中小学应急管理能力提升路径研究

张鸿莹高级工程师 孙宁昊 王 彪 王冬冬

(1.中国矿业大学(北京)教务处，北京 100083；2.中国矿业大学(北京)应急管理与安全工程学院，北京 100083)

0 引言

儿童是突发事件中最脆弱的群体，特别是15岁以下的在校学生，非常容易受到伤害和威胁[1]，而突发事件也同样会影响学校的教学秩序。因此，加强中小学应急管理十分必要。据统计，2020年发生的校园安全事件为92起，较2019年的233起大幅下降，主要原因在于新冠疫情影响下，学生在校时间短[2]。如果事件发生与学生在校时间呈线性关系，回看2018年全年的129起，2020年下半年的下降幅度其实并不大，反倒有所增加，说明我国学校应急管理能力仍有待提升。

目前关于中小学应急管理能力的研究大多集中在应急能力评估[3]、疏散设计[4]等方面，对于个例来说具有较高的参考价值，但无法弥补当前整体应急管理水平偏低的问题。有学者对中小学应急管理的特征[5]、应急能力提升[6]、应急教育优化[7]等方面做了研究，但缺少系统的综合研究以全面揭示中小学应急管理能力提升的路径。本文基于前人研究，结合实地调研，对中小学突发事件的特征、中小学应急管理的现状进行分析，提出中小学应急管理能力提升的路径，以期对未来的相关研究提供借鉴和参考。

1 中小学突发事件的特征

1.1 突发事件类型多样

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，突发事件可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类。这4大类同样适用于学校场景中，为了有效、有针对性地开展学校应急管理工作，需更加细致、准确地划分学校突发事件。结合《中国应急教育与校园安全发展报告》中对突发事件的分类，将学校突发事件划分为8类：自然灾害事件、设备设施安全事件、公共卫生事件、校园欺凌事件、校园治安事件、校园周边安全事件、个体身心健康事件、意外伤害事件，见表1。校园突发事件类型繁多，并且不同突发事件之间还可能互相转变，这极大增加了校园应急管理的难度。

表1 学校突发事件分类

1.2 中小学的脆弱性强

中小学的脆弱性较强，突发事件造成的危害也相对较严重。本文从“人、物、环、管”4个方面分析中小学的脆弱性。首先，中小学学生正处于幼年或少年时期，身心还不成熟，且主要任务是课业学习，接触到的应急知识不够系统，因此在突发事件的应对中由于安全防护意识不足，极易受到伤害；其次，学校的设备设施维修、保养不到位是潜在风险，而缺少应急物资会加大突发事件应对的难度；再次，学校的地理位置、结构布局等固有风险可能会增加学校的脆弱性，如地处自然灾害易发区的山区学校、建筑结构布局不合理的学校等；最后，中小学的应急管理主要由应急管理权限有限的当地教育行政部门主导，无法建立中小学独立自主且系统、完善的应急管理体系和应急机制，以致总是被动应对。

1.3 显隐性突发事件并存

中小学传统突发事件，如自然灾害、校园治安事件、设备设施安全事件等，大多是显性的、可发现的，通过有效的预防和控制可以实现伤害的最小化。对于显性突发事件，一般来说，应急处置过程是相对直接且阶段清晰的，主要分为发生前、发生时和处置后3个，具体又可分为日常应急准备、预警阶段、预防阶段、先期处置、应急沟通和善后恢复6个阶段[1]，便于学校提前做好准备，对可能发生的显性突发事件予以应对。如今学生接触互联网的机会增多，受到网络危害随之增加，这些危害是学校难以发现的、隐性的，处理起来也相对棘手。同样的问题包括学生心理异常、同学之间的“冷暴力”等，对于学生的身心健康发展极其不利。对于隐性突发事件，学校往往难以预先发现，因此基本不存在预警阶段，只有做好学生的应急教育，提高其意识，一旦身心受到伤害便应求助教师和学校。

2 中小学应急管理的现状

2.1 中小学应急管理法律法规不健全

我国并未建立针对中小学的完善的应急管理法律法规体系，尽管出台了《中小学幼儿园安全管理办法》《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》等政策文件，但始终不能满足学校的应急管理工作需求。研究团队走访调研多所城市和农村的中小学校，并与这些学校的校长和安全管理人员进行了交流。通过调研了解到，大多数学校的应急管理工作附属于安全管理工作，而安全管理工作的标准要求来自于当地教育行政部门下发的政策文件。这些政策文件往往会划定如消防、电气等几个重要的管理单元，学校只需要完成管理单元的考核指标即可。此外，这些政策的法律效力较低，对于学校的权、责、能表述不够清晰，难以保证学校自觉落实相关要求。

2.2 中小学应急预案及演练形式化

我国中小学应急管理工作的主要依据是应急预案，但现有应急预案大多内容空洞，原则性太强，缺乏可操作性[8]。在调研中发现，大多数学校有应急管理的指导性文件，多数学校编制了部分突发事件的应急预案；更多学校制定的是应急演练方案、应急活动方案等，这些文件只适用于一次活动，不具备普适性；具有应急预案的学校其应急预案大多千篇一律，仅是突发事件的类型不同，缺少针对性；应急预案应根据实际情况适时地调整和修改，但调研中并未发现应急预案优化的痕迹。这些足以说明有些学校的领导和管理人员对应急管理工作不够重视；大多数的应急演练流于形式，没有起到良好的教育和实践意义。

2.3 中小学生的安全意识有待提升

我国中小学的应急教育体系不够系统，学生的自身安全防护意识和应急技能亟待提升。我国《突发公共卫生事件应急条例》第三十条明确规定：各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。我国教育部早在2007年发布了《中小学公共安全教育指导纲要》，用于指导中小学安全教育工作，其内容较为具体，且分年龄段规定了不同的教育内容，现阶段又搭建了学校安全教育平台，各中小学均可通过该平台，按照《中小学公共安全教育指导纲要》中的要求，结合学校实际情况，设计安全与应急教育课程。调研发现，部分学校确实充分利用教育平台开设安全教育课程，且取得一定效果，但仍有部分学校并没有认识到安全教育的重要性，敷衍了事，这对学生、对学校都会产生不良影响。

2.4 中小学校的应急主体地位有待加强

我国中小学的应急管理权利得不到有效保障，可调用的应急资源严重缺乏[9]。正如前述提到的，我国缺乏系统的中小学应急管理法律法规体系，因此导致在中小学应急管理过程中，由于参与方过多导致权责划分不清晰、管理混乱。尽管在编制的应急预案中会规定各参与方的相关职责和工作，但缺乏法律效力，整体的应急管理流程也需要规范化。调研中发现，大多数学校并没有设置安全或应急专项资金，究其原因是用于安全保障的资金费用多与后勤保障重合，一并纳入后勤保障费用。这样，便无法保障一些设备的修护和物资的补给，例如调研的一所小学，消防管道中没有水，原因是缺少资金投入。学校的权利和资源得不到保障，在应急过程中就会陷入被动局面，影响处置进程，扩大突发事件的影响。

3 中小学应急管理能力的提升路径

结合中小学突发事件应急管理的特征和现状，提出我国中小学应急管理能力提升的路径。

3.1 建立健全中小学应急管理法律法规体系

法制保障是有效提升中小学应急管理水平的关键。有关校车安全和平安校园政策的推行，充分说明完善法制建设的重要性。完善中小学应急管理法制建设，一方面可有效保障中小学应急管理各方面工作有条不紊地进行；另一方面可以清晰界定参与应急工作各方的职责和权利，进而不断促进学校认识应急管理的重要性，树立“做不好应急，便做不好教育”的理念，始终坚持“以人为本”的原则，将学生的生命安全放在首位。

3.2 建立系统完善的中小学应急管理体系

中小学应急管理可采取综合型的应急管理模式，即满足全风险、全阶段、全相关方3个原则[10]。全风险原则强调对学校所有风险进行识别，发现它们的共性和特性，对共性作出统一的应对策略，对特性则区别应对。全阶段原则即学校应将突发事件发生前、发生时和处置后紧密结合起来，特别重视突发事件发生前的预防和减灾阶段，相比于后2个阶段更为重要。全相关方原则需学校主动加强与公安、医院等各单位的沟通交流，建立应急协同机制，在突发事件发生时各方共同参与到应急工作中，按照一定职责和要求共同合作，实现圈层协调联动，应对突发事件。

3.3 制定切实可行、符合学校实际的应急预案

中小学应高度重视应急预案的编制，不能一份预案套用所有突发事件。学校要优化应急预案的编制过程、步骤，如图1。

图1 应急预案编制过程

在预案编制过程中，要始终贯彻全面性原则，结合学校实际，针对每一种可能造成突发事件的风险，可采取情景分析的方法进行风险评估[10]。定期组织应急演练，演练结束后深刻总结，及时修订和完善预案内容。应急演练对于学校的应急管理工作来说是至关重要的。2008年，汶川地震中，某中学2 200多名学生和上百名老师无一人遇难、失踪或受伤，主要得益于该校校长连续3年每学期组织应急疏散演习；同样，2022年汉源县发生4.8级地震，某小学400多名师生用时65s全部安全撤离，无一人伤亡。这样的案例比比皆是，足以说明应急演练对于学校应急管理工作的重要性。

3.4 加强中小学生的应急教育

应急教育在日本被称为灾害教育，主要目标有2个：灾害发生时，学生可采取正确措施保护自身生命安全并兼顾他人安全；有计划、持续性地开展形式多样的灾害教育训练，将防灾意识渗透到日常生活中[11]。对于我国中小学应急教育，政府应加强相关立法工作，强制学校开展应急教育课程，逐渐形成常态化教育；学校也应不断丰富教育形式，不仅限于黑板报、教材课程、应急演练等，还可通过视频、游戏、应急体验馆等强化学生的沉浸式体验，进而增强学生的应急意识和能力。在山东青岛，共建立2个中学生安全应急体验馆，以车载式、流动式的形式运行，可以进入校园，让学生在现场切实体验应急场景，培养应急管理技能。像这样的应急教育模式可大力推广，亲身经历和沉浸式感受更能使学生感悟生命的价值和安全的重要性。

3.5 持续推动应急管理的技术融合

随着信息技术的快速发展，技术第一的理念已逐渐渗透到各个领域，中小学应急管理也不例外[12]。在学校围墙加装入侵报警装置、覆盖校园全区域的视频监控、校园应急广播等，在实践中充分证明这些技术对于应急管理的有效性。河南郑州众多学校在校园内布设校园安全信息化管理系统，其中以“四色二维码巡检牌”尤为突出，许多学校负责人明确表示这一系统有力辅助学校的安全检查工作，将众多风险隐患扼杀在摇篮阶段。此外，校园安全大屏和应急广播的布设也有助学校应急工作顺利开展。对于显性突发事件来说，结合其明显特征，选择合适的技术进行融合，可有效提升应急预警能力；对于隐性突发事件，应多采用相关技术做好学生的应急教育，同时还应注意积累和观察，通过分析判断，逐步挖掘隐性突发事件的特征，尽可能实现突发事件发生前的准确预警。这一部分还需要未来更多的研究予以支撑。

4 结论

(1)对中小学突发事件应急管理的特征进行分析，主要有突发事件类型多样、中小学脆弱性强、显隐性突发事件并存3个特征，并将中小学可能发生的突发事件分为8类。

(2)结合实地调研，分析中小学应急管理的现状，发现我国中小学应急管理法律法规不健全，学校的权利和资源得不到保障；在实际应急管理工作中，学校的应急意识不足，对应急管理工作不够重视，尤其应急预案和应急教育2项重点内容，有待加强和优化。

(3)提出中小学应急管理能力的提升路径，主要包括：完善法律法规体系、优化应急管理体系、优化和落实应急预案、加强应急教育、推动应急管理技术融合。