高校预算绩效管理实施困境及路径探析

●王 晶

自党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”以来，我国开始了对预算绩效管理的探索与实践。期间，预算绩效管理经历了夯实基础阶段（2003—2010年），起步发展阶段（2011—2014年）和纵深拓展阶段（2015年以后）。在高等教育领域，我国进入高质量内涵式发展阶段，高质量发展意味着供给侧需提供高质量的投入和配备、需求侧需给出高质量的产出和成果，通过供给体系质量和效率的优化提升形成健康、持续、更具效率和公平的资源循环体系。《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号）等一系列文件精神，要求全面深化财税体制改革和教育领域综合改革，坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，改变预算资金分配的固化格局，健全预算绩效标准体系，着力提高财政资源配置效率和使用效益。到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系。目前，各地政府已初步建立了预算绩效管理制度和组织体系，但从各地的实践来看，预算绩效管理发展不均衡问题较为突出。相对于近年高等教育资金规模增速迅猛的发展态势，高等教育领域的预算绩效管理的能力和效果远远滞后。经费投入规模高位运行和资金绩效低位运转情况并存，教育领域的绩效管理尚处于起步摸索中。

一、预算绩效管理实施困境

（一）预算、绩效两位一体融合机制不畅

1.高校发展规划与资源配置机制无法有效契合，预算管理的惯性模式难以撼动，绩效管理无法成为真正的主角。高校管理决策和资金供给层面的预算绩效需求认识不足，以绩效为结果导向的预算管理体系未有效渗入预算管理工作。尽管近年来，高校按照财政部门要求开展了大量绩效管理工作，但从效果上看，绩效管理并没有对预算管理产生实质性“化学反应”，没有对资源配置进行基因重组和结构优化。预算绩效管理并未切实有效地按照供给侧改革要求实现资源整合、有效流转和价值最优，高校难以真正建立起科学规范的预算绩效管理体系。

2.部门预算与学校预算“两张皮”直接导致部门预算绩效与学校预算绩效“两张皮”。高校下一年度部门预算编制通常在当年8月至12月完成，而高校校内预算编制时间基本晚于部门预算编制时间，导致编制部门预算时，资金投入方向虽明晰但细分项目不明晰，使得资金绩效指标设置较为粗放和保守，甚至会和学校最终校内预算落脚的预算绩效出现偏离。

（二）绩效评价结果的实用性不强

1.预算绩效评价存在时滞性。当年预算安排项目的绩效评价通常是在下一年度开展，彼时学校预算工作已基本完成，评价结果无法对预算工作产生即时影响，至多是考虑项目的预算资金执行率情况。实践中绩效评价结果并无用武之地，未对学校的预算安排和资源配置起到调控作用。绩效评价结果应用与预算编制的时滞性严重制约绩效管理工作的实用性。

2.预算绩效评价质量难以保证。基于高校业务的复杂性和产出产品的多样性，高等教育难以建立普适性的标准化绩效评价指标体系，绩效评价质量受评价方专业程度影响颇大。目前的高校绩效外评工作更多的是外部第三方评价机构开展，其在有限的时间内做出的绩效评价结果的可靠性和科学性值得商榷。而高校绩效自评工作往往缺失对执行的后续产出效果和效率的跟踪评价，导致评价结果的可参考性不足。

基于以上绩效评价的现状，绩效评价结果形式大于实质，预算绩效实践中无法实现闭环管理，预算绩效管理工作自身不仅没有产生绩效，相反这样的管理还是一种无用的沉没成本，是对资源的极大浪费。因此，以结果为导向，预算绩效评价是落实预算绩效管理的关键。

（三）高校成本管理短板的限制

全成本预算绩效管理在政府治理中应用较多，如全成本预算绩效管理“北京模式”在国内属于首创，也是对国际绩效预算实践的一大贡献，但全成本预算绩效在高校预算绩效管理的应用中尚未出现亮点。2019年，财政部印发了《事业单位成本核算基本指引》（财会〔2019〕25号），引导事业单位加强成本核算，但并未出台教育成本核算制度及实施细则方面的规制，所以，目前高校教育成本核算较为粗略，成本数据可靠性不足。高校的预算绩效管理的全过程中极少考虑成本因素，即投入与产出是否对等，是否物有所值。资金投入可能是有效果的，但未必是有效率的。不考虑成本因素的绩效管理一定会存在资源的浪费，这与教育资源的稀缺性产生悖论。

二、预算绩效管理困境之原因剖析

（一）预算绩效理念的树立“雷声大、雨点小”

1.加强预算绩效理念是一个老生常谈的话题，但目前真正的树立和形成在实务中还普遍存在“口号式”宣传阶段，主动性上重视程度不够。受传统预算管理、运行模式的惯性思维影响，部分高校治理活动中，预算绩效被狭义理解为学校财务工作的一部分，并未在财务管理部门外的其他职能部门和经费使用部门引起高度重视，没有形成全员参与、全过程实施预算绩效管理的局面。即使项目申报时，强化了绩效目标和指标设置要求，也多是规范性审查，其科学性和准确性审查由于人力成本、时间成本等难以高质量全覆盖。

2.预算绩效管理尚停留在“检查式”绩效和“迎评式”绩效层面。由于高校内部预算绩效管理措施和效果差强人意，但国家和地方政府不断要求重视强化，导致预算绩效被动式管理现象普遍。如单位自评结果报喜不报忧，部分项目评价结果与实施情况差异较大，呈现出的效益和满意度指标自评全部为优，评价缺乏支撑依据等。

（二）绩效管理体制和组织层级缺位

高校扁平化的组织管理架构一定程度上不利于绩效管理的有效开展。高校预算绩效管理职能集中于财务部门，属于预算管理职能之一，极大限制了绩效管理的决策力和执行力。

1.高校的组织架构特点是分工明确，但协同性不强，各部门易产生“隧道效应”，囿于眼前利益，争夺资源，预算申报时，更多关注于项目资金额，绩效目标和指标设置随意，标准较低，绩效预算很难体现学校意志形成发展合力。财务部门与其他职能部门和经费使用部门在行政上属于平级关系，要改变原有资源配置管理模式，权力和执行力不够。

2.多数高校未能从整体发展上统筹谋划预算绩效管理。财务预算管理人员缺少参与学校整体发展战略的平台和机会，从而缺乏对学校整体发展核心价值观的认识，预算绩效编制的前瞻性、总体性和合理性大打折扣，从而资金使用绩效不理想。

3.绩效管理团队力量薄弱。随着高校教育资源规模日益增大，各高校的财务预算管理团队力量并未有效扩充，现有人力疲于应对常规性预算工作，绩效管理更是捉襟见肘，严重影响预算绩效管理工作的有效开展。

三、预算绩效管理实施路径

基于以上困境，高校预算绩效管理还处于政策引导和被动适应上，高校并未积极发挥主体能动性，采取实质性的绩效管理举措，工作无法抓住症结，亟需找到预算管理、绩效理念与实操工作深度融合的切入点。

（一）设置预算管理（绩效）中心，提升其管理职能，从组织架构上保障预算绩效管理的重要性

设置预算管理（绩效）中心，建议将中心定位为高校财务治理的协调组织机构，提升其作用和协调的绝对权力，从组织层级上保证预算绩效管理的重要性和重视程度。该机构要深化财务工作的内涵，跳出财务核算、预算控制等传统工作思维的桎梏，以服务于高校内涵式发展为目标，形成新发展理念，融入管理会计、成本控制、绩效预算等思维，充分发挥谋大局、定政策、促改革的能力和定力的支撑作用和决策价值。通过政策约束和制度规范，构建预算绩效管理的“四梁八柱”，切实转变职能部门和预算单位“争投入轻产出”的管理思路和工作方式。通过组织层级的有力保障，逐步引导和树立绩效观念，激发高校绩效管理内生动力。

（二）重视和加强高校整体绩效管理

高校内部应将目前绩效管理的视角从项目支出绩效投向学校整体绩效，绩效管理应该是一个自上而下的决策执行构建过程，不是一个简单的由预算编制或预算管理财务行为触发的自下而上或平行职能部门间的管理行为。实践中，预算编制为预算管理的起点，由预算编制项目库建设融入项目支出绩效作为绩效管理的起点，这样的管理自身就不符合供给侧改革的初衷。一个有序有效可以产生发展合力的资源优化整合决策绝对是以整体目标为纲领，贯彻了学校最高决策层意志的管理行为。通过整体目标为靶向，分解为各组成机构发展目标，再具化为部门支出绩效和项目支出绩效，从而靶向明确高效分配预算资金，通过预算绩效评价在绩效博弈过程中不断接近帕累托最优。所以以高校整体绩效目标为靶向的预算绩效闭环管理，是实现预算和绩效两位一体的关键切入点。

（三）尽早完善绩效评价指标体系建设

绩效评价的对象是评价指标，诸如产出指标、效益指标、满意度指标等指标的涵义和要求，对于教学科研一线人员来说，是陌生的，尽快辅助利益相关者规范使用绩效信息，科学提炼绩效指标是绩效管理的基础工作内容。绩效指标库提供了便捷的、可参考的数据资源平台，让绩效指标信息更直观，管理更具实效性与科学性。尽管目前各地陆续颁布了共性指标体系框架，但各高校需要根据自身办学层次和特点、发展规划目标以及教育环境地域差异，逐步提炼建立适合高校特色、地方特色的教育类共性指标，分类别分项目关键性指标，高质量效益类指标等，同时保证指标的可量化、可考核性。这项基础性工作的及早开展可以保障绩效管理实施质量，是一项循序渐进、不断扩充完善的系统工程。

（四）做好绩效评价和结果应用的闭环管理

既然预算绩效评价是落实预算绩效管理的关键，立足学校实践，找到绩效评价的制肘点，有的放矢地进行针对性改革，通过评价和结果应用倒逼机制，推进和纠偏预算绩效管理实质性落地。

1.把握好评价时间。绩效评价的意义在于对资源配置政策和方式进行修正和调整。鉴于绩效评价时滞性，建议提早安排项目绩效评价，注重事中的绩效监控，尤其是对重点重大项目，优质的绩效监控可以提速评价结果的时效并保障评价质量，即使在年度预算编制时绩效评价未尘埃落定，但实质性的绩效实现成果是可以根据落到实处的绩效监控做出合理预期，可最大限度减弱时滞性带来的影响，保证评价结果及时应用体现在年度预算编制工作中。

2.评价方式。高校应建立项目自评，归口管理部门评价、学校评价、其他利益相关者评价等多层次绩效评价，根据评价对象内在特点，基于重要性原则，探索评价侧重点并明确评价边界等多类型绩效评价，逐渐形成突破创新、丰富的多维度全方位绩效评价机制。

3.评价专家团队。财政等上级部门普遍委托第三方进行绩效评价，但高校内部绩效评价不应完全依赖于第三方外部力量，应逐渐组建自己的高质量专家团队。专家团队由固定核心组织成员和流动的专业组织成员共同组成，形成一支既稳定又流动的评价团队。团队成员必须有切实了解本校实际发展现状和问题的校内人员，此基础上，聘请校外该领域相关专家教授和第三方评价机构，对评价项目的完成“实绩”做出可靠的、高质量评价。

（五）重视绩效管理中的成本信息，逐渐形成降本增效意识

成本预算绩效管理是以物有所值为核心理念，将绩效预算中成本绩效信息放到更加突出的位置，充分发挥成本绩效信息在预算编制、执行和预算评价每一环节中的深度应用，探索形成的预算绩效管理创新模式。通过开展学科建设、院系办学、科研项目、后勤运行、社会服务等全方位全成本管理，建立绩效与成本管理的激励相容制度，形成成本的全过程治理流程。国家和地方应引导建立成本数据为基础的教育领域定额标准体系，丰富高等教育支出定额库、支出标准库。高校应基于自身高等教育产出产品的多样性，重视成本要素在预算绩效管理全过程中的使用分析。具体实践中，在参考历史数据、同层次或略高层次行业领先标杆的基础上，测算出质量效果基本达标情况下的支出定额，确定学校预算配置补贴标准，探索基于定额和项目成本预算配置的管理新机制。为调动实施主体成本控制的积极性，尝试建立“基础补贴+绩效奖惩”的预算配置新机制。

（六）加快绩效管理信息化，推动绩效管理智慧化

重视财务预算管理系统信息化建设，通过系统中预算模块、绩效模块、项目库模块间的衔接和嵌入，实现预算和绩效管理的信息化融合，为预算绩效的有效落地提供载体。在此基础上，努力实现绩效管理从信息化向智慧化转变，通过绩效信息智慧测算、绩效指标智能推荐、绩效监控实时分析、纠偏预警干预、绩效评价智能分析等全过程智慧绩效管理应用，实现财务领域向战略性管理工作的转变。

综上，实践中，预算绩效管理要想落得实、扎得稳，不是局部改动修补的阵痛就可以实现，这是一项牵涉到学校所有资源优化改革的系统工程。这个工程不是靠拿来主义就可以实现，是需要因地制宜、因校制宜地统筹布局，循序推动。预算绩效管理路径选择应坚持问题导向和目标导向，跳出狭义财务管理范畴，以学校整体绩效为触发自上而下决定资源配置方向和结构。