新反垄断法落地，平台监管如何着棋？

邹碧颖

今年8月，新修订的反垄断法开始正式施行。新法进一步明确了反垄断规则在平台经济领域的适用。例如，增加了未达到申报标准的经营者集中的调查、处理程序;规定相关经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位的行为等等。

然而，新反垄断法落地后，如何厘清平台经济未来的发展与常态化监管关系，仍待进一步探索。7月28日召开的中共中央政治局会议指出，要推动平台经济规范健康持续发展，完成平台经济专项整改，对平台经济实施常态化监管，集中推出一批“绿灯”投资案例。

在近日北京大学国家发展研究院智库主办的承泽论坛上，北大国发院院长姚洋表示，平台经济是中国国民经济的重要组成部分，极大丰富、便利了民众生活。一个国家如果能在平台经济方面领先世界，就意味着这个国家的经济未来能在世界占据主导地位。

北大国发院副院长黄益平指出，从一系列存量指标看，目前，中国的平台经济排世界第二位。这得益于中国市场化改革成果、数字技术基础设施、人口带来的规模经济、过去个人权益保护的不足，以及同世界市场的相对分割。随着一些条件发生变化，未来，平台经济一些野蛮生长的行为难以为继，只有规范才能实现长期发展。

去年6月，北大国发院组建20余位学者的课题团队对平台经济进行深入研究，其成果已对政府决策者产生一定影响。在此次承泽论坛上，集结研究精华的《平台经济：创新、治理与繁荣》新书正式发布。来自经济、法律、管理等领域的18位学者围绕平台经济的零工就业、跨界竞争、算法向善、互联互通、平台侵权等话题分享了一些针对性的治理建议。

零工经济、互联网金融怎么办？数字治理亟待变革

目前，对于计算机革命改进生产力的贡献、增加的社会福祉，经济学、统计学均没有明确的测量指标，还很难用数字刻画平台经济为中国发展带来的益处。

对于广义的数字经济影响，北大国发院经济学长聘副教授余昌华测算：1992年，数字经济在国内生产总值（GDP）中占比30%左右，到2018年接近60%。这其中，ICT（信息与通信技术）生产行业、ICT集约使用制造业、ICT集约使用服务业占GDP的增速均高于整体经济增速。同一时期，数字经济带来的就业贡献与资本回报率不断增加。数字经济有利于降低运输等各类交易成本，促进全国不同区域市场的一体化。

黄益平指出，平台经济有利于扩大规模、提高效率、改善用户体验、降低成本、控制风险等，对经济长期可持续增长至关重要。但同时，平台经济存在垄断性竞争、就业保障缺失、算法歧视等挑战，监管和规范对长期发展同样必要。目前，中国平台经济增量的发展放缓令人担忧，今后需要让监管日常化，增加政策统筹和协调，减少运动式监管和监管竞争。

以垄断性竞争为例，北大国发院金融学助理教授胡佳胤指出，平台跨界竞争是中国平台经济发展的特点之一，比如做搜索引擎的平台开始做本地生活;做电商的平台进入网约车领域;做社交媒体的平台引入电商业务。相较而言，美国头部平台跨界竞争特点并不那么突出，在搜索引擎、硬件设备等基础设施领域以及国际市场份额上更具优势。

2022年5月8日，国家反垄断局、国家市场监督管理总局外景。图/视觉中国

胡佳胤介绍，平台经济具有范围经济、规模经济、网络效应，具备自然垄断特征。借鉴美国经济学家提出的“可竞争性”概念，“大”不一定就是垄断，判断关键是市场是否存在自由的、无成本的进入和退出条件。须警惕的是，成熟平台在潜在竞争对手成长起来、争夺市场份额之前，就提前进行收购、收编，可能产生限制竞争效果。今后要鼓励创新，不仅要关注头部平台之间、数字经济跟传统行业之间的竞争，也要注意保持潜在创新创业主体的活力。

零工经济带来的监管变革同样值得关注。

北大国发院教授李力行介绍，网约车司机、外卖骑手是极依赖于数字平台的新兴就业形态。中国原来的劳动法律框架要么是劳务关系，要么是劳动关系，没有第三种形态。参考国际经验，在固定就业和自我雇佣之外，可以承认灵活就业，匹配第三种类型的保险保障。今后应该破除因是否有固定就业单位而带来的公共服务差异，着力构建就业优先、福利直达个人的公共服务体系。例如设立多档次的保险保障，供灵活就业者选择，包括个人养老金等等。

对于牵涉甚广的数字金融平台，北大国发院助理院长、长聘副教授黄卓介绍，目前，中國数字金融平台在业务规模和技术上均是全球领先，特别是在移动支付、网络借贷、线上理财等领域。数字金融平台有利于发展数字普惠金融、促进社会信用体系建设、推动传统金融机构数字化转型、支持新型商业模式出现等，有效支持实体经济发展。但同时，数字金融平台也存在金融合规性、与监管体系适配性、系统性金融风险、金融消费者保护等问题待解决。

黄卓指出，过去几年，中国数字金融平台进入强监管时代，同时须尽可能明确规则。要建立一个适应数字金融平台和数字金融行业发展的监管框架，完善对重点数字金融平台的监管，保护消费者和投资者权益;在引流、助贷、联合贷款和销售等领域，规范数字金融平台与金融机构的合作。管控平台金融风险的同时，也要建立监管沙盒等鼓励创新的新机制。

整体看，如何理解把握好“数字治理”？全国人大常委会委员、中国行政管理学会会长江小涓指出，当下，中国平台治理呈现“大而管不了”“快而跟不上”“深而穿不透”“新而看不懂”等特点;同时，消费者、市场、知识产权保护等多方需求或要求，导致平台具备内在治理压力。

江小涓认为，现代社会治理并非要么市场、要么政府。基于良好的制度设计，公民、社会组织、市场、企业均可参与治理。头部平台企业掌握的数据精度与信息优势不比政府差。治理必然以数字平台自治为主。外部监管对平台的监管重点在于监管企业是否合规管理、是否多方利益平衡，还有平台导流行为方面的监管，当然尤其要注重平台分类监管和价值观引导。

北京大学国家发展研究院特约研究员许宪春指出，平台经济的迅速发展对于减缓传统经济下行的压力，保持宏观经济健康发展起到了重要作用。中国平台经济中的独角兽企业的增量曾一度赶上美国，但近些年，独角兽企业的增量落后了，且幅度还不少，甚至印度的增量已经逼近中国，要有紧迫感。他建议，一是激励企业、高校、科研等机构攻克核心数字技术;二是合理让数据得到充分开发和应用，既要保护个人隐私和企业的商业秘密，也要保护平台企业运用数据所获得收益的权益;三是在法律、制度上探索和尊重平台经济的发展规律。

许宪春同时强调，要加强非数字经济核心产业增加值的研究。学术研究中，对数字产业化的计算差异并不大，但是非核心的产业数字化，差异最大。这导致政府对全部数字经济的规模、结构、对整体经济的贡献难以把握。平台经济提供了信息资讯、生活出行、通讯社交、音视频等免费服务，但在现行GDP核算中尚未得到体现，因此还需加强研究。准确观察判断平台经济的规模、结构、影响，这对制定平台经济政策、推动平台经济持续健康发展非常有益。

中国数据产量居世界第二，算法审计能否可行

国家网信办今年7月底发布的《数字中国发展报告（2021年）》显示，2017年到2021年，中国数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，全球占比9.9%，位居世界第二。大数据产业规模快速增长，从2017年的4700亿元增长至2021年的1.3万亿元。2017年到2021年，全国省级公共数据开放平台由5个增至24个，开放的有效数据集由8398个增至近25万个。

北大国发院经济学教授、北大数字金融研究中心副主任沈艳指出，中国有如此巨大体量的数据，怎么样让数据在数字经济增长中发挥出重要作用，有三个问题难以回避，分别是：数据生产要素如何流通;人工智能与人的智能如何作用于数据决策;如何保障数据、隐私安全。

以数据要素的流通为例，沈艳介绍，国际上大致有数据供应商、数据交易平台、数据交易市场等模式，不仅涉及交易撮合，还涉及数据清理、增值、管理、服务等业务内容。她认为，中国的数据交易应该着重培育基于数据价值的数据服务交易，谨慎推进基于明确数据权属的原始数据交易;建议推动公共数据共享，推行分级分类数据牌照或许可证，明确权责。

对于数据决策即算法问题，北大国发院经济学长聘副教授张俊妮指出，平台企业通过算法鏈接利益相关方，尽管算法本身基于技术，并没有价值取向，但是设计算法的人、算法呈现的效果都包含价值取向。例如，可能出现算法歧视、算法公平、信息茧房等问题，个体也很难抵御算法给出的推荐或决策。因此，国际上围绕算法的可信度有很多争论，质疑平台基于算法给出的决定。张俊妮以YouTube为例指出，算法优化的关键目标，不应该只着眼于把用户绑在平台上面，平台应该更深层次满足客户的核心需求，如此，经济效益也自然会上来。

据悉，2020年起，中国展开对算法的立法和治理。例如，《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》提出规范算法推荐等新技术应用的管理;2021年9月发布的《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》，强调要“建立健全算法安全治理机制”;2021年底发布的《“十四五”数字经济发展规划》指出，加快构建算力、算法、数据、应用资源协同的全国一体化大数据中心体系;去年底，国家网信办等四部门联合发布《互联网信息服务算法推荐管理规定》，并于今年3月1日起正式实施。至此，中国算法治理的立法体系初步建成。

中国政法大学数据法治研究院教授张凌寒介绍，大量中科院技术人员参与了《互联网信息服务算法推荐管理规定》的制定与讨论，文本中有非常多的技术细节规定，比如要求算法服务提供者对于内容去重打散，要求建立特征库等等。中国要求进行算法备案管理，系统已于今年上半年上线。而目前对于算法透明度的要求，则是由一年一度的安全算法检查完成。

同时，张凌寒表示，一般而言，法律不愿介入企业内部经营，一是担心减损市场主体活力，二是监管部门没有能力去处理这样量级的信息。目前，中国的算法监管明确了三大目标，信息内容安全、市场竞争秩序和消费者权益保护。但是，例如侵害消费者权益的行为界定还比较模糊，此外，平台算法的分级分类系统也没有建立起来。

北大法学院法学教授杨明指出，算法具有降低信息搜寻成本的优势，带来交易便利，但许多人不知道算法是怎么写出来的，以及如何运行。沈艳建议，可推行算法审计，建议重视对输入、输出、结果的评估，而不是要求平台将算法代码透明化。从内外部建立审计评估尺度，可从平台的优化目标、数据说明、算法技术及使用原因、算法运行效果等方面进行评估。

在北大国发院政治经济学长聘副教授席天扬看来，我们正处在一个巨大的历史性的技术变革过程中，这必然会使得国家治理的方式发生根本性的转变，从以行政决策、人的决策为基础的管理体系，转向以技术和数字为基础的管理体系。这种新的管理体系也对国家治理带来潜在挑战。一是权责的不对等，公共部门通过大数据对私人的权利不断扩张，但是公共部门的责任却越来越小。二是纠错的成本非常高，以个体力量纠正系统化偏差，代价非常高。三是数字化鸿沟，未来的公共治理要警惕在公共服务上，数字技术变成新时代的种姓制度。四是系统的稳健性，一旦公共服务的系统瘫痪，将对国家的安全和社会的稳定性产生重要的影响。

席天扬认为，治理方式转变在精准扶贫、健康码等实践中优势尽显，但是挑战也越发突出。他建议，一是数据采集需要企业和政府两重防火墙;二是公共治理导入私人数据不应成为默认权力;三是政府部门也需要数据或算法审计，以保证合法、透明并能承担问责和做出回应。

平台反垄断存在先行者风险，如何实现合理监管

中国信通院去年5月发布的《平台经济与竞争政策观察（2021年）》报告显示，中国即时通信、移动支付、搜索引擎、网络音乐、网上外卖等细分市场的CR4（市场前四家企业的市场份额比重）均超过90%;另外，网约车、网络零售、娱乐直播等市场的CR4均在80%以上。

如何看待平台经济的垄断影响？

中央财经大学中国互联网经济研究院研究员刘航指出，平台经济垄断现象并非中国独有，谷歌、亚马逊、脸书、苹果等企业在美国也占据了非常高的市场份额。这是源于网络外部性——根据梅特卡夫定律，网络价值和网络里节点数的平方成正比。一个平台企业提供产品和服务所形成的用户网络越大、节点越多，用户获得的好处就越大。

同时，刘航认为，垄断结构并不必然导致垄断行为以及市场福利的损失。从同行业竞争看，移动支付主要是支付宝和微信支付，但一家企业如果要求支付额外费用，消费者很容易转为使用竞争对手企业的产品。因此，哪怕市场上只有两家企业，也能形成比较充分的市场竞争结果。跨界竞争保证了“可竞争性”，也给企业带来了竞争压力。此外，平台经济的垄断市场结构也是由产业的技术特性、成本特性以及企业战略选择等内生属性决定的。

清华大学社科学院经济所副教授谢丹夏指出，传统的反垄断理论正面临挑战。从前反垄断的重要原因之一是企业滥用市场势力、造成社会福利净损失，但平台经济情况有所不同。平台越大，匹配效率或规模效率可能越大。更科学的方法是具体问题具体分析，根据平台的实际的行为和社会福利效果进行判断，以促进创新为目标，追求动态的长期的社会福利最大化。

具体而言，未来应如何对平台垄断进行规制？

刘航认为，对平台垄断的规制措施，大致可分三类：一是刚性规制针对数据安全、隐私保护等底线问题。二是对于促进平台效率提升，政府可利用平台本身技术等优势，主要进行协调。三是反垄断，具有强有力的效果。政府应该被动发起，更多由市场发挥作用、竞争解决。

北京大学法学院法学教授邓峰分析，平台经济扩张的多业务涉及商业性、公共性、政治性，对政府部门传统管理权限的划分形成了重大挑战。规制平台经济需要区分好监管与反垄断的关系。当下，公共治理转型较慢，以落后的产业制度面对平台经济发展，可能存在一些问题。例如，平台的同一个行为，既触犯了电子商务法，又触犯了反不正当竞争法，还触犯了反垄断法，不同的政府部门整体上应当如何作出合理的处罚？是否可能存在重复处罚之嫌？

邓峰介绍，20世纪90年代后，回应型法越来越成为国际学术界的共识。其前提之一是，不能事后确认某种行为是错误的、从而进行事后惩罚。当行为人询问监管部门某件事情违不违法时，监管部门可以两种方式应对：一是告知这件事在现行法中如何处理;二是如果现行法没有规定，应该告诉目前无异议。行为人拿到无异议函后，行为在两年内不会被处罚。同时，法律还可以继续修改，待两年后将漏洞填上，行为才必须禁止。这对平台经济的监管有所启示。

除了硬性规制，通过“互联互通”促进公平竞争，也是减少平台垄断损害的一种思路。

北大国发院经济学教授汪浩指出，网络外部性要求企业必须做大才能活下去，但是平台做大后可能影响公平竞争，似乎是一组难以调和的矛盾。因此，建议将通信领域的“互联互通”做法引入平台经济，将相互竞争的系统之间进行信息连通，提升可竞争性。例如，移动号码可以给联通打电话，各大平台也是如此，政府强制要求打通各系统，其中产生的接入费、转换费由企业自主商定、政府可進行一定干预，同时适当照顾超级平台的现有利益。

北大国际关系学院教授、南南学院教授查道炯提醒，从国际视角看，对平台经济的监管规制存在“先行者风险”。一个国家的平台经济治理，有必要将国际规则和全球性的竞争环境纳入视野。政府思考监管手段时，也须注意培育本国的平台经济企业和整体数字经济的全球竞争力。呵护企业技术、业态创新能力，同时激励企业参与跨国性的组织和协会的协同。既为用户提供选择，同时促进用户在使用数字经济业态时提高获益能力。

（本文未经演讲者本人审阅）