哈尔滨市社区治理共同体的建设研究

孙延华，王 莹

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

1 哈尔滨市社区治理现状

社区治理要以基层管理组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向，建立新型社区治理模式，寻求新的改革方向。2019年，哈尔滨市政府因地制宜，在充分考虑哈尔滨市人口结构和城乡社区治理格局后制定了《哈尔滨市社区治理改革工作实施方案》，在这套方案里共建共治共享是哈尔滨市打造新型社区治理格局的中心思想。

在社区治理改革初期，逐步形成了由哈尔滨市政府、社区党组织领导、社区管理层各部门、社区居民为主体的多方参与、共同治理的社区治理体系，在这个体系下社区治理逐渐走向部门系统化、治理法制化、工作高效化的道路。具体措施有：充分发挥基层党组织的带头作用；优化社区服务架构，逐步提高管理水平；提升社区居民的自治能力。

在2020年新冠疫情公共卫生事件中，由哈尔滨市政府总体布局、社区具体规划、居民自行管理的方式获得了优异的成绩，调动起了社区和社区居民的自治力量，展现了居民、社区和政府三方合作的巨大优势，为社区治理共同体的建设提供了一个很好的尝试。

在哈尔滨市政府的推动下，一些社区对治理工作进行了改革和尝试，明确了社区与政府各部门工作人员的职责，实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，提升了社区治理的服务效能，激发了社区活力，为共建共治共享的社区治理模式探索出了一条新的道路，为社区治理共同体的发展奠定了基础。

2 哈尔滨市社区治理存在的问题

2.1 对社区居民的了解程度不高

通过实地调查法调查询问了哈尔滨市南岗区部分老旧小区改造重建工程后发现，部分社区工程存在不了解居民改造意愿的现象。在推进城市化进程的老旧小区改造活动中，政府作为社区治理的一个重要主体，如何确定其职责、明确其应扮演的角色，是一个重要的现实问题。应充分发挥政府计划者、实施者和主导者的角色，社区居民作为社区主人和直接受益者，是社区治理的直接参与者，他们最了解所在社区情况，在集合人员需求、动员群众行动方面有着得天独厚的优势。

在南岗区老旧小区改造活动中，存在一些需要改进的问题：第一，改造不够贴合居民实际需求，居民对改造结果不够满意。第二，对社区居民的了解程度不高，不够密切联系居民所思所想。在调查总结后，通过水平对比法进行对比可以发现，在同级别的社区工程中，花费更多精力了解居民意愿后再实施的工程在后期居民满意度调查中可以获得更高的分数，实际工程质量与水平也高于其他工程项目。可见，在社区治理过程中对社区居民的了解程度，将直接影响社区居民的生活水平以及居民对社区工程的满意度。

2.2 社区管理过于行政化

在当前的社区管理模式中，政府发挥着主导作用推动社区管理和运行，这种模式虽然加强了政府对社区的管理，却导致以社区居委会为代表的部分基层组织逐渐行政化，与政府部门之间的关系逐渐演变为上下级的关系，社区管理行政化主要体现在以下两方面。

第一，社区的自主性、主体性被忽略。在部分哈尔滨市新区的一些社区中，像社区生活环境这种本应由社区根据自身具体情况以及居民分布情况安排的工作，也被提前纳入哈尔滨市城市发展计划安排中，使得一些社区的自主性被限制，许多社区工作出现了不能按照社区及居民意愿发展的状况。第二，社区被迫陷入低效性。社区管理行政化不仅会遏制社区的自主性，也会导致社区负担较重无法有效服务社区居民。改善民生的工作要真正为居民谋便利、谋幸福，拒绝走过场，践行社区服务型治理的理念，使居民在社区的日常管理中能够体验到存在感、参与感，满足居民对社区的诉求。可见，社区管理过于行政化将限制社区的创新改革，不利于其良性发展。

2.3 社区成员与社区联系度较低

社区成员与社区管理层应相辅相成，社区管理层依托社区成员基础架构管理平台，而社区成员需要在社区管理层的带领下逐步提高生活质量。据实地走访调查哈尔滨市群力某社区后显示，大部分社区成员与社区管理层之间存在接触断层的现象：社区成员参与度较低、社区管理层独立于社区成员，导致双方在许多问题上得不到有效沟通。

其中社区与社区成员联系度低主要表现在三个方面：其一，社区成员对公共事务的参与度较低，参与成员分布不平衡，大多数成员缺乏主动参与社区公共服务的主人翁意识，其认同感与归属感尚有不足，公共服务理念也有所欠缺。同时存在不同年龄阶段、不同受教育程度、不同收入的社区成员对于公共事务的参与度存在差异的现象，多数中老年和青少年参与度较高，这与城市居民工作压力较大也有着直接的关系。其二，作为社区实际主人的社区成员，多是被动参与公共事务，其对待事务的活跃程度也与其自身利益联系的紧密程度相关。社区成员参与与自身利益联系度低的事务时，参与质量较低，达不到应有的效果。其三，社区管理层在处理社区事务时，往往认为这只是决策层的工作，调查采集居民意愿及想法的积极性不高。社区管理应建立在社区成员的基础上，争取社区成员的支持，社区管理要为社区成员服务，满足社区成员的根本利益，不能脱离社区成员的生活实际。

社区成员参与公共事务的积极性往往决定了社区的活力以及社区运转的效率，充分实现社区成员的利益最大化，不断提升社区成员参与公共事务的积极性，提高社区凝聚力。

3 基层社区治理共同体的建设

3.1 社区治理共同体的内涵

社区作为社会治理的最基本单元，如何改进现阶段哈尔滨市一些社区存在的问题、建设适合当下发展的社区治理新模式成为了推进社会治理的重中之重，将共建共治共享作为现阶段哈尔滨社区治理的基本思路，通过联合各方力量不断完善社区职能。随着社区的逐步发展，要依据共建共治共享的发展路线，逐步建立社区治理共同体的新型社区治理体系。

社区治理共同体是一种为了加强多方主体之间的互动联系，以调和为主要过程的新型社区治理体系，从社区治理共同体的内涵来看，治理的本质是协同合作，同时存在着四个基本特点，即治理的重点在于过程，治理的方式上提倡调和为主，治理的过程中兼顾多元主体，治理的理念注重主体间的互动联系。本文中社区治理共同体的管理体系是指居民、社区管理层以及政府这三方主体通力合作，共同治理社区。通过增加三方的有效互动，还可以帮助实现基层社区资本的累积，为社区居民生活水平的进一步改善创造条件，最终形成一个可持续发展的基层社区治理共同体。由此可见，社区治理共同体是个人和各种公共或政府管理其事务的诸多方式的总和，是共建共治共享发展路线的延伸和最终成果。社区治理共同体架构如图1所示。

图1 社区治理共同体架构图Fig.1 Framework of community governance community

3.2 哈尔滨市社区治理共同体的建设

3.2.1 加强政府对居民的了解程度

要想提高居民在社区的生活水平，建设社区治理共同体，最重要的一点就是要加强政府和居民之间的联系，因为政府是整个城市所有社区的总规划师，增加政府对居民的了解才能掌握居民的生活现状，做出有针对性的规划。传统的社区管理模式存在脱离社区成员实际的现象，社区治理无法深入人心，因此要根据实地调查中出现的问题逐一分析并提出解决对策。

第一，设立专门部门解决不同问题。全面推行简政为民政策，杜绝“面子工程”和“走过场”现象，合理设置相关部门，明确职责，各司其职，有效解决社区居民的问题，提升工作人员的责任心和工作热情。建立调查、分析和执行相互协调又适度分离的行政运行机制，将社区调查、社区管理等方面的执行职能分离出来，设立专门的处理办事机构。在居民向政府反映社区问题之后，政府首先要根据问题的严重性、相关人员的指挥情况有针对性地指派部门或小组，安排工作人员前往相关社区认真了解问题并做详细记录，之后部门内部要及时开会总结向上级报告并进行解决，坚决抵制不作为现象。该部门可以在下次发生类似问题的时候及时解决，社区居民也可以直接对接咨询相关部门，做到专事专部门，避免有些部门集多种职能于一身的弊端。

第二，定期组织下基层活动。在政府对社区的治理过程中，应不断缩小政府与居民之间的距离，使政府了解居民的日常生活和问题，定期组织相关管理人员下基层了解具体情况，变被动服务为主动服务，推动社区治理共同体的建设。开展下基层活动，可以听到居民最真实的声音和想法，对社区中生活水平较低的人员进行生活访问，了解居民日常生活中的问题所在，充分倾听居民的需要。在开展某些大规模社区治理工作之前，可以通过上门走访的方式，准确了解社区居民对于治理工作的看法，着重了解社区治理政策的落实情况，有效解决存在的问题。

第三，建立政府服务满意度测评机制。应将居民对于社区治理的满意度测评纳入政府社区治理体系当中，定期开展满意度调查工作，根据满意度的高低调整政府的服务理念以及服务态度。通过满意度测评，加强政府对居民的了解程度，拉近政府与居民之间的距离，使政府能够了解居民的想法，同时也能让居民看到政府在社区治理中做出的努力与贡献，推动社区治理共同体中政府与居民的进一步合作。

现阶段，哈尔滨市社区治理过程中仍然存在着居民、社区和政府三方之间联系不紧密、工作不协调等问题，社区治理共同体作为社区治理的一种新型治理模式，其本质上就是通过加强这三方的合作关系，并通过协调三方工作高效地解决某些社区的治理缺陷，为哈尔滨市政府找到新的功能定位，进而帮助政府及社区更好地服务居民，吸取传统社区治理模式中的丰富经验。社区治理共同体是未来社区治理的一个重要发展方向，同时它也为哈尔滨市的城市建设提供了另一种可能性，加快社区治理共同体建设成为了社区提高治理效率、推进城市现代化建设的重要任务。

3.2.2 建立政府对社区的引领模式

在社区治理共同体的建设中，政府与社区之间的关系不应该是管理者和被管理者的关系，应充分明确政府和社区的职能：政府在社区治理中的主导作用表现为倡导、动员、一定的经济和政策支持、监督、评价等，是促进社区建设资源的聚集和社区持续发展的推动者、引领者，而不是一味地管理和控制社区。哈尔滨市政府对社区去行政化的引导主要体现在三个方面：党建引领、物质扶持和政策支持。

第一，党建引领不同于过度的行政化领导，党建引领要在党建和引领这两条方向上推进。党建就是要加强社区基层党的建设、巩固党的执政基础，引领则是通过贯彻落实党在基层的路线方针政策来加强和改进社区党组织对社区各方面工作的领导。要加强服务型党建引领模式，通过健全社区党组织领导社区管理工作的相关制度来提升政府对于社区的服务能力和水平，更好地服务社区、服务居民。

第二，物质扶持主要针对哈尔滨市受2020年新冠肺炎疫情影响导致下岗的社区居民，为其提供一些生活保障物资以及就业机会，这一部分社区居民的生活水平较低，物质扶持能够有效解决他们的生活困难。政府要加强社区物质扶持保障体系的建设，安排好与社区居民利益密切相关的劳动就业、社会保障、住房保障等社区公共服务事项，增加政府对于部分社区及社区居民的公共物质服务供给扶持工作，尤其是要加强疫情防控常态化背景下的社区物质扶持引领工作。

第三，政策支持是指哈尔滨市政府在社区发展过程中为其提供政策方面的便利，完善资金支持、社区治理人才引进等扶持政策和法律法规，对社区进行宏观调控和规划，从而做到依法治区。在哈尔滨市新老区的社区治理中，政府可以对于新社区的建立以及老旧社区的改造给予适当的福利政策，鼓励社区在自治的同时也能根据市政府的总体布局，科学合理地规划和发展，这样既避免了政府对于社区管理的过多干预，又做到了政府对于社区的整体规划和引导。

3.2.3 建立社区和社区居民之间的利益纽带

《集体行动的逻辑》一书中提到“除非一个集体成员数量很少，或者存在强制或某种特殊手段，否则理性、自利的个体不会采取行动以实现他们共同的集体利益，即使这么做可以使他们全体获益”。因此，应充分重视和调动社区居民个体的参与积极性，社区总体的发展少不了居民个体的贡献，个体的力量对于集体的发展具有促进作用，小到社区治理，大到城市现代化建设，都少不了无数个体的作用。哈尔滨市社区治理共同体的建设首先要从提高居民参与社区治理的积极性开始，提高居民和社区之间的利益联系，建立社区和社区居民之间的利益纽带。

社区管理者可以在社区内部实行小程序打卡治理，社区居民的日常活动以及服务社区的行为都会被纳入到打卡程序中来，所有社区成员都可以利用自己的空闲时间完成这些打卡项目，社区居民完成对社区的公共事务治理任务后可以通过打卡积分到社区换取相应的奖励。社区以小程序为载体，通过建立利益纽带提升了社区居民参与社区治理的积极性，从而使社区居民主动为社区服务，提升了社区治理的有效性，社区通过利益激励的方式带动了社区居民，社区居民为了获得利益主动拉手社区，从而使社区居民通过社区建立的利益纽带完成了对社区公共事务的服务和贡献，形成了一种良性的共同治理现象。在社区和社区居民相互联系的过程中，社区居民参与社区治理的积极性大大提高，提升了社区的集体利益，促进了社区的可持续发展。

4 结语

社区治理共同体的建设是当前社区治理建设研究的新视角，是对社区治理规律认识深化的结果，其根本目的在于使居民、社区和政府之间建立起协同发展、和谐稳定的平衡状态，建设成果及和谐程度直接影响到居民的生活质量和社会的稳定发展。社区治理要以基层管理组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向，建立新型社区治理模式，寻求新的改革方向。从现阶段哈尔滨市社区治理情况入手，分析社区治理中存在的诸多问题，并针对这些问题，提出建设哈尔滨市社区治理共同体的对策，从而提升社区居民参与社区治理的积极性，促进社区的可持续发展。