大都市郊区宅基地再利用农户收益分配研究——基于中介效应的案例分析

张 钰，蔡为民，张佰林，吴云青，尹 健

(1.天津工业大学经济与管理学院，天津 300387；2.天津工业大学环境科学与工程学院，天津 300387；3.淄博市不动产登记中心，山东 淄博 255000）

1 引言

农村宅基地是我国有限且宝贵的土地资源，农村宅基地的利用遵循效率公平兼顾原则，为保障农户“住有所居”和农村社会稳定发挥了重要作用[1]。改革开放以来，中国城市化快速发展，农村人口进城务工数量与日俱增，致使农村宅基地出现大量闲置与低效利用问题，宅基地再利用潜力巨大，对闲置宅基地和农房的盘活利用迫在眉睫[2-3]。2019年农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出，积极稳妥开展农村宅基地盘活利用工作对增加农户收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。农户作为宅基地的权利主体，保障农户宅基地用益物权是宅基地制度改革过程中必须坚守的底线[4-5]，宅基地再利用后的收益分配关乎农户的切身利益，是宅基地盘活利用中的重中之重。

宅基地再利用收益分配是宅基地再利用的核心环节。目前，国内学者主要从“三权分置”[6-7]、宅基地退出收益[8]等角度对宅基地再利用收益分配做了研究，对宅基地再利用后农户权利角度的增值收益考虑较少。不同地区宅基地再利用情况不同，大都市郊区宅基地拥有优越的地理位置和发达的经济发展水平，不仅宅基地功能更加丰富，呈现明显的多功能性，而且社会资本更易进入，为闲置宅基地盘活利用提供了充分的资金储备。

基于此，本文在前人研究基础上，从农户宅基地使用权视角，构建宅基地制度中介效应，按照“损失什么，收益什么；盘活什么，收益什么”原则分析宅基地盘活后农户收益分配机制，并通过实地调研，采用案例研究方法，具体分析天津市北二堡村宅基地再利用情况及收益分配思路，明晰农户收益构成，为制定宅基地收益分配标准提供参考。

2 理论分析

2.1 中介效应理论

中介效应理论为本文分析宅基地再利用框架提供了理论基础。中介效应是探索自变量X与因变量Y内部关系作用机制的一种理论模型，用来说明X为什么、在多大程度上以及如何影响Y[9]，适用于研究构建机制和检验机制问题[10]。在考虑自变量X与因变量Y的关系时，如果X通过影响变量M来影响Y，则称M为中介变量。本文通过构建以宅基地功能为自变量（X），宅基地权利为因变量（Y）及宅基地制度为中介变量（M）的中介效应模型(见图1），剖析宅基地功能如何影响权利以明晰宅基地功能对权利的直接效应、宅基地功能如何催生制度及宅基地制度如何影响权利以明晰宅基地制度的中介效应。

图1 中介效应分析示意图

2.2 宅基地制度中介效应分析

在宅基地功能上，作为农村建设用地的重要组成部分，宅基地承担着农户的生活生产功能和社会保障功能[11-12]以及随着市场经济的发展，宅基地日益显化的资产功能。在宅基地权利上，村集体拥有宅基地所有权，农户拥有宅基地使用权和资格权。宅基地制度上农村实行集体所有制，宅基地使用权只允许在村集体成员内部进行流转，禁止城镇居民到农村流转宅基地[13]。宅基地功能、权利与制度之间存在深层次的内在联系。

宅基地功能对权利产生直接效应。（1）新中国成立初期，农户得到土地以保障自身利益的强烈愿望，使宅基地社会保障功能占据主导地位，宅基地社会保障功能的存在要求宅基地所有权归村集体；（2）宅基地上建造的房屋为农户所有，农户在宅基地上居住生活，宅基地生活生产功能要求农户拥有宅基地的资格权和使用权；（3）随着市场经济的发展，宅基地资产功能的显化成为必然趋势[13]，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出保障农户宅基地用益物权，赋予农户更多财产权利[14]。

宅基地制度作为中介变量M在其中发挥中介效应（见图2）。（1）功能催生制度，如：宅基地社会保障功能推动宅基地集体所有权行使机制的构建；宅基地生活生产功能推动宅基地农户资格权保障机制的构建；（2）制度规范和保障权利，如：“三权分置”制度是对宅基地所有权、资格权和使用权三项权利的规范与保障；宅基地集体所有权行使机制是对宅基地所有权的规范与保障；宅基地农户资格权机制是对宅基地资格权的规范与保障；宅基地使用权流转、抵押制度、有偿使用制度、自愿有偿退出制度等探索是对宅基地使用权的规范与保障。

图2 宅基地制度中介效应图

为了更好地保障和调控宅基地资产功能，我国在33个试点地区对宅基地制度进行了改革，提出如下制度：（1）宅基地有偿使用制度：通过适度收取费用等方式减少宅基地资源浪费；（2）宅基地使用权流转制度：宅基地作为集体建设用地可入市参与流转，适度放开以便盘活宅基地使用权的财产属性；（3）宅基地使用权抵押制度：探索宅基地使用权利用新形式；（4）宅基地自愿有偿退出制度：在充分尊重农户意愿基础上，鼓励农户退出宅基地，并给予合理补偿，使宅基地利用效率最大化；（5）宅基地收益分配制度：对于显化之后的宅基地收益制定清晰具体的分配方案；（6）宅基地监管、审批制度：严格规范宅基地申请、流转等审批程序，有序放开宅基地使用权，逐步完善了我国的宅基地使用权制度；（7）宅基地“三权分置”制度：将宅基地所有权、资格权和使用权分离，落实所有权，保障资格权，适度盘活使用权。

2.3 宅基地再利用收益分配机制分析

宅基地再利用作为宅基地制度改革的重要环节，其内在逻辑遵循宅基地制度改革的中介效应，一方面，宅基地再利用作为一种制度规范和调节宅基地新生资产功能，为宅基地资产功能提供配套服务和制度保障；另一方面，宅基地再利用作为一种制度，是对适度盘活宅基地使用权流转方式的探索和尝试。

2018年“中央一号文件”指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，探索适度盘活宅基地使用权方式成为当前改革重点。放活宅基地使用权主要分两步：（1）农户损失宅基地使用权：农户不再是单一的使用权人，而是以使用权多主体之一的新形式出现，这种损失与当前政策并不相违背，是盘活宅基地使用权的第一步；（2）盘活宅基地使用权：将农户让渡出来的宅基地使用权从时空两个角度进行盘活，实现使用权主体多元化。

基于此，本文根据宅基地制度中介效应理论，以宅基地退出再利用收益分配为切入点，以农户宅基地使用权为视角，提出“损失什么，收益什么；盘活什么，收益什么”，构建宅基地再利用收益分配机制框架（图3）。

图3 宅基地再利用收益分配机制框架

“明确损失了什么”是一个从有到无、静态绝对的结果。宅基地再利用前，农户拥有宅基地社会保障功能、生活生产功能；宅基地再利用后，农户失去了宅基地生活生产功能。根据宅基地制度改革中介效应，随着市场经济的发展，国家认识到农村宅基地功能发生变化，并通过宅基地制度改革对宅基地功能做出调整，从而产权关系也随之发生变动。宅基地使用权是村内集体成员对所申请的宅基地占用和使用的权利，是村民所享有的一种重要的用益物权[15]。农户损失宅基地生活生产功能外在表现为农户让渡了宅基地使用权，宅基地再利用后，农户损失了宅基地使用权。基于此，按照“损失什么，收益什么”原则，农户以损失的宅基地使用权为交换条件获得部分收益。

“明确盘活了什么”是一个循序渐进、动态发展的过程。宅基地再利用过程中，宅基地资产功能明显盘活。根据宅基地制度改革中介效应，宅基地资产功能的显化是当今时代发展的必然趋势，促使宅基地制度改革持续创新以保障宅基地资产功能显化的需要，从而引发宅基地产权关系变化。宅基地资产功能被盘活伴随着巨额增值收益，我国目前尚未明确规定宅基地资产增值收益归属于何种主体权利，但国家通过宅基地制度改革创新给出了明确的指向性，2020年我国发布《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出“要积极探索适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”，由此确定国家通过宅基地制度改革的调节和引导使得宅基地使用权被盘活。基于此，拥有宅基地原使用权人的农户，其拥有的宅基地财产权利被盘活，理应获得盘活后的部分收益。按照“盘活什么，收益什么”原则，农户以盘活的宅基地使用权为交换条件获得部分收益。

3 案例分析

3.1 案例概况

北二堡村位于天津市静海区西部，临近子牙河，距离静海城区16 km、天津主城区40 km，交通便利、区位优越（见图4）。2021年，北二堡村共计286人，83户，常住人口250人，务工人口30人。2016年以前主要以农业为主，经济来源主要依靠发展林下经济、大棚、果木种植等，现在以乡村旅游业及康养为主。北二堡村是天津市宅基地制度改革首批试点村之一，通过发展“康养+旅游”产业，打造了天津市第一个村级人口健康评价项目，率先开展了对闲置宅基地的盘活利用，对宅基地再利用后的收益分配结构做了初步实践探索，本文选取北二堡村为案例进行实证研究（见图4）。

图4 北二堡村区位图

3.2 数据来源及方法

数据资料主要来自2021年4—6月对北二堡村的实地调研。数据获取主要运用了观察法、随机访谈、座谈、半结构式深度访谈等方法。本文采用单案例研究方法，通过对天津市北二堡村村干部、康养企业代表、北二堡村民深入访谈，了解北二堡村宅基地退出再利用具体进展情况及宅基地退出再利用收益分配办法，对案例内部进行详细剖析，单案例研究适合于对典型个案进行深入研究并通过案例对事物发展规律及理论框架进行检验，本文通过对北二堡村的宅基地再利用收益分配情况进行案例分析，达到典型个案的特点与要求。

3.3 宅基地再利用

3.3.1 再利用概况。宅基地闲置率高，盘活潜力较大。2021年北二堡村宅基地共120处，土坯房2户，其余为砖混结构，均建于1980—1989年。其中使用中的宅基地95处，闲置宅基地25处，流转7户，户均宅基地面积180 m2。闲置宅基地主要分布于村庄西部，未流转的农房较为破损，大部分屋内设施不全，院落内杂草丛生，亟待翻修；已流转的农房均修缮良好，屋内设施齐全，卧室、厨房、庭院、餐厅干净整洁。闲置原因主要是子女长大成人后另立门户，分得村内宅基地但长时间外出打工导致的闲置。

（1）宅基地再利用条件充分。市场对闲置宅基地的巨大需求、政府政策的支持和康养企业的入驻成为北二堡村闲置宅基地得以盘活利用的外在条件；北二堡村闲置宅基地较大的盘活潜力和农户急需提高收入的迫切需求为宅基地再利用提供了内在条件。

（2）宅基地再利用过程。北二堡村宅基地再利用是在政府、康养企业和村集体三方共同努力下逐步推进的，政府先后投资700万元用于基础设施建设和人居环境打造，为宅基地盘活利用打下了坚实的环境基础；康养企业入住北二堡村，提供成套康养智能设施用于健康评估，同时配置专科医生为游客和村民提供健康诊断；村集体宣传康养模式和宅基地再利用新形式，村干部带头率先将自家闲置宅基地盘活利用，村委会邀请专业人员为村民免费设计房屋改造图纸，闲置宅基地经过重新修建之后达到接待标准，村民根据等级级别装修家居，并购置配套生活设施，使闲置宅基地得以再利用。

（3）宅基地再利用收益分配情况。盘活后宅基地入住收益为每日每个床位120元，其中，农户占每日每个床位36元，村委会占每日每个床位12元，康养企业占每日每个床位72元。同时，农户可以服务人员身份在企业工作，并获得相应报酬。现阶段，北二堡村内宅基地盘活利用已初见成效，入住率达到100%，已持续出现供不应求现象。

3.3.2 再利用中介效应分析。根据对北二堡村农户生活生产实际状况的调研，该村闲置宅基地再利用后，发生了宅基地功能及权利的变化。在宅基地功能上，农户无法在自家农房中居住、休闲玩乐，宅基地生活功能损失；农户无法在农院里种植蔬菜瓜果或在自家农房里做手工以获取生活收入，宅基地生产功能丧失；农户将闲置宅基地租赁给康养企业，宅基地资产功能得到盘活。盘活后丧失宅基地生活生产功能的主体是北二堡村农户，获得宅基地生产功能的是康养企业。在宅基地权利上，农户损失宅基地使用权，村集体保留宅基地所有权，康养企业获得宅基地使用权。

由于北二堡村打造的是由旅游变旅居的乡村模式，因此在宅基地再利用初期，宅基地出租是以天为单位，宅基地生活生产功能损失和使用权损失也是以天为单位。旅居模式成为现实，以年为单位进行租赁的游客逐渐增多，也意味着农户的宅基地生活生产功能损失和宅基地使用权损失成为常态。受村庄发展阶段的影响，宅基地生活生产功能损失和使用权损失是一个从短暂断续损失到长期持续损失的过程。

根据宅基地功能对权利的直接效应，北二堡村宅基地再利用后生活生产功能的损失客观上注定了农户宅基地使用权的让渡，为了保障宅基地生活生产功能及农户的宅基地资格权利，政府开展宅基地使用制度改革，制定了宅基地使用权流转管理办法、自愿有偿退出管理办法、有偿使用管理办法等制度，保障了农户的权利。比如，通过明确宅基地资格权的内涵、认定方式、实现方式及资格权人范围界定，规定宅基地所有权、资格权与使用权分置，保障农户的生活生产权利；通过规定宅基地流转收益分配办法、规范宅基地审批监管程序等，发挥宅基地的资产功能，保障村集体、农户等的宅基地财产权。

综上所述，北二堡村在盘活闲置宅基地整个过程中，在宅基地功能上，宅基地生活生产功能逐渐萎缩，资产功能日益明显（见图5）。北二堡村依托康养企业入驻优势，打造康养旅游新模式，探索出闲置宅基地再利用的新路子，以出租形式盘活宅基地资产功能，为有体验乡村生活需求的城市居民提供住处；在宅基地权利上，北二堡村宅基地使用权流转方式的适当放活，闲置宅基地使用权盘活，宅基地使用权人呈现多元化、灵活性特点。政府通过制定宅基地使用制度，保障了宅基地资产功能和宅基地权益，体现了中介效应理论在宅基地再利用过程中的理论指导作用。

图5 北二堡村宅基地再利用分析图

3.3.3 再利用收益分配机制分析。农户、村集体、康养企业的宅基地再利用收益分配比例分别为30%、10%、60%，主要是在市场条件下三方博弈多轮协商之后的结果，同时也是宅基地权利的外在体现。农户作为宅基地使用权的原始主体，提供闲置宅基地参与流转，丧失了宅基地生活生产功能，让渡了宅基地使用权，同时损失了宅基地资产功能盘活后的增值收益，损失了宅基地的财产权利，农户获得宅基地盘活利用收益的30%，是对宅基地生活生产功能损失和宅基地资产功能盘活的补偿；村集体作为宅基地法律意义上的所有权持有者，北二堡村集体获得宅基地盘活利用收益的10%；康养企业作为北二堡村闲置宅基地和康养市场的投资者，在整个宅基地再利用过程中投入了人力（包括宅基地再利用设计及管理人员、康养医疗专科医生等）、物力（包括提供康养医疗配套产品、相关硬件和软件等）和财力（包括引进价值960万元的大型先进康养设备等），作为投资方，康养企业获得宅基地盘活利用收益的60%。

北二堡村宅基地再利用过程中，根据“损失什么，收益什么；盘活什么，收益什么”，农户让渡了宅基地使用权，也失去了宅基地使用权在未来被盘活后的增值收益。因此，基于宅基地使用权视角，农户收益由宅基地使用权损失和宅基地使用权盘活两部分组成。此外，北二堡村盘活的多为闲置宅基地，宅基地使用权的损失多为理论上的损失，这是值得注意的一点。

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）运用中介效应理论框架阐述宅改中介效应，以此解释宅基地再利用后功能与制度、制度与权利的内在联系，并以“损失什么，收益什么；盘活什么，收益什么”为原则构建收益分配机制框架，以期为宅基地再利用收益分配问题的解决提供案例分析，丰富宅基地盘活利用理论研究，为深化宅基地制度改革提供理论参考。

（2）基于宅基地制度改革试点案例分析，天津市北二堡村闲置宅基地退出再利用后农户的收益分配主要表现在：①从宅基地损失角度对农户的宅基地使用权分配收益；②从宅基地盘活角度对农户的宅基地使用权增值部分分配收益。全面保障农户合法权益，较大程度增加农户收入，并为农户提供就业机会。同时，闲置宅基地盘活利用过程中，北二堡村村容村貌得到极大改善，村庄经济水平整体得到提升，村庄活力被激发出来。

4.2 讨论

（1）局限性：①方法选择上，单案例研究方法无法顾及所有情况，个案只能代表一类盘活模式，研究结果可能不适用于其他多种盘活模式；②数据搜集上，由于访谈法受访谈者方法运用的熟练程度、受访者的受教育程度及双方在访谈时的环境等诸多方面的影响，使所搜集的数据难以做到高度客观和绝对准确。

（2）下一步工作：①本文构建的宅基地再利用收益分配机制初步探讨了“补偿什么”问题，而对“补偿多少”问题的研究将是下一步工作的重点；②运用量化方法检验宅基地制度及制度改革中介效应，对这一理论进行进一步验证是保证其适用性的重要一环；③中介变量与调节变量有所不同，在研究宅基地制度所发挥作用的实际大小和程度上，应对二者进行进一步的详细分析和比较验证。