人民代表大会制度的确立

作者｜东 方

这是中国人民的伟大创造，也是中国政治制度最深刻、最伟大的变革。

人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。它是中国共产党领导中国人民，经过几十年艰苦卓绝的奋斗而建立起来的，是中国各族人民的共同选择和中国近现代历史发展的必然结果。

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出：“60年前，我们人民共和国的缔造者们，同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。中国这样一个有5000多年文明史、几亿人口的国家建立起人民当家作主的新型政治制度，在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都是具有划时代意义的。”2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话指出：人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。

人民大会堂外景

党对人民代表大会制度的探索

中国共产党从成立之日起，就以实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福为己任，在带领人民为推翻“三座大山”而浴血奋战的同时，对建立能实现人民真正当家作主的新型人民民主政权进行了长期探索和实践。在新民主主义革命时期革命根据地政权建设经验的基础上，中国共产党人提出了建立人民代表大会制度的初步构想。

1940年，毛泽东在《新民主主义论》中指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1945年4月，毛泽东在党的七大上作《论联合政府》的政治报告，提出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”这些论述深刻揭示了人民代表大会制度的内涵和本质，为人民代表大会制度的建立指明了方向。

1948年1月，随着全国解放战争的发展和解放区的迅速扩大，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中，进一步指出“现在时期，在乡村中可以而且应当依据农民的要求，召集乡村农民大会选举乡村政府，召集区农民代表大会选举区政府。县、市和县市以上的政府，因其不但代表乡村的农民，而且代表市镇、县城、省城和大工商业都市的各阶层各职业人民，就应召集县的、市的、省的或边区的人民代表大会，选举各级政府。在将来，革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举。”

经过深刻总结中国近代政治发展正反两方面的经验教训，以及建立新型人民民主政权的实践经验，以毛泽东为代表的共产党人得出了一个重要结论，那就是：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。

1948年4月30日，中共中央书记处扩大会议讨论通过了庆祝“五一”劳动节口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这一口号，很快通过各种渠道传遍了海内外，得到全国各民主党派、民主人士和爱国华侨的热烈响应。

全国政协第一届全体会议代行全国人民代表大会职权

为筹备建立新中国，1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平（即北京市）召开。来自中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、宗教界和海外华侨等45个单位的662名代表参加了这次会议。

毛泽东在开幕词中说：现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。

经过充分讨论，会议一致通过了具有临时宪法性质的文件——《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），确定了新中国政治、经济、军事、文化教育、民族和外交等方面的大政方针，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》，选举产生了中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国诞生。

《共同纲领》规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”这就以临时宪法的形式把人民代表大会制度规定为新中国的根本政治制度。

在新中国成立初期，由于在全国范围内军事行动还在进行，土地改革还没有完成，国民经济尚未恢复，人民群众还未充分组织起来，因而当时还不具备立即在全面实行普选基础上产生各级人民代表大会的条件，因而采取了过渡办法。按照《共同纲领》规定，在中央由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职能；在地方，则普遍召开各界人民代表会议，逐步代行人民代表大会的职权，选举产生本级人民政府。这种逐步过渡的民主建政方式，既适应了当时的特定环境，又按照民主集中制原则妥善解决了建立人民政府所必须遵循的民主程序问题。

《共同纲领》的实施和人民代表会议制度的建立与发展，为团结和动员人民群众完成土地改革、镇压反革命、恢复和发展生产、加强民主法制建设发挥了重要作用，为人民代表大会制度的正式确立作了重要准备。

选举人大代表和起草宪法

1952年，经过慎重考虑，中共中央认为：在三年来所取得的伟大成就的基础上，在大规模的经济建设开始进行的时候，应该根据《共同纲领》的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。

1953年1月，经中国人民政治协商会议提出建议，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定1953年召开由人民普选产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会（后又决定推迟到1954年召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）。会议同时决定，成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会和以周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。

1953年3月，中央人民政府颁布施行《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，为选举产生全国人民代表大会及地方各级人民代表大会代表提供了法律依据。

选举各级人民代表的一个重要前提，就是要有准确的人口数据。1953年6月30日24时开始，人民政府在全国范围内开展了人口普查和选民登记，全国人口总数为6.02亿人，选民登记总数为3.24亿人，占选举地区18周岁以上人口总数的97.18%。

从1953年下半年起，人民群众以主人翁的姿态参加中国历史上第一次全国性普选，极大地焕发了当家作主的热情和民主意识。

普选运动开始以后，各地都有计划地安排了这一工作，调集数十万干部，认真地创造典型经验，紧密地结合生产有步骤地分批展开基层选举。在选举法宣传运动中，北京市每天都有几十个宣传普选的小型演出会。各民族干部在选举工作中，都起了良好作用。广西省大苗山苗族自治区在普选宣传工作中，各族干部把普选文件内容编成苗族山歌，随时歌唱，收效很大。吉林省延边朝鲜族自治区，训练了2500多名朝鲜族干部参加普选工作，他们领导各族人民，紧密结合生产，有步骤地开展普选活动。

无论在城市或乡村，都呈现出庄严热烈的节日景象。选民们一致提出：要选出“社会主义的带路人”，带领他们创造更加美好的生活。许多工业劳动模范和农业互助合作运动中的先进人物，都受到了选民的一致拥护和信任，光荣地当选为人民代表。如武汉市工业特等劳动模范彭仰钦、朱玖、马可芳、傅景文、朱早弟，河南省的全国排字能手张继英以及原河南省皋成县41个农业生产合作社的社长等，都当选为人民代表。

经过一年多的普选，在21万多个基层选举单位、3.24亿登记选民中进行基层选举，共选出基层人民代表大会的代表566万余名。全国基层普选完成以后，150个省辖市，2064个县、自治县及县一级单位和170个中央和省辖市的区召开了人民代表大会（西藏地区召开人民代表会议）。总计选举全国人民代表大会代表1226人（台湾省代表暂缺）。其中妇女代表147人，少数民族代表177人；党员668人，党外人士558人。各民族、各阶层、各界都有与其地位相当的代表。

在开展选举的同时，1953年12月27日，毛泽东与宪法起草小组的成员抵达杭州，开始了宪法草案初稿的起草工作。

经过约2个月的艰辛工作，1954年2月17日，起草小组完成了宪法草案初稿。随后，在毛泽东主持下，起草小组通读通改。2月24日，完成“二读稿”。26日完成“三读稿”。3月9日，起草小组拿出“四读稿”。至此，宪法起草小组完成了第一阶段的任务，为中共中央政治局会议进一步讨论修改宪法草案，提供了一个比较成熟的稿本。1954年3月12日、13日和15日，刘少奇在北京几次主持召开中央政治局扩大会议，讨论、认可了“四读稿”，准备扩大范围讨论修改后，提交宪法起草委员会。

宪法起草委员会召开多次会议对宪法草案进行讨论修改。同时，在北京和全国各大城市组织各方面代表8000多人用2个月时间，对宪法初稿进行讨论，提出了5900多条修改意见。6月14日，中央人民政府委员会第30次会议决定，将宪法草案提交全国人民公开讨论。

每个省份和地区，都在用自己的独特的方式进行宪法草案的宣传。在南京，刊登宪法内容的《新华日报》售出超过8万份；在福建省内，300多个扩音器喇叭，分别用闽南语、福州话向当地的民众播报宪法草案的内容；在四川省，更是直接派遣宣传员，直接面向群众进行了将近15万次的宣传，受众群体达到1800万……在这场持续了大约两个多月的讨论中，有将近1.5亿人参加了讨论，占到了当时全国人口的四分之一，共计提出了118万条修改意见，其规模之宏大，讨论之热度，前所未有。讨论中提出的意见，都由各地党政领导部门及时上报中央。曾参与宪法起草工作的许崇德回忆说：“1954年是特大洪灾。所以交通中断了，大水都冲掉了公路、铁路，当时的讨论意见是用飞机运送到北京来的，那真是感动人。”宪法草案小组的工作人员将收到的上百万条意见分类总结成16本册子，交给宪法起草委员会参考，并进一步修改和完善了宪法草案。

第一届全国人大一次会议的召开

经过一年多紧张的准备工作，1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重开幕。到会代表中包括工业战线的劳模王崇伦、农业战线的劳模李顺达、年龄最大的代表齐白石、年龄最小的代表青年女工郝建秀……全国人大代表齐聚一堂。当时一位记者这样记录这场盛事：“他们从车床边来，从田地里来，从矿井来，从海岸的防哨来。放下钳子，放下犁耙，放下镐头，放下笔杆、圆规……同他们所爱戴的党和国家领导人们在一起，商量着国家大事。”

毛泽东主持开幕式并致开幕词。他指出：“这次会议是标志着我国人民从1949年建国以来的新胜利和新发展的里程碑。”刘少奇就宪法草案的基本内容向大会作了若干说明。刘少奇指出，这份宪法草案是“幸福生活的保证”，“每一条都代表着人民的利益”。大会经过认真讨论，一致通过《中华人民共和国宪法》。这就宣布了由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权、以《共同纲领》代替《中华人民共和国宪法》过渡状态的结束。周恩来作《政府工作报告》，总结了中华人民共和国成立5年来的政治、经济、文化教育和外交等方面所取得的重大成就，指出了各项工作中还存在的缺点和问题，提出了今后社会主义建设方面的任务。会议经过讨论，一致通过《关于政府工作报告的决议》。大会还一致通过《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等法律。

大会选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席。刘少奇为中华人民共和国第一届全国人民代表大会常务委员会委员长，宋庆龄、林伯渠、李济深、张澜、彭真等13人为副委员长，彭真兼秘书长。根据中华人民共和国主席提名，大会决定周恩来为中华人民共和国国务院总理。根据周恩来提名，大会决定任命陈云、林彪、彭德怀、邓小平等10人为国务院副总理，习仲勋为秘书长。

9月28日，大会胜利闭幕。

第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。各级人民政府、人民法院、人民检察院都由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此，人民代表大会制度作为中国的根本政治制度以国家根本法的形式正式确立。

第一届全国人大一次会议的召开和《中华人民共和国宪法》的颁布，标志着人民代表大会制度这一根本政治制度在全国正式建立。

人民代表大会制度是中国共产党领导人民经过浴血奋战和不懈探索建立的有中国特色的政权组织形式，这是中国人民的伟大创造，也是中国政治制度最深刻、最伟大的变革，为新中国各项事业发展奠定了根本政治制度基础。人民代表大会制度自建立以来，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分保障了我国人民当家作主的权利。现在，我国共有五级人大代表262万多名，包括全国人大代表近3000名，省级人大代表2万名，设区的市级人大代表12万名，县级人大代表近60万名，乡级人大代表188万名。其中，县乡两级人大代表占到代表总数的94%，都是由选民一人一票直接选举产生的，这是人民当家作主的最直接体现。

在中国共产党领导下，人民代表大会制度充分保障了人民当家作主的权利，全面动员了全体人民以国家主人翁地位投身社会主义建设，有效保证了国家机关协调高效运转，切实维护了国家统一和民族团结，有力支撑了国家治理体系和治理能力，展现出了强大的生命力，推动了中国特色社会主义制度的不断完善发展。

历史和实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。