宜春市袁州区林地督查中发现的问题及其解决措施建议

彭 亮，罗天相

（1.宜春市袁州区林业局，江西宜春 336000；2.宜春学院生命科学与资源环境学院，江西宜春 336000；3.江西宜春司法鉴定中心，江西宜春 336000）

林地督查是国家林业和草原局对林地资源监管工作做出的全新部署和要求，是强化“绿水青山就是金山银山”意识和坚定走生态优先、绿色发展道路的重要举措。随着袁州区经济的快速发展，各类建设项目使用林地资源的需求越来越大，对林地的过度使用问题日渐显现[1-2]。2020 年8 月，国家林业局福州专员办对林地督查时发现，袁州区林地被非法侵占的现象比较突出。为了有效遏制非法侵占林地行为、促进林业生产的发展，本文将分析林地督查中存在的问题，提出有效的对策。

1 袁州区概况

袁州区位于江西省西部，袁河上游，自然环境十分优越，非常有利于人们农林业生产、生活的需要。东连新余，西临萍乡，南接安福，北与万载、上高和湖南省浏阳市相邻，属亚热带季风型湿润性气候，全年平均气温17.2 ℃，有效积温4 295～5 340 ℃，总日照时间为1 532 h，无霜期长达272 d。主要河流为袁河，发源于武功山金顶峰北麓，且支流繁多、分布均衡，全区年平均流量约184 亿m3，非常适合发展农林业生产。全区有林地面积132 945 hm2，森林覆盖率达60.15%，位居江西省前列，是江西省主要的林业产区。

2 存在的问题

袁州区是宜春市中心城区所在地。20 世纪90 年代末，因形势发展需要，宜春市在原有基础上新成立明月山风景旅游区、宜阳新区、市经济技术开发区。除明月山风景旅游区在温汤镇外，中心城区形成三区一城的行政管理格局，其中袁州区下辖20 个乡镇、8 个街道，是中心城区最大的行政管辖区。除明月山风景旅游区成立了本级林业局负责管理本辖区林业行政管理之外，宜阳新区、市经济开发区都没有本级林业主管部门，林业行政管理的责任仍然由袁州区林业局负责。

进入21世纪，我国经济进入高速发展期，各种经济开发区、工业园如雨后春笋般茁壮成长。袁州区因地方土地财政支撑着政府各项开支，土地开发、房地产开发迅猛发展，人口城市化率逐渐上升，城市迅速扩大，导致城市周边的大量土地（包括耕地和林地）转变成建设用地和工业用地。地方政府为了达到耕地占补平衡，守住耕地红线的目的，只有把林地改造成耕地，以保证不触碰国家耕地红线[3]。更有甚者，有些发达省市因工业发展过快，用地指标不足，竟然到工业不发达地区购买耕地占补平衡用地指标，使得经济欠发达的袁州区林地损毁更加严重，大量林地被改造成耕地或建设用地。另外，由于房地产、修路、修桥等各种项目的发展，以及对河道采砂的治理，导致大量砂场、石场、砖场、水泥场等采矿企业迅猛发展，进而导致林地破坏更为严重，如袁州区西村镇就有机制砂企业16 家、砖厂6 个、石场1 个；柏木乡有采石场5个，且有大型企业红狮水泥入驻该地。

自实施国家森林卫片督查以来，在2019—2021年，袁州区森林督查图斑数分别为1 111 个、996 个、1 229个，在宜春市排名分别为第一、第二、第一，面积数连续三年全市第一，图斑数、面积数连续三年全省前三（见表1）。尤其是2021年涉及疑似占用林地图斑数达800 余个，面积达1 570 余hm2，全省第一，比疑似占用林地面积排第二的县（面积620 多hm2）多出近2/3。

表1 袁州区2013—2021年打击毁林变化图斑统计表

从违法图斑分布的行业领域来看，主要集中在以下6个方面：1）矿山开采，特别是越界开采、越界倒余土、废矿渣等对林地的破坏；2）机制砂行业厂房设施建设，特别是场外非法开采，偷挖滥采等非法毁坏林地行为；3）第五轮花炮行业提升改造非法占用林地；4）工业园区及公路建设非法占用或者超出审批范围少批多占；5）乡镇批准的小养殖、小作坊项目非法占用林地；6）乱采滥伐造成的林木采伐图斑。

通过对2021 年三类图斑核查，发现违法图斑466个，根据调查面积初步判断达到刑事案件标准的有230 个，行政案件标准的236 个。涉及面积982 hm2，从非法占用林地类别分析：1）矿山企业无序开采、机制砂行业滥采盗采等涉及违法图斑148 个，面积305 hm2，图斑个数和面积分别占总数的32%和31%；2）公路建设项目图斑个数61 个，面积171.5 hm2，图斑个数和面积占比13%和17%；3）经开区、宜阳新区、教体新区图斑共29 个，面积148.1 hm2，图斑个数和面积占比6%和15%；4）市工业园区图斑15 个，面积48.5 hm2，图斑个数和面积占比3%和5%；5）其他各类项目图斑共213 个，面积308.9 hm2，图斑个数、面积分别占总数的46%和32%。

3 主要成因

3.1 缺乏对生态环境保护的正确认识

在地方土地财政的利益驱使下，人们普遍认为地方经济要发展就要进行土地大开发，把城市周边的土地变成建设用地和工业用途[4]。在耕地红线的高压态势下，地方政府就向林地要发展，从而使得大量的林地变成建设用地和耕地，而没有意识到以牺牲环境为代价的发展只是眼前的发展，不可能达到永续发展的目的，最终将以更大的代价来恢复被破坏的生态环境，造成得不偿失的后果。

3.2 法制意识比较薄弱

《中华人民共和国森林法》第七十四条明确规定，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或异地补种毁坏株数1倍以上3倍以下的树木，可以处毁坏林木价值5倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用3 倍以下罚款。在日常的行政处罚和刑事处罚执法过程中，往往只是对违法主体的违法行为进行经济处罚，一罚了之，造成执法力度不够，违法成本偏低的后果，从而使得许多矿山业主敢于违法，在违法状态没有彻底消除的情况下，持续违法经营[5]。有的人认为民生项目或基础设施项目可以随意乱占林地，没有必要办理林地使用手续。这都反映出当前在森林资源保护中存在某些林地使用单位和个人法律意识不强的问题，给林地督查工作带来了难题。

3.3 联动机制不灵，执法难度大

1）袁州中心城区涉及袁州区、市经济技术开发区、宜阳新区，但林业主管部门只有袁州区林业局，在具体执法过程中，往往发现碰钉子、坐冷板凳现象，最终只有请示上一级的领导，才能勉强理顺工作关系。2）林业局不是项目审批部门，仅对已审批项目涉及林地的，才办理林地审核审批手续。事实上，项目单位在取得项目批准文件后就开工建设。如机制砂行业，如果不是通过大规模整顿行动，林业局根本不知道全区有哪些机制砂企业。3）林业局没有参与项目审批，在企业没有违犯项目批准部门相关法律法规、仅违犯《森林法》有关规定的情况下，林业部门责令企业停止违法行为无强制手段，出现执法难问题。

3.4 林业行政执法力量薄弱

袁州区林业局下设9 个林业工作站管理20 个乡镇、8 个街道、两个园区，还有宜阳新区、市经济技术开发区。在2018 年前，袁州区林业局已十多年没有进过一个干部，且经过2008 年与明月山风景旅游区分家分走20 多人，2011 年体制整合抽调20 人成立森林公安行政执法大队，以及正常退休、非正常调离等诸多原因，林业工作站工作人员每站不足2 人，且年纪偏大，身体较弱，文化层次不高，知识水平有限，对法律法规缺乏必要的认识，难以正常开展林业执法工作。

4 对策

4.1 牢固树立绿水青山就是金山银山的生态文明理念

生态环境保护和经济发展不是对立的，经济发展不应该是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不是经济发展的绊脚石，更不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，单纯地只要金山银山，不要绿水青山，甚至用绿水青山换取金山银山，不考虑或者很少考虑环境的承载能力，一味索取资源破坏性地搞建设、求发展，将来要治理的成本比创造的财富还多，最终得不偿失[6]。如今我国经济进入高质量发展阶段，我们的干部（特别是县、乡党政一把手）要充分认识到这一点，以牺牲环境为代价，片面追求经济效益，只是眼前的数字经济，将失去永续利用，长远发展的动力。为了我们子孙后代的幸福，为了人类的生存，我们必须认真保护好人类的生存环境和发展空间。

4.2 加强政策、法律、法规的宣传和法律知识的培训

1）强化执法人员的法律知识培训，提高他们的业务水平。执法必须懂法，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，避免执法犯法、以罚代管、一罚了之的现象继续发生。2）加强乡（镇）、村、组干部的法律培训。2020 年1 月部分林业县级审批服务执法权限下放到乡镇（街道），但因业务不熟，人员配备不足，下放到乡镇（街道）的执法科目难以执行，形成执法真空，有的乡镇虽然成立综合执法大队，但执法人员素质偏低，特别是对各个部门的法律缺乏了解，造成乱作为、乱执法现象。还有些村干部，因有上级主要领导挂点，可以给一些优惠政策，就以为拿到尚方宝剑，无视法律法规。3）加大对广大人民群众的法律宣传，使政策家喻户晓，深入人心，像宣传护林防火一样，每年定期地宣传，让他们知法、懂法、守法，不再存有侥幸心理，不再简单地认为民生项目或基础设施项目就可以随意毁坏林木、植被或占用林地。

4.3 加大对非法占用林地的惩处力度

依据《中华人民共和国森林法》《土地管理法》《刑法》《行政处罚法》，对非法侵占林地的采石场、砖厂、砂厂、烟花爆竹厂等厂矿企业进行严厉惩治，绝不姑息迁就，不以发展地方经济为借口，发现一起打击一起，才会起到有效的震慑作用，并充分保障合法企业的正当权益。要依靠执法大队、森林公安、基层护林员开展日常巡查工作，鼓励群众举报，并对群众举报给予一定的奖励。

4.4 加强部门联动，明确职责分工

1）加强与市经济技术开发区、宜阳新区的沟通合作，营造三区联动、上下协作的工作机制，形成林业工作一盘棋。2）加强部门之间的沟通，林业局不是项目审批部门，只是对已审批项目涉及林地的，才办理林地审核审批，项目审批部门在审批项目需要使用土地时，必须加强与林业部门的合作，充分保证企业在开工前能够了解相关林业政策，并办理好相关手续。3）每个乡镇（街道）都必须发挥自己的主体作用，建立辖区负责制，各村、组、居委会对自己辖区内的林地必须起到监督作用，确保无非法乱占林地现象再次发生。

4.5 充分利用高科技手段监督非法毁坏林地行为

现在国家林草局每年都会下发森林督查图斑，取得了很好的效果。主要通过遥感技术比对前后2 年度遥感影像判断出疑似图斑，然后要求基层林业工作人员进行现场核实。作为县级林业主管部门，也可以利用遥感影像，比如谷歌地球，目前谷歌地球更新速度快，基本上做到年年更新，且分辨率也很高。1）从林地保护地理信息中提取林地小班，并以乡镇（街道）为单位，单独存取为shpfile文件（arcgis地理信息软件使用），再利用arcgis 地理信息软件的工具箱（arctoolbox）的转换工具，把以乡镇（街道）为单位单独存取为shpfile 文件转换为Kml 文件，逐个小班对比，观察林地变化情况，及时发现疑似变化图班，并在林地保护地理信息库中做出标记，作为实地核查对象。2）抽调专业技术人员到图斑现场进行实地核查，做到对毁坏林地行为的早发现、早制止，避免重大林业案件的发生。

5 小结

林地督查是实现生态环境保护的重大举措，是当前森林资源管理比较科学、规范的方法，具有加强森林资源管理与保护的重要意义[7]。通过分析袁州区林地督查工作中存在的主要问题，并提出有效的对策和建议，旨在为开展林地资源督查工作提供有益参考，切实提高森林资源督查工作水平，实现林业资源的可持续发展，确保林地资源和生态屏障安全。