对口支援中的社会工作参与

严云鹤 高万红

（云南大学 民族学与社会学学院，云南·昆明 650091）

对口支援是基于实现均衡发展、共同发展的目标而制定的综合性政策，同时由于对口支援涉及经济、技术、人力等多个领域和层面，因而也是一项系统的援助、合作工程。如果自1979年召开全国边防工作会议算起（在这次会议上，中央政府明确提出了东部经济发达省份对口支援经济欠发达的民族地区的政策），对口支援工作已经走过了40多年的历程。在此期间，对口支援的力度不断加大、形式不断丰富、支援方和受援方的互动进一步增强，经济效益和社会效益日趋显著。

2010 年，深圳开启了社会工作对口支援新疆喀什的模式，当属首创。社会工作是由受过专业教育和训练的人士秉持助人自助的理念、运用社会工作方法，连接资源，帮助服务对象解决问题，促进其与环境的相互适应的服务活动。通过发挥支援方社会服务方面的优势支援受援地的社会建设也是一个有特色的选项。历经10多年的实践检验，社会工作参与对口支援的模式发挥了独特的作用，在优化受援地社会人际关系、滋养社会力量、推进社会建设方面成效显著。社会工作参与对口支援的模式值得研究，也值得拓展和推广。

一、历程视角下的对口支援

对口支援是党中央、国务院主要针对民族地区经济社会发展长期落后的情况，通过顶层设计出台的统筹国家和全域资源，确定支援和受援任务，改善民族地区经济社会发展条件，寻求实现国家全域均衡、快速发展的政策模式。对口支援，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。从广义上讲，对口支援泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域或行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。对口支援并不是单向度的，所以在具体的实践中提倡优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展。

从政策史和类型化分析的角度看，对口支援经历了区域不断拓展、内容不断丰富、类型不断增多的历程。对口支援工作的探索可以追溯到新中国成立初期，当时对口支援主要是城市支援农村、沿海支援内地，体现出不平衡的双向性特点，支援侧重于经济方面，主要是为了推动农村建设和西部地区、边疆地区经济快速发展。除城市支援农村、沿海支援内地外，也开始出现厂与厂之间、县与县之间、地区与地区之间乃至省际间的支援与交流。虽然当时尚未明确提出全国性对口支援的政策概念，但为对口支援工作的开展积累了经验。

1979 年是把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的起始年，为了促进边疆地区和民族地区的发展，当年4月25日，全国边防工作会议在北京召开，中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在大会上作了题为《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆，巩固的边防而奋斗》的报告，报告明确提出：国家将加强边境地区和少数民族地区的建设，增加资金和物资的投入，并组织内地省、市对口支援边境地区和少数民族地区。具体方案是北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，此次会议标志着对口支援以国家政策的形式正式确定下来。随着东部经济发达省份对口支援民族地区省份方案的提出，对口支援全面铺开，此时的对口支援工作既包括国家财政资金和政策支持，也包括经济发达地区对民族地区的支援，同时民族地区省内不同地区之间、行业与行业之间以及上级机关与县乡定点挂钩等其他形式的对口支援也开始兴起。

在对口支援政策的演化过程中，除了传统的东南沿海地区对西部民族地区的对口支援不断扩展和充实外，对口支援也随着三峡工程建设和汶川特大地震灾后重建经历了两次大的扩展。作为超大规模的水利水电工程，三峡工程兴建必然会涉及到大规模移民。针对库区移民工作，1992年国务院办公厅发布《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》、1993年国务院公布施行《长江三峡工程建设移民条例》 （2001年3月1日启用修订版） 对三峡库区对口支援工作作出了明确规定，逐步形成了以政策支持为重点的国家部委对口支援，以招商引资为重点的省市对口支援，以解决移民就业为重点的主城区对口支援的工作格局。

2008 年5月12日新中国成立以来我国发生的破坏力最大的汶川特大地震爆发，造成严重损失，2008 年6月11日国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，明确“一省帮一重灾县”的原则，东部和中部19个省市为支援方，四川、甘肃、陕西省的24个县（市、区） 为受援方，对口支援内容包括建设和修复城乡居民住房、建设和修复学校、医院等基础设施多个方面。

除此之外，有代表性的对口支援实践还包括东部地区与中西部地区的扶贫协作支援，东西部地区学校对口支援等。2009年甲型H1N1流感疫情防控、2020年以来新冠疫情防控过程中，我国启用了对口支援疫情严重地区的政策。

综合看，对口支援是一项具有中国特色和社会主义性质的政策模式，与一般意义上的横向经济技术合作和自上而下的国家纵向的财政转移支付相比，它具有4个显著特点：其一，对口支援是中央政府的宏观调控手段；其二，对口支援是资源在特定的援助双方之间的定向流动；其三，对口支援目标和任务的实现以支援方、受援方双方合作为基础；其四，对口支援是“输血”与“造血”的结合。对口支援的特点决定了其在增量受援地发展资源、加快受援地的经济与社会发展、提高受援地人民生活水平、促进支援地与受援地之间的合作、缩小地区间发展差距、实现支援地与受援地“发展同频”等方面具有重要意义。

对口支援是全面性的支援，覆盖了经济、干部、教育、科技、文化、医疗卫生等多领域、多部门、多方面，其中又以经济支援、人才支援、教育支援和卫生健康支援为主要方式。经济支援是为了物质上去贫致富，人才支援是为了补充和提升受援地的人力资源，教育支援主要是为了提高受援地的人口素质，卫生健康支援是重要的民生项目。通过梳理对口支援的内容与形式，可以看到对口支援涉及的范围大、领域全，形式也丰富多样。梳理多种对口支援不难发现，西部民族地区是多个类型对口支援受援地叠加的区域，亦即西部民族地区是对口支援重点的受援地。

回溯对口支援工作历程，我们可以发现一个长期受到忽视而又值得注意的问题，那就是对受援地社会结构、社会问题和社会需求的考量不足，相应地对如何促进受援地的社会建设、社会服务的问题认知不足。西部民族地区远离国家核心场域，经济发展水平较低，社会发育程度与内地相比有较大差距，在社会结构、社会群体、社会文化等方面表现出“民族性”，在社会组织发育、社会力量建设、社会服务方面表现出明显的“滞后性”，其特殊的社会问题、社会环境对社会建设与社会服务也有着特殊的诉求。由于在国家与公民个体之间缺乏较为丰富的社会资源，在政府与民间之间缺少社会力量，导致西部民族地区与国内其他发达地区相比，社会服务状况普遍滞后，大多尚处在被动式的服务阶段，即社会民众发出求助，相应部门进行回应。这是由提供社会服务必需的资源、人力、专业知识、环境氛围等因素所决定的，难以满足当地的实际需要，因此对口支援工作与西部民族地区的发展需要社会力量的参与。

二、社会工作援疆模式的首创

自2010年起，深圳市贯彻、落实党中央援疆工作部署，配合“经济建设援建”思路，提出“社会建设援建”理念，并开始举办“援建新疆喀什社会工作站”，目标在于提升当地贫困农户能力（聚力脱贫工作）、开展深喀儿童交流活动（聚力团结交流）、培养喀什社工人才（聚力社工工作）、培育当地社会组织以及引入社会服务资源（聚力社会力量培育） 等。

所有患者都采用臂丛麻醉，均由同一位高年资主任医师进行手术治疗，术后评价及评分由两名高年资主任医师进行单盲评价。

（一） 社会工作参与对口支援的先行者

深圳是社会工作参与对口支援的先行者。2010 年全国对口支援新疆工作会议作出了19个省市对口支援新疆的战略部署（其中深圳市支援喀什市、塔什库尔干县）。比较而言，喀什市和塔什库尔干县远离内地，当地经济社会特点凸显，对支援工作提出了较高的要求，那就是必须具有针对性。

按照中央的部署，深圳市积极响应，把就业、教育、人才作为援疆工作重点，根据南疆地区地理位置闭塞、自然条件恶劣、经济基础薄弱、经济结构不合理以及民族宗教特点突出、社会发展较为复杂的情况，探索社会工作人才援疆机制，首创“社会建设援疆”模式。2010年9月，社会工作援疆项目正式启动；2011年3月，南疆地区第一家由政府主导、民间自主运营的社会工作服务机构成立（即深圳市对口支援新疆社会工作站）；2014 年8月，孵化出首家喀什本土社会工作服务机构———“喀什市阿凡提社会工作服务中心”；2015 年4月，“喀什残友就业发展中心”；2015年6 月“喀什市家和社会工作服务中心”成立，变更为“喀什残友社会工作发展服务中心”，形成了“开枝散叶”局面与效应。在维稳工作压力大，社会心态紧缩的情况下，这些社工组织的出现成为了当地的“新鲜事儿”，实践表明，这些新组织很快给当地带来了“新东西”、新服务、新观念。

深圳援疆社会工作在探索与实践过程中，围绕民生、扎根基层，逐步构建出多维度的本地社会工作服务体系，为喀什和新疆的发展发挥了独特作用。

其一，开展广泛的社会服务探索。关注各个亟需扶助群体的发展，服务覆盖青少年、妇女、贫困家庭等多个群体；注重培养和提升社会成员的整体能力，重点推进社区居民能力建设、青少年能力发展、未成年人保护能力；促进民族团结进步，包括开展少数民族文化传习、民族交融团结等活动；探索设立了一些针对性强的项目，包括针对家庭经济改善的小母牛项目、针对异地“结对子”的深喀家庭1+1互助项目、针对文化建设的农村童声合唱项目以及文化助学项目，等等。这些服务弥补了市场资源配置留下的短板,具有扶弱增强的针对性，解决基层民生问题的精准性。可以说，问题来自于基层社会，问题的解决也在基层社会。

其二，建立较为完善的人才培养机制。人才队伍建设是对口支援社会工作服务的保障，深圳“援疆社会工作”开展“喀什本土社会工作人才培养”项目，设置针对喀什从业一线社工的专业实务班和针对喀什各社会工作机构中层管理人员的初级督导培养班；通过“引进来”（引进专业师资赴喀什开展培训） 和“走出去”（组织优秀本土社会工作从业者赴深圳交流学习） 提升本土社工的综合素质，培养社会工作专业人才，为开展高质量的社会工作服务奠定了坚实的基础，也加强了喀什和新疆与东部沿海地区的交流与联系。这样“做事儿”的人有了，“做事儿”的格局与观念也有了。

其三，进行卓有成效的组织孵化工作。深圳支援方在当地相关部门的支持下，根据喀什的实际情况，利用自身的资源及经验优势，培育了阿凡提社会工作服务中心、喀什家和社会工作服务中心等本土社会工作服务机构，壮大了喀什本土的公益力量，工作机构辐射出社会工作网络，形成了局面，营造起氛围，这是探索喀什乃至新疆社会工作本土化发展路径的重要尝试，也回应了对口支援“硬件”与“软件”结合、“输血”与“造血”并重的要求。

其四，推动相应的政策制定。由于当地缺乏相关的社会工作政策，导致政策导向助推乏力，为此有关部门以喀什市社会工作者协会为平台，为了规范相关工作，以保障、监管实际运作为目的，呼吁建立喀什市行业管理制度。与此同时，从实际出发，以喀什市近年来社会工作发展为基础，因时而动、因事而动、因需而动，推动政府出台社会工作发展的相关政策，推动社会工作发展，为当地社会工作岗位的开发、社会工作的发展及进一步的对口支援社会工作探索提供了制度保障。

深圳援疆社会工作模式的创立，符合当地的社会建设需求和社会发展趋势，也得到了当地的政策响应。2012年，新疆维吾尔自治区出台了《新疆社会工作人才队伍建设中长期发展规划（2011—2020 年）》，明确了阶段性社会工作人才队伍发展的总体目标，包括建立健全社会工作人才法规、政策和制度体系，造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，使社会工作人才的数量、结构、素质、能力适应构建社会主义和谐新疆的要求等方面。这一规划将大力培养社会工作管理人才，大规模开发社会工作服务人才，加快培养社会工作教育与研究人才，积极培养少数民族社会工作人才作为主要任务。这也说明，深圳社会工作参与援疆的选择和定位是正确的，这是外来者和受援地在社会工作作为上的不期而遇。

（二） 社会工作模式是一种创新

从社会工作参与对口支援工作的实践来看，相比于其他支援形式，对口支援社会工作模式无疑是一种创新，这种创新至少体现在理念、内容、方法3个方面。

图1 对口支援社会工作维度图

首先，在理念上，实现从“支援为主”到兼顾“助人自助”。

理念是由价值所决定的。整体而言，社会工作的价值主要涉及个人价值与尊严、对人的尊重、重视个人改变的潜能、案主自我决定权、提供个人发挥潜能的机会、寻求满足人类共同的需求、寻求提供个人足够的资源与服务以满足其基本需求、赋予案主权利平等的机会、没有歧视、尊重多元性、对社会改革与社会正义的承诺、保密与隐私权、愿意将专业知识与技巧提供给他人等诸多方面。社会工作价值决定了社会工作的理念，因此社会工作参与对口支援的理念与一般对口支援主张的支援为主不同，在帮助西部民族地区助人的基础上，还要通过发掘当地优势与资源激活当地个人、群体和社区自我改变、成长和不断进步的能力，实现西部民族地区的社会成员在个体社会化、社会群体归属、社会融入、自我服务等方面的自助。

其次，在内容上，实现从经济支援到兼顾社会建设。

社会工作的基本理念是以人为本，帮助有需要的人解除困扰、得以正常生活，并促进社会正义和社会进步。社会工作不是一般地谈论维护人民利益，而是着眼于困难群体、弱势群体的现实生活，运用“助人自助”的服务理念，切实解决他们的生活问题，进而促进社会公正，实现有深厚基础的社会秩序。社会工作参与对口支援的内容与一般对口支援采取的经济支援不同，主要是面向西部民族地区社会现实，关注社会问题和弱势群体，运用社会工作理念和方法为其提供治疗性或发展性服务，从而解决社会问题，稳定社会秩序，并通过服务进一步发现社会问题，向有关部门提出建议，推动相关政策的完善，预防社会问题的产生，从而促进社会和谐与社会进步。经济建设与社会建设兼顾也更加注重发展的综合性，切实提升人民群众的安全感、幸福感和获得感。

再次，在方法上，实现从直接服务到兼顾间接服务。

社会工作服务需要借助专业方法和技巧，来实现服务的目标。一般来说，社会工作的方法包括直接和间接两方面。直接的社会工作方法包括针对个人、群体、社区开展工作所必须运用的个案社会工作方法、小组社会工作方法、社区社会工作方法；间接方法主要包括行政管理和研究。社会工作参与对口支援的方法与一般对口支援的直接服务不同，既根据相关民族群体的问题与需要，为西部民族地区提供社会工作个案、小组、社区等直接服务，又根据当地的实际情况，为当地提供人才培养、组织孵化、政策倡导等间接服务。在面对较为复杂的、群体性问题时，还会链接资源、形成服务团队，通过多部门（团队） 协同提供服务。实质上，社会工作采取的间接服务激活的是当地社会的自我发展能力。

对口支援社会工作在一线实践的基础上，探索出以助人自助作为价值理念，以社会建设作为服务内容，以直接服务和间接服务相结合作为服务方法的理路。这一理路坚持以完成经济支援目标为主，注重使用社会工作的方式方法，兼顾促进当地的社会建设，具有经济、社会、社会工作专业的“一举三得”效应。具体而言，具有三个方面的益处。其一，促进经济发展，改善受援地人民的生活条件，提高生活水平是对口支援的首要任务。深圳的社会工作做到了从参与项目、人力培训等方面着手为当地经济建设注力。例如，喀什社工站和四川海惠助贫服务中心共同开展了“小母羊”农村社区发展项目，通过为贫困户购母羊增加收入；“巾帼家政”在喀什开设了多家分公司，培训的学员涵盖保姆、月嫂、护工、保洁等多个专业。其二，提供社会服务、帮扶弱势群体、解决社会问题是对口支援社会工作模式的特色与亮点。喀什社会工作的特殊群体服务、基层治理探索等推动了当地的民生改善。例如：喀什市家和社会工作服务中心建立了当地第一家老年人日间照料中心，服务当地老年人，满足社会需求；“阿凡提社会工作服务中心”开展了“家有好邻”项目，依托组织各类社区活动，着力提升居民能力，以期促进各民族交流，增强社区活力、凝聚力。除此之外，对口支援社会工作还通过“深喀青少年手拉手”夏令营等活动，加强了深圳与喀什的联系，促进了民族交流与团结。其三，把社会工作的理念、知识、技能“移植”到本地，帮助喀什市孵化了9家社工机构，培养了180余名本土专业社工，为社会工作本土化、在地化发展奠定了坚实基础。

深圳援疆社会工作模式的成功也得到了媒体与社会的关注与认可。自2010年以来，深圳“社会工作援疆”事迹与经验先后被《深圳特区报》《新疆日报》 《乌鲁木齐晚报》 《喀什日报》 《中国青年报》 《中国社会工作》等媒体报道，产生了较大的社会影响力。

三、社会工作参与：受援地社会建设的外源助推

受援地社会建设起点晚、资源少、需求多，这既是事实又是难题，克服自身力量不足的方式就是借助外源性助力，而社会工作的参与就是这种助力。

早期的人道思想与博爱观念及工业化、市场化所带来的社会问题促进了民间社会服务组织和社会工作专业的产生。社会工作是坚持“助人自助”的价值观，综合运用专业知识、方法和技巧，帮助有困难、有需要的个人、群体和社区，预防和解决社会问题，恢复和发展社会工作，促进社会和谐的职业活动。我国自古以来就有邻里守望、患难相助的社会传统和“保息六政”“九惠之教”等社会福利政策，随着我国经济的迅速发展，长久以来积累的社会问题和社会矛盾也在日益凸显。这种“问题倒逼”的情势呼吁国家重视社会改革与社会工作。2006年，党的十六届六中全会所作出“建设宏大的社会工作人才队伍”的重要决策，标志着社会工作正式进入官方的话语体系和政策范畴，提高了全社会对社会工作的重视。

从功能来看，社会工作不仅可以帮扶个人（例如：提供物质帮助、给予心理支持、促进能力发展、维护合法权益等），还能够解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐、助力社会发展，从而推动社会建设。社会建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要组成部分。党的十九大报告阐述了社会建设两大根本性任务是“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。党的十九届四中全会又从制度的层面，明确提出了“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。社会建设关切的核心是“人”，包括人的安全、幸福、快乐。坚持“以人民为中心”的发展理念就是要不断切实保障民生、改善民生、发展民生。换个角度讲，社会工作就是与人民生活息息相关的工作。社会工作由专业人员启动，组织和发动相关社会成员丰富人际关系，建设社会网络，优化社会结构，促进社会流动，解决社会问题，促进社会整合，从而推进社会发展，寻求的目标就是“我处的社会很温暖，我爱我所处的社会，我愿融入这个社会、服务于这个社会”。

社会工作支持和关爱弱势群体、预防和解决社会问题、促进社会建设、维护社会和谐与稳定的专业使命使其具有了开阔的应用空间。2012年，中共中央组织部等六部门《关于印发〈边远贫困地区，边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案〉的通知》指出：从2012年至2020年，每年引导1000名社会工作专业人才到“三区”工作或提供服务；每年支持“三区”培养500名社会工作专业人才，积极推动“三区”社会工作专业人才队伍建设，大力发展“三区”社会工作事业，完善社会工作制度，提高社会工作服务水平，逐步实现社会工作服务均等化目标。

自2010年深圳援疆社会工作服务开展至今，取得了一定的成效。但是目前对口支援仍然以维护边境地区安全、保持民族地区稳定和促进区域协调发展为主，对社会建设和社会工作的关注还是远远不够的，民族地区社会工作也还处于起步阶段，面临着缺人才、缺组织、缺机制等问题和困境，如何做好对口支援中的社会工作，使其发挥出更好、更大、更实的综合效益，还需要进一步的探索。

四、结语

党的十九大作出了“实施乡村振兴”的战略部署。乡村振兴不仅是农业的发展，更是村民幸福感的提升与乡村的整体进步。与城市相比，农村的社会问题特点更加复杂，社会支持功能更加薄弱，社会服务供给不足且效率低下。社会工作的专业特点、内在潜力决定了其与乡村振兴的目标相契合，能够在满足乡村需要、促进乡村发展、乡村振兴中“大有可为”。2021年，民政部、国家乡村振兴局关于印发《“十四五”时期社会工作服务机构“牵手计划”实施方案》的通知指出：从2021 年至2025年，以国家乡村振兴重点帮扶县为主，从社会工作先发地区遴选一批社会工作服务机构一对一牵手帮扶受援地区（西藏、新疆帮扶任务另行安排）。

表1 社会工作服务机构“牵手计划”任务分配表

“牵手计划”是更加具体的对口支援，这里的“具体”表现在两个方面。首先，在对象上更加具体，即社会工作服务机构的牵手；其次，在内容上更加具体，可操性更强，该计划聚焦社会工作服务与发展，通过社会工作服务站、社会工作服务机构、社会工作专业人才、社会工作发展制度相关的各项举措，促进受援省份社会工作整体发展和提升，从而发挥社会工作在对口支援中的专业优势，结合受援省份的经济发展在社会建设方面给予支持，滋养社会力量，构建社会网络，促进社会进步。

习近平总书记在2021年8月的中央民族工作会议上提出“要支持民族地区实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。“牵手计划”的受援省份涵盖了大部分民族地区，对口支援社会工作应该紧紧围绕这一要求，落实《“十四五”时期社会工作服务机构“牵手计划”实施方案》，进一步发挥社会工作社会服务功能。在服务理念上，融入发展的理念，树立西部各民族群体的社会服务主体性意识，激发群体的内在能力，树立民族社会工作的价值观，增强文化敏感性，不断缩小社会工作者与服务对象之间的文化差异；在服务方法上，不断创新服务方法，抓住信息时代的契机，充分利用微信、微博等平台宣传对口支援社会工作；在人才与组织培养上，培养训练有素、熟悉少数民族文化和生活方式的社会工作者，不断探索组织与人才的本土化建设，为从牵手到放手做好准备，为民族地区的发展与乡村振兴作出更大的贡献。

同时，文章侧重讨论的受援地是西部民族地区。受援地不同则社会工作的侧重点也不同，灾害损失严重地区的灾民面临的是亲人的伤亡、基础设施的破坏；重大工程地区移民面临的是生活环境的改变和生产生计方式的调整，这对对口支援社会工作的精细化、人性化提出了更高的要求。总的来看，对口支援的受援地都会存在不同的社会问题，可以说，需要对口支援的地方，就有社会工作进场的需要。