科研、预防、保健等方面工作，还具备金额大、品种多、发生的频率高的特点，传统的采购管理模式已经不能有效防范和管控精细化管理模式下的医院内部运营风险。另一方面，公立医院作为事业单位，在实际招标采购活动过程中常常出现效率低下、流程繁琐、采购程序不规范、贪污腐败的问题，招标采购内部控制降低风险的作用未能得到很好地显现。基于此，制定构建基于PDCA（Plan—Do—Check—Act）循环的内部控制采购管理模式显得尤为重要。

一、运用PDCA提升公立医院采购内控管理能力

PDCA循环是美国质量管理专家休哈特博士首先提出，由戴明应用、宣传而获得广泛应用，又称“戴明环”，是全面质量管理的思想基础和方法依据，能在改进、解决问题的同时，优化内部管理能力。

将PDCA循环应用于医院招标采购活动，分析医院招标采购活动中的风险点，找出针对性的解决方案，检查执行结果是否达到预期，最终结合实际提出建议。通过持续改进的PDCA循环，不断优化医院采购内部控制，实现对招标采购活动过程中运营风险的有效管控。

二、运用PDCA建立公立医院采购活动的内控环境

1.建立科学规范的招标采购内部管理制度。科学规范的招标采购制度与规范是医院招标过程的准绳与依据。招标采购涉及种类繁多、金额大、频率高，不同产品及不同金额的项目都有不同的招标采购方式，且招标采购流程复杂周期长，只有针对不同的采购项目制定合乎国家规定的流程，建立系统化规范与流程，用专业性与规范性对采购项目做约束，让各项工作有章可依，才能实现招标采购工作的流程化、公平化、规范化与阳光化。除此之外，明确的招标采购内部控制制度也是保障招标工作顺利开展的有力依托。以各项制度为基础，在实践中进一步提高其可操作性、全面性与细致性，才能逐渐降低招标过程中的风险。

2.明晰招标采购管理组织体系与职能。医院应设立专门的招标采购科室，专门负责组织、执行与监督招标采购活动。根据采购对象的特点，建立独立专家库、归口管理科室、使用科室、纪检监察、财务、审计等科室在内的招采小组。明确招采管理机构职能，将监督贯穿于招采全流程，尤其应明确列示监督部门在招标采购中的监督职责和参与方式。落实招采过程中人员职责，确保需求提供者与审核者、合同签订经办人与项目验收经办人、参数初步确定与最终确定者、采购文件的编制与审核者、采购方式的确定与审核者、采购执行与验收者、采购验收与入库者、付款申请与付款者等不相容岗位之间职责分离。

3.加强人员队伍建设。招标采购涉及的种类繁杂，政策多变，对专业性的要求较高，业务人员需要了解法律、设备、基建工程、网络信息、财务会计等多学科知识，对招标业务人员的专业能力、组织协调与沟通合作等方面能力提出了较高的要求。现阶段设置招标采购部门的医院不多，很多医院是由需要采购商品的归口科室代为招标采购，采购人员的专业能力良莠不齐，这加大了招标采购过程中的风险。且招标涉及的金额较大，贪腐行为时有发生，廉政风险较大。因此，医院应定期组织招标采购相关部门进行培训，在夯实招标采购专业理论知识的同时，加强廉洁自律教育，职业道德培养，内部控制理念灌输，沟通合作能力建设。培养一批严守职业操守，专业知识扎实，综合素养过硬的招标采购人员队伍，为医院招标采购顺利开展保驾护航。

三、运用PDCA构建公立医院采购活动的内控过程

1.设计阶段（Plan）。在设计阶段，需要对招标采购过程进行风险评估，找出其中的关键风险点及主要的应对措施。为避免权威专家对结果的影响，采用专家意见法对熟知医院招标采购的医院内外部人员，包括分管院长、设备及服务归口科室、审计、财务、招标办公室、中介机构等相关科室进行调查。找出招标采购前、招标采购中与招标采购后三个环节中存在的主要风险点，通过夯实控制环境，打好规范化招标采购的基础，提高风险识别的敏感性，做好招标采购过程中各部门各机构间的沟通工作，紧抓控制活动，并将监督活动贯穿整个招标采购过程，促成招标采购全流程有效控制（表1）。

2.执行阶段（Do）。（1）规范采购申请。使用科室应结合自身实际需求，规范并详细填写项目概述。具体包括：现有的设备、服务、物资等情况，购买必要性，购买达到的效果，能为医院做出的贡献（尽量量化）、提出需求（进口、国产、系数、功能等参数）。详细规范的采购申请有利于医院基于自身战略发展方向的考虑做出科学有效的审批，降低资源浪费与同质化采购，提升医疗资源使用效率。（2）严抓采购审批管理。使用科室提供招标采购需求后，招标管理办公室应尽快开展包括咨询、专家论证、问卷调查等方式进行需求调查，了解采购是否是必要的，相关行业情况、市场供求情况、历史类似采购项目成交详情，对涉及的采购参数、采购组织方式以及设备服务运行维护、升级改造、保修情况等后续采购充分论证、审查。对限定金额以上的采购默认采取公开招标的方式，需求科室提请其他方式的招标方式需由匿名专家论证同意。除此之外，还应联合财务部门对采购需求是否满足预算、资产、财务等管理制度规定进行审核，充分发挥会计的监督职能。最终，由项目需求科室对必须的采购项目情况、招标方式及设备参数、采购必要性等详细情况于院务会做汇报，由招标办汇报对应调查意见，由院务会讨论并批准采购项目。（3）严格审查招标文件。招标文件须在充分论证、参考临床使用科室意见的基础上进行编制。编制完成后交招标办公室、审计科进行一般性审查及重点审查。

表1公立医院招标采购重大风险点和主要应对措施

一般性审查主要包括：第一，按照采购项目特点，是否按规定报主管部门或财政部门审批；第二，招标文件中的采购方式、评分标准及其招标计划是否合规、是否完整。

重点审查主要包括：第一，非歧视性审查。重点审查供应商资格条件设置是否合理，产品的技术参数是否指向唯一，评审的标准是否具备倾向性。第二，竞争性审查。重点审查招标方式是否依法公平、公开，采购需求、评审标准、价格权重等规则是否合规、合理，非公开招标的采购方式选择是否符合法定情形和要求。第三，采购政策审查。重点审查是否落实了支持中小企业、节能环保等政府采购要求。第四，履约风险审查。重点审查合同文本中双方权利义务、付款方式及条件以及履约风险的处理措施是否完整、合规可行。（4）公平开展开标评标。医院应设立专业的评标委员会，选择不被评标人公关行为所影响的，独立性、专业性、保密性较强的院内外专家，建立专家库，专家专业涉及设备、基建、物资、临床、后勤、招标、采购、法律、财务、审计等方面。评标时，从专家库抽取与投标人无利害关系的、5人以上单数专家进行评标。对采购内容中的产品参数、采购文件是否合乎标准、是否符合国家采购政策等进行全面评价与审核。在评标过程中对评委名单严格保密，在项目进行期间时刻提醒专家树立公平公正的意识，强调法律法规观念，谨防评标过程中违法行为发生，降低招标采购风险。（5）把好合同管理验收关。合同审批时，应仔细审查合同与招标结果是否一致，如标的物名称、规格、供应商名称、价格、数量、结算方式、服务方式及期限等，合同细则由医院法律顾问、审计人员共同审定后提交院长代表本院签订。针对不同类型采购，各归口管理部门及使用科室应建立合同履约情况检测、验收、审核和监督相结合的协同机制，依照这一原则成立验收小组，依照验收要求和程序对合同约定事项逐一进行验收，并记载检测、验收情况和出具验收报告。对涉及影响较大或技术复杂的项目，应当邀请独立第三方专业机构及专家参与验收，相关验收意见作为验收的参考资料，并在验收结束后向社会公告。

3.检查阶段（Check）。内部审计作为内部控制重要的组成部分，是防范风险的重要环节。充分发挥内部审计在整个招标采购过程中的作用，有效降低招采过程的风险尤为重要。具体而言，内审人员应建立专项监督与日常监督的工作模式，确保招标采购的每一个业务流程都在有效监督范围。另外，在执行前期设计与执行环节后，风险得到有效降低，然而若是外部环境、经济活动或管理要求等发生了重大变化，内审应当及时进行全面的评估，及时对可能存在的风险点和内控缺陷的部分进行重点的再评估和再评价。

4.处理阶段（Action）。这一阶段是PDCA循环的关键。通过将前三个阶段运用于招标采购过程，发现实际运行过程中的管理缺陷，提出针对性的整改措施，并纳入招标采购内部控制制度与规范，对尚不能解决的问题转入下一轮PDCA循环，实现招标采购管理水平的阶梯螺旋式上升。

四、运用PDCA构建公立医院采购活动的监督体系

招标采购风险点较多，为防范规避风险，医院应建立风险评估机制，识别与防范采购过程中的采购预算风险、采购计划风险、采购实施风险、采购合同风险、采购验收风险等招标采购中的风险。通过招标过程中的风险识别和评估，将风险置于阳光下，分析风险形成的原因，制定针对性的策略与风险防范方式，从而达到降低风险的目的，提升招标采购的效率与质量。在实施过程中，医院就每一个采购项目建立项目进度表，定期对分管领导及需求科室汇报采购进度。对重大采购项目，实时汇报采购过程中的具体问题。对同类型采购项目，形成专题汇报。对需要对外公示的项目信息，及时在官网予以公布，将过程监督贯穿于整个流程。

内部监督应贯穿于招标采购全过程，招标部门、纪检监察、财务、审计等监督部门在内部监督中相互独立又相互依赖，良好的内部监督氛围将形成合力，进一步减少招标采购过程中的风险。外部监督包括社会监督、上级部门监督等方式，外部监督促使招标采购过程更加公开透明，进一步保障招标采购过程的公平公正。

通过科学规范化的制度，提高招标采购效益。持续的PDCA循环，加强了招标采购的内部控制，有效控制了风险。只有科学的内部控制体系，才能用明确的规章制度降低风险，保证招标管理的效率与质量，提高医院资金使用效率，优化资源配置，最终实现医院战略目标。