加快推进全国碳排放权交易市场建设的若干思考

◎贾彦 朱丽娜 刘申燕（上海联合产权交易所，上海 200062）

2022年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出培育发展全国统一的生态环境市场，这对建设统一、规范、高效的全国碳排放权交易市场具有重要指导意义。全国碳市场自2021年7月16日启动上线，截至2022年7月15日，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元，已经成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。

一、我国碳市场发展的现存问题

当前全国碳市场仍处于发展的初级阶段，市场规模和影响力与中国在国际应对气候变化领域的重要地位还不相称。主要存在以下发展问题和短板障碍。

1.支撑碳市场的各类法规和配套制度仍待建立健全

首先，国家层面缺少碳排放权交易的相关法律法规。现有立法位阶不高，多为政府规章和规范性文件。没有应对气候变化的相应法律法规，《环境保护法》和《大气污染防治法》等单行法不完善，《碳排放交易管理条例》或《碳排放权交易法》等上位法缺失。其次，有关碳排放权的内涵和产权界定、排放权交易规则、交易双方的权力与义务、交易纠纷解决办法以及排放权交易试点的法律授权等也没有相关的法律制度界定。

2.各地碳市场的差异性对统一全国碳市场形成挑战

各地方碳市场在政策体系、制度设计等方面都有自己的特点和侧重点，在碳排放试点的规则，配额发放、核查、报告等相关管理，以及碳配额价格等方面都存在较大差异。要形成建立全国统一清晰、简单易行的碳交易市场机制存在不小的挑战。[1]此外，流动性是形成全国统一碳市场的基础，碳市场作为新兴市场目前流动性较低，在全国碳排放权交易市场建立后，如何将各地方碳市场衔接起来实现碳资产的自由流动，形成一个流动性充足的统一碳市场体系也亟需破局。

3.碳金融市场体系亟待健全，产品服务相对单一

我国碳金融产品创新研发尚在萌芽阶段，试点碳金融产品的交易和使用并不活跃，往往停留在首单效应上。以上海碳金融市场为例，主要业务有碳基金、碳排放权质押（包含CCER质押和碳配额质押）、借碳、碳回购、碳信托和碳配额远期等品种，产品开发仍以围绕碳排放权开展，而国际碳金融市场中已出现了跟碳足迹挂钩的贷款、债券等金融工具。由于我国试点碳市场建设之初并未涉及衍生品市场，使得碳金融中介市场及各类服务机构发展滞后，尚未形成较为完整的服务链，也未建立起对应的碳金融服务体系。

二、加快全国碳市场发展的思考和建议

全国碳市场建设是一个复杂的系统工程。结合国内外市场建设经验，全国碳市场仍需从顶层设计、市场体系、交易机制等方面深化推进各项工作。

1.加快完善基础制度保障

（1）加快建立与碳市场相适应的法律法规和制度体系

良好的法律基础为碳市场机制的设计和实施提供保障，是碳市场有效运行的基础。应尽快研究形成一套以国务院《全国碳排放权交易管理条例》为根本，以生态环境部相关管理制度为重点，以交易所交易规则为支撑的“1+N+X”政策制度体系，保障全国碳市场交易的平稳、长期运行。[2]

一是尽早出台全国碳排放权交易管理条例。加快推动改善气候环境的相关立法，以更高层级的立法来保证碳市场的权威性。对碳排放权市场的主体资格确立统一的法律标准，明确碳排放权交易市场参与各方的权利、义务和责任，规范碳排放权市场交易的条件、程序和内容，制定碳排放交易所创建、运行和管理的统一规定等，为全国碳市场体系建设提供完备的法律法规和制度保障，以便稳定交易主体的制度预期和市场预期。

二是制定完善主管部门配套制度和细则。建议尽快出台落实《全国碳排放权配额总量设定和配额分配方案》《企业温室气体排放报告管理办法》《企业温室气体核查管理办法》等配套管理规定，夯实碳市场数据基础同时为企业履约提供依据。尽快制定全国碳市场总量目标、地方总量目标、全国碳市场纳入重点企业门槛、配额分配办法、地方执法权力等核心要素的管理细则和技术规范。尽快发布技术细则文件，对已出台的碳排放权登记管理、交易管理、结算管理规则进一步细化。

三是持续完善交易所核心交易规则。交易所作为全国碳排放权集中统一交易的平台，应进一步完善《全国碳排放权交易细则》，并据此制定完善涵盖交易、会员管理、投资者适当性、风险控制、违规违约、信息和单向竞价等多个方面的交易管理细则，通过各项细则的严格落实，对交易进行穿透式监督，保障交易市场的平稳运行和交易的顺畅开展。

（2）加快制定将碳市场发展纳入绿色金融的规则体系

一是加快制定将碳市场发展纳入绿色金融的规则体系。从战略高度上将碳市场建设纳入我国绿色金融体系中，结合碳排放权特点，推进碳交易市场发展与绿色金融体系建设同步规划、整体设计。[3]

二是深入探索转型金融（转型金融是指专门为高碳行业低碳转型提供金融服务的创新工具，是绿色金融体系的重要补充）。在深入研究发达国家在转型金融方面的实践和经验基础上，结合中国国情和发展阶段，尽早明确转型金融的概念、标准和分类，探索制定转型金融的考核和管理框架。

三是强化金融支持，与上海国际金融中心建设形成良性互动。经过多年发展，金融市场已经形成了相对成熟的风险管理工具和运作模式，深入研究金融市场的逻辑和规则，在遵循金融逻辑规则基础上管理碳市场，有利于实现有效的跨周期配置和套期保值。金融系统应积极配合、主动适应碳市场建设需要，有效平衡好绿色低碳投资中激励、跨期和风险管理间的关系。

四是加大碳金融培育力度，鼓励碳金融产品创新。各类碳金融衍生品和服务为市场参与主体提供了重要的资产管理和风险对冲工具，发掘碳资产的真实价值。不断丰富碳衍生品等碳市场交易品种，鼓励碳排放配额、CCER、碳远期等交易类工具，碳债券、碳资产抵押/质押、碳基金/信托等融资类工具，以及碳指数、碳保险等支持类工具的金融创新，引导金融资源助推全国碳市场发展和建设具有国际影响力的碳定价中心。

（3）加快建立和完善总量设定与配额分配方法体系

一是制定清晰化、透明化的总量指标体系。全国碳市场建设首先是要建立清晰化、透明化的碳配额总量指标体系。在明确的总量目标下，才能清晰地分解出各省市、各行业、各企业层面的微观目标。为发挥碳市场作用确保“双碳”目标实现，配额总量设定应遵循“适度从紧”和“循序渐进”的原则。总量设定既要自上而下地考虑经济发展阶段和水平、节能减排政策以及与国家去产能、去库存等产业政策、行业规划相衔接确定碳排放权交易市场的总量；也要自下而上地考虑企业的实际承受能力，制定具体行业企业的配额分配方法。

二是适时引入配额拍卖分配法。从国际经验来看，碳市场建设初期一般采用全部免费分配或绝大部分配额免费分配的方式。随着市场体系建设的逐渐成熟，为提高配额配置效率，尽早实现碳减排目标，会逐步引入拍卖机制，提高拍卖在配额分配中的比重。我国各试点碳市场目前仍以配额免费分配为主，为提高配额配置效率，发挥配额拍卖在价格发现、促进市场流通、服务市场交易主体碳资产保值增值的功能，应积极研究和适时引入适合我国特点的配额拍卖分配方法。

2.加快推进全国碳市场体系建设

（1）合理构建碳定价机制

一是探索引入多样化交易方式。现有试点碳交易所均以场外非标准化商品的模式挂牌交易，不允许集合竞价，在开盘的短暂时间内存在通过对敲大量交易等方式操纵价格的风险。建议在充分论证可行性的基础上，适时引入竞价机制，采取自由报价、撮合成交的交易方式，按照价格优先、时间优先的原则撮合成交，并适当引入做市商机制和适当的投资人制度以允许机构和个人参与市场，提升交易效率、促进价格发现。

二是持续丰富碳市场交易品种。在碳现货交易基础上，探索碳期货、碳期权等衍生品交易。衍生品具有套期保值、风险转移的功能，市场参与者可以通过衍生品有效规避碳排放权价格波动带来的风险。同时，多元化的碳衍生品也有利于市场参与者结构的优化和交易量的拓展，也将进一步提升衍生品市场对标的物的定价效率和精准度。

三是鼓励企业利用碳定价进行风险管理。支持企业利用内部碳定价管理长期气候风险以及将投资决策与气候目标有机结合；支持金融机构使用内部碳定价进行气候相关风险管理，鼓励银行机构使用碳定价方法进行贷款审批和评估投资组合的碳足迹，主要参数包括碳定价、气候风险、气候政策等。

（2）审慎对待碳抵消机制

一是修订和发布碳抵消机制相关政策。为完善我国温室气体自愿减排交易体系，应结合国内外最新形势尽快修订相关管理规范，尽早出台全国碳市场体系下抵消机制的详细规则，明确抵消机制的使用条件，包括对可用于抵消的信用类型、项目种类、签发时间、地域范围、温室气体范围、抵消比例、减排量核查与核证等进行明确的规定，尽早推动CCER（国家核证自愿减排量）交易重启。

二是优化CCER标准，发挥自愿减排市场对全国碳排放权市场补充延伸作用。进一步完善CCER注册登记系统功能，明确CCER注册登记系统与其他相关平台的对接机制，包括全国碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统、清洁结算系统，以及国际航空碳抵消和减排机制（CORSIA）登记系统等，探索开展上述各系统间的链接、压力测试和试运行工作。

（3）设置碳市场调节机制

为防范市场急剧波动带来的风险，发挥政府宏观调控的职能作用，设置拍卖最高价格和保留价格，将碳价维持在合理范围内，并结合市场变化灵活调整抵消机制。例如，政府可通过投放或收紧配额供应的方式帮助配额价格回升至合理区间内。通过政府“看得见”的手对配额价格进行合理调控，减少价格大幅波动带来的市场风险。主管部门可结合市场实际情况适时调整抵消机制规则，实现调整市场价格的目的。

3.稳步推进全国性碳市场建设

（1）加快制定全国碳市场发展总体规划

全国碳市场建设是一个系统性、长期性的工作，需要制定一个涵盖近期、中期和远期的清晰的路线图，围绕碳达峰、碳中和目标，分步骤、分阶段推进全国碳市场建设。[4]

第一阶段为政策完善期。这一阶段的重点在于建立并实施与全国碳市场相适应的法律法规和制度体系。第二阶段是高速发展期。这一阶段是兑现碳达峰目标的关键时期，是从相对减排到绝对减排的转折期。全国碳市场从相对量过渡到总量控制，总量目标与各省碳达峰的目标进行有效衔接，各地、各行业可通过全国碳市场优化碳配额资源配置，降低控排成本。第三阶段是运行成熟期。这一阶段全国碳市场的中心任务是强化总量控制，配额供给持续收紧，碳价形成稳定上升趋势，推动碳达峰目标实现后碳排放总量尽快实现从平台期的“稳”转向下行期的“降”。通过收缩配额总量、利用碳价信号驱动控排企业重视低碳技术革新，为我国低碳转型提供长期动力。

（2）逐步扩大行业范围和交易主体范围

一是逐步扩大行业覆盖范围。以发电行业为突破口，分阶段、有步骤地逐步扩大碳市场行业覆盖范围，最终覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高耗能行业，实现全国碳市场的平稳有效运行和健康持续发展。在纳入更多行业的同时，也要加强与相关行业改革的统筹规划、协同推进，依托碳市场发展机遇，引入市场机制，进一步深化能源、电力等市场改革。

二是持续扩大交易主体范围。生态环境部等五部门印发的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》提出“逐步扩大交易主体范围，适时增加符合交易规则的投资机构和个人参与碳排放权交易”。要尽快研究制定相关标准，明确投资机构和个人进入全国碳市场的准入条件，要逐步扩大交易主体范围以提升市场覆盖面、流动性和有效性。适时增加符合交易规则的投资机构，包括碳资产公司、碳资产投资公司、银行、券商等金融领域成熟机构，待市场运行相对成熟完善后再逐步引入个人投资者及境外机构，不断丰富和优化交易主体结构。

（3）加快创新助力多层次产品体系构建

一是完善碳现货产品体系。在全国碳市场启动初期，以建立健全现货市场交易制度，发展现货交易品种，夯实现货交易基础为主。在全国碳配额的基础上，尽快规划CCER（国家核证自愿减排量）、PHCER（碳普惠核证自愿减排量）等品种，打通强制减排市场、自愿减排市场和碳普惠市场，加快构建完整的全国碳市场现货产品体系。

二是推动碳衍生品创新。以全国碳排放交易市场建设为契机，依托上海国际金融中心优势，支持全国碳交易市场的金融化探索，以建设国际碳金融中心为目标，进一步提升市场流动性和价格发现能力。首先，有序推进与碳现货市场相对应的碳质押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回购、碳托管等基础碳金融工具，为控排企业解决融资问题，提高全国碳市场流动性。其次，积极探索并上线碳远期、碳掉期、碳互换等非标衍生品交易，为交易主体提供多样化风险管理工具。加快研究碳期货、碳期权等标准化衍生品，在初期开展现货交易的同时探索期货期权合约交易，逐步由以项目为主的交易向以标准化合约为主的交易过渡。支持碳基金、碳债券、碳保险等金融创新，充分发挥碳排放权融资功能，吸引更多资本投入一级和二级碳市场。适时发布全国碳市场价格指数，推进形成多层次碳市场和打造有国际影响力的碳市场定价中心。再者，鼓励建立气候投融资基金，引导国际国内资金更好投向应对气候变化领域，打造全球绿色金融资产配置中心。

4.建立碳市场风险识别和防范机制

（1）统一市场监管，建立监管协同机制

一是明确权责划分，落实主体责任。建议按照权责一致原则，厘清全国碳市场各监管部门边界和主体权责。生态环境部负责对主体范围、配额分配、碳排放报告与核查等碳排放管理和交易工作进行综合协调、组织实施和监督管理，对交易机构和登记结算机构制定的相关业务规则进行审核，对企业参与碳交易涉及的相关流程进行总体把关，并明确相应的惩罚措施。国家金融监管部门主要负责制定相关碳金融管理制度，对参与碳交易的金融机构进行风险监测。

二是完善信息共享，强化协同监管。从目前碳市场的信息公开情况来看，各地方市场的信息公开程度存在较大差异，同时存在公开信息过于保守、实质信息内容少、信息集中度不够等问题，亟需构建完善的碳市场信息公开制度。

三是推动责任落实，健全问责机制。完善的监管制度需要强有力的执法体系做保障，要推动各方主体责任落实，强化责任追究机制。探索建立全国碳排放信用管理体系，将重点排放企业、交易所、核查机构及其他相关单位及从业人员的交易行为记录纳入信用体系中。

（2）完善执法体系，加强全生命周期监管

一是事前预防方面，交易规则应涵盖合理的风险管控措施，包括完善市场准入，在注册登记阶段建立完善的交易主体资格审查制度，管理交易参与者及平台资质，为市场进入设定门槛，在满足交易主体资格条件后，可根据需要对交易主体进行分级管理。

二是事中监管方面，完善对交易过程和交易参与行为的监管，交易过程中应设置严格的风险警示机制和异常交易监控制度，建立系统自动预警和风控人员盯市制度，及早发现交易过程中的违规行为，防止恶意抬压价格等行为的发生，针对违规行为采取有效措施进行处置。[5]

三是事后监管方面，交易所应制定严格的风控制度，并配置相应的风控和合规岗位，应定期对交易所进行交易风险定性定量评估，便于发现交易相关问题并及时改进。

（3）重视审计监管，鼓励企业主动披露

一是完善碳审计法律依据。加强碳审计相关政策的制定和实施，通过改进立法规范审计行为，确保审计过程充分、真实、有效。二是加快发展碳会计体系。加快推进碳会计体系建设，完善碳会计相关法律制度建设，从碳确认、计量、报告、披露等多角度细化规范，为碳会计具体业务开展提供规范化指引。同时，建立专门的监管机构对企业碳会计行为进行约束。探索在重点企业、关键领域进行试点，优先推行碳审计，在此基础上，逐步向重点排放行业或企业推广，要求其及时披露碳排放情况并接受碳审计。

5.持续深化国际国内交流与合作

（1）加快区域与全国碳市场的协同

全国碳市场建设应处理好与区域市场政策的衔接、协同关系。在区域碳市场存续期间，坚持发挥其“试验区”的作用，鼓励地方试点创新，比如支持地方碳市场适时增加碳市场行业覆盖范围，将更多行业纳入进来；持续优化排放核算标准及配额分配方案，形成在全国可复制、可推广的经验；支持地方自愿减排市场、碳普惠市场发展，为形成全国多层次复合型碳市场格局奠定基础。

（2）推进与国际碳市场的合作交流

一是加强国际链接提升碳定价话语权。加强国内碳市场与国际碳市场的链接，进一步扩大市场规模、稳定供求关系，逐步提升我国在国际碳市场中的影响力和话语权。依托“一带一路”国家战略，积极参与全球环境治理。开展气候投融资项目，帮助沿线国家增强当地应对气候变化能力，为我国先行先试制定“一带一路”绿色体系下碳金融市场的国际规则探路。

二是加强与欧盟、日本等先进地区及国家的交流合作，学习在碳市场管理制度、交易架构、减排技术等方面的先进经验。[6]要尽早加大低碳技术布局，深化气候治理相关科技成果转化，并积极向国际市场拓展，占据中国低碳技术的国际制高点。要尽快提升中国碳核算与低碳技术的国际市场权威度，大力开展气候环境信息的数据库建设，创建碳排放检测数据中心与监测平台、推广绿色智慧城市等。

三是加强与国外碳专业人才培养的合作与共建。借鉴较成熟的欧盟碳市场人才培养经验，加大海外碳金融、碳资产管理优秀人才引进力度。大力支持碳金融、碳管理师资队伍建设和人才培养，为全国碳市场发展提供人才支撑。

（3）积极参与全球碳市场规则制定

作为全球控排规模最大的碳市场，我国应积极参与全球碳市场规则制定，在全球碳市场发展中发挥引领作用。积极争取引导国际“行业减排”的碳价机制建设，加强国际航空和航海领域碳排放相关规则的研究，加快与相关领域碳抵消及减排机制的对接。逐步探索建立相关行业机构、服务企业以及专业人才储备，提升我国民航运输业等的绿色高质量发展能力和影响力。同时，密切关注碳边境调节机制（CBAM）动向，在不同国家和利益集团的复杂博弈中，中国应坚持《巴黎协定》确立的长期目标和原则，坚定在国际合作公平竞争中发展，维护发展中国家权益，同时以积极的姿态应对温室气体减排，包括推进低碳行业技术发展、扩大碳定价范围、引入碳泄露机制等完善国内碳交易市场机制。