基于政策文本分析的医药“揭榜挂帅”制度实施策略研究

万里，孙劲楠，丁佐奇*，郝海平

1中国药科大学国际医药商学院;2中国药科大学药学院 (南京 210009)

1 引言

2016年，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上首次提出“揭榜挂帅”制度[1]。“揭榜挂帅”本质是一种“科技悬赏”，它通过建立一套选贤任能、让能者脱颖而出的机制，来调动有能力的人才集中力量进行重点攻关，以创新性科研成果来兑现科研奖励经费的非周期性科研资助安排，也是一种宽进严出的后向资助模式[2]。

“揭榜挂帅”制度实施的意义包括以下三点：①“揭榜挂帅”是一种基于开放创新的机制，可以克服传统科技项目立项的不足，大大减少研发成本，提高创新效率；②“揭榜挂帅”的主体是科研人员，给予科研人员充分的研发自主权，有助于提高科研人员的创新积极性；③在全球科技竞争日趋激烈的背景下，实施“揭榜挂帅”制度解决一系列“卡脖子”问题，有助于提升我国的科技竞争力。

2021年6月国家发改委印发了《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》，在此方案中提到“要按照‘揭榜挂帅、择优选拔’的工作思路，围绕关系人民健康的全局性、长期性问题，集中力量开展核心技术攻关，推动临床科研成果转化，加快解决一批药品、医疗设备、疫苗、医药数据等领域‘卡脖子’问题”[3]。这是“揭榜挂帅”制度首次出现在医药卫生领域。但“揭榜挂帅”制度在各省的实践状况如何？如何将其应用于医药卫生领域？以何种机制运行？相关高等院校和研究所又该如何建立适合自身的“揭榜挂帅”制度？这一系列问题在已有的研究中无法找到全面的答案。因此，为了解决上述问题，笔者采用文本分析方法，基于394份各省市和10份中央“揭榜挂帅”政策及53篇科研论文进行文本内容分析，揭示“揭榜挂帅”制度在医药卫生领域的运行机制，以期为后续“揭榜挂帅”制度在医药卫生领域实践提供一定参考。

2 国外“揭榜挂帅”制度

“揭榜挂帅”可以追溯至1714年英国政府设立的“经度奖”，之后的几百年间，美国、英国、法国等多数发达国家先后设立了政府科技悬赏奖，极大地促进了科技创新[4]。21世纪以来，美国的NASA百年挑战计划、Xprize挑战赛项目等科技悬赏项目则更为突出。

2.1 STEM合作机会——2021年夏季征集计划

NASA Glenn研究中心的STEM(科学、技术、工程和数学)参与办公室开发了一项名为Keep It Cool的新工程设计挑战，可指导学生完成工程设计过程[5]。他们必须设计、测试和改进系统，以模拟低温推进剂罐内保持低温。项目将允许学生在一个协作的、基于团队的环境中解决现实世界的问题。这个合作机会允许每个组织提交一份与NASA Glenn合作的简短提案，学生将所学的课程应用于解决STEM专业人员可能面临的问题。资金将通过一个竞争性的申请授予，NASA Glenn预设20个奖项，每个奖项高达2500美元。具体的运作流程为：学生组成团队进行申请；每个小组将他们在设计过程中完成的工作和最终解决方案以短视频或幻灯片的形式提交给NASA Glenn研究中心；专家小组对所有提案进行审核；确定最后获奖团队。

2.2 Xprize挑战赛——大流行应对挑战

Xprize和Cognizant合作发起了大流行应对挑战[6]。大流行应对挑战是一项奖金50万美元、为期四个月、重点开发数据驱动的人工智能系统，以预测COVID-19感染率并制定地区政府、社区和组织可以实施的干预计划(IP)，在重新开放经济时将危害降至最低。获胜团队将开发出预测模型，以最准确的方式估计未来每日COVID-19病例数，并将为干预计划生成最佳处方模型，最大限度减少感染病例和经济成本。该项目的具体运作流程为：参赛团队登陆平台进行团队注册及费用支付；参赛团队开发并确定其预测器模型并上传至评估盒中；评估专家对相关模型进行评估并筛选出50名入围者；入围团队使用机器学习或其他方法对预测器模型进行改进并将最终模型上传至评估盒；评估专家评估出最后获胜团队。

3 国内“揭榜挂帅”制度研究现状

3.1 研究方法

因“揭榜挂帅”机制在国内的研究相对较少，本研究主要采用政策文本分析方法。通过在中华人民共和国科学技术部、中华人民共和国工业和信息化部以及各省市科学技术厅等网站上检索关键词“揭榜”来获取政策信息，同时在中国知网数据库以关键词“揭榜”“科技悬赏”来检索相关科研论文，笔者利用CiteSpace 5.8.R3软件对关键词进行共现分析和聚类分析。“揭榜挂帅”制度在2016年4月19日首次被提出，因此本次检索时间限定在2016年4月19日至2021年10月20日。

3.2 文本内容分析

3.2.1 中央及各地政府相关政策文件研究

通过在中央及各省市科技厅和工信部网站上搜索关键词“揭榜”来获取政策文本。为确保数据的有效性，本研究根据以下原则筛选政策文本：①政策文本的发布时间限定在2016年4月19日之后；②为避免重复，对于转发的政策文本将不予收集；③政策内容要与“揭榜挂帅”内容直接相关，对于文本中部分提及“揭榜挂帅”的文件将不予收集。通过以上三个原则的筛选，笔者最终整理出394份各省市以及10份中央的“揭榜挂帅”政策文本，如表1所示。

从收集到的政策文本中可以看出，“揭榜挂帅”制度已在全国30个省级行政区实施，涉及各省各个地级市，这表明“揭榜挂帅”制度已经在全国范围内展开。其中，大多数实施部门为科技部门，其他政府部门相对较少。从表1中可以看出，华东地区实施的政策相对较多，东北和西南地区实施的政策相对较少，这与各地区的经济有一定的相关性。国家统计局发布的《2021年中国统计年鉴》[7]显示，2020年华东地区的国民生产总值在七大行政地理分区中遥遥领先，华中地区的国民生产总值排名第二，其“揭榜挂帅”政策发布数在七大分区中亦排名第二。广东省、浙江省、江苏省的国民生产总值居于31省份前列，其政策发布数也相对较多。因此，可以推断出各地区“揭榜挂帅”的政策发布数与经济发展具有一定的正相关性。

表1 “揭榜挂帅”政策数量的地区分布

3.2.2 国内部分省市实践案例

“揭榜挂帅”制度已经在全国30个省级行政区实施，由于篇幅有限，这里仅列举部分与生物医药相关的案例。

如表2所示，天津市科学技术局[8]、山东省淄博市科学技术局[10]为切实解决制约医药企业发展的实际技术难题和瓶颈，特面向全市征集生物医药领域重点发展问题和需求，并进行揭榜攻关。广东省深圳市科技创新委员会[9]和江苏省无锡市科学技术局[11]针对当时新冠肺炎疫情防控的难点、痛点以及实际情况开展关键技术攻关，组织具备研究开发能力的单位进行揭榜攻关并组织专家对揭榜项目进行论证，按项目的先进性、可行性、创新性等进行评估，择优予以经费资助。浙江省杭州市科学技术局[12]为了创新“揭榜挂帅”的人才使用机制，依托中国科学院大学、中科院的科研实力，破解企业“卡脖子”问题，这充分说明随着新一轮科技革命和产业变革的加速演进，学科交融趋势更加明显，基础研究、应用基础研究和技术创新相互带动作用不断增强。

3.2.3 相关科研论文

“揭榜挂帅”制度在国内研究较少，笔者在中国知网数据库检索主题“揭榜挂帅”及“科技悬赏”，限定检索时间在2016年4月19日之后，共检索出219条文献，剔除相关新闻、会议报道等结果，仅保留期刊论文，同时文本内容要与“揭榜挂帅”直接相关，对于只有部分提到“揭榜挂帅”的不予收集，最后仅剩53篇。

3.2.3.1 关键词共现分析

关键词共现是基于以往文献内容，从论文中提取关键词，并对论文中出现频次较高的关键词进行分析。本研究运用CiteSpace 5.8.R3软件对文献进行分析，以关键词为节点，共得出63个节点，如图1所示，出现的频次越高，节点越大，节点间的连线越紧密，它们之间的连线越粗。CiteSpace以节点的中心性和频次共同反映了该节点的重要性。结合表3可以看出，自2016年，“揭榜挂帅”制度在中国首次提出，该领域的研究便成为国内学者的关注点，国内热点主要有“科技悬赏”“技术攻关”“优化策略”“需求导向”“科技项目”等。

表2 各地“揭榜挂帅”制度政策文件举例

图1 中国知网数据库中“揭榜挂帅”研究文献关键词共现图谱

表3 “揭榜挂帅”研究领域关键词频次前10排序

3.2.3.2 关键词聚类分析

在关键词共现基础上对关键词进行聚类分析，可以清晰地了解到“揭榜挂帅”的主要研究内容。对文献的关键词进行聚类，得到5个关键词聚类群标签。如图2所示，总结研究主题：#0科研团队的相关研究、#1技术难题的相关研究、#2揭榜挂帅的相关研究、#3科技悬赏的相关研究、#4高校院所的相关研究。由此可见，近年来，各大高校以及相关科研院所都在积极探索“揭榜挂帅”制度，针对各研究领域所出现的技术难题，鼓励科研团队进行技术攻关。如纪开芳[13]阐述“揭榜挂帅”的内涵和特征，结合高校实际，就高校主动参与“揭榜挂帅”的优势和必要性，以及探索建立财务管理新模式提出思考和建议。谢沛等学者[14]以中国农业科学院探索推行“揭榜挂帅”制度为例，分析了推行该制度的可行性并提出了一些建议，他们认为应真正破除人才评价“四唯”倾向，构建“揭榜挂帅”评价机制，切实推动实施创新工程三级任务。

3.2.3.3 作者可视化分析

以作者为节点，运用CiteSpace 5.8.R3软件对文献进行分析。如图3所示，发文频次较高的为曾婧婧、黄桂花、宋丹辉、庞弘燊等学者。其中曾婧婧是国内最早开始这方面研究的学者，她在2013年就提出设立科技悬赏奖对加速技术进步、提高全民科技意识具有重要意义，并在一定程度上弥补了传统奖励与政府科研经费拨款制度的不足，我国有可能也有必要设立科技悬赏奖；之后发表多篇论文对“揭榜挂帅”制度进行阐述，对科技悬赏制的发展沿革、特点、意义进行了分析，提出了该制度在我国进行试点的政策建议[15]。宋丹辉、庞弘燊[4]等学者认为国内并未详细报道如何科学征集项目，如何对人才、经费等进行灵活管理以保证“揭榜挂帅”的有效实施，他认为“揭榜挂帅”的实施重点在于“设好榜”“兑好奖”“选好帅”以及揭榜后公平评价。

4 医药领域“揭榜挂帅”制度运行机制与内涵

4.1 “揭榜挂帅”制度的运行机制

结合文本内容分析和各省“揭榜挂帅”制度的实践，笔者总结出“揭榜挂帅”制度在医药领域的“揭榜挂帅”运行流程，主要包括：组织(资助)者通过调研，征集医药领域或医药企业需求汇总成项目需求库，再由专家评审形成悬赏库，面向全社会“发榜”，寻求解决方案；科研团队，如创新领域的科研机构、大学、企业甚至个人，凡有能力完成任务者，都可在规定时间内，提交相关材料，申请“揭榜”；组织(资助)者收集汇总科研机构的方案，组织“揭榜比拼”，可通过“现场赛”等形式对解决方案进行评比；组织(资助)者建立健全公平竞争机制，邀请专家对科研团队的方案进行审评，选出优胜者。

图2 中国知网数据库中“揭榜挂帅”研究文献关键词聚类图谱

图3 中国知网数据库中“揭榜挂帅”研究文献作者共现分析

4.2 “揭榜挂帅”制度的内涵

“揭榜挂帅”关键在于解决信息不对称问题，使以往只能由具备特定资质单位完成的科研项目可以让更多掌握核心技术和具备相关研究能力的单位或个人获取公平竞争的机会[16]。该制度根据市场需求，把关键核心技术进行“张榜”，并创造公平的科技创新竞争环境，邀请科技创新人员或团队参与“揭榜”，有利于获取更多的创新资源，最大限度激发创新人才的创新活力，从而实现创新价值最大化。因此，“揭榜挂帅”的内涵主要包括3个方面：

①设榜。首先，设榜应重点关注国家医药领域急需解决的问题以及现代大学治理体系构建的难点问题，设定具有重大科研价值和重点攻关的项目，在科研攻关上突出问题导向和目标需求。其次，入榜的项目应提出明确的需求目标，项目的结果指标清晰且可衡量，还应对入榜项目的技术指标、结项方式及奖励金额等具体指标进行细化[17]。医药卫生领域存在药品短缺、安全性评价、疫苗生产安全、医药数据不完善等问题，因此，设榜单位应探索建立“高校联合发榜制”“校内外专家讨论制”“企业—高校共同商定制”等多制度联合的项目设立模式，面向全医药行业“张榜”，提出明确的攻关任务和目标。

②选帅。对揭榜者主要考察是否具有突破性创新能力、是否能够完成榜单任务，不以“人才帽子”“职称高低”“论文数量”论英雄，破除“关系”障碍，谁有能力谁来干，让有能力的领军人才有机会“揭榜”，能够出征“挂帅”[17]。同时，要确保“揭榜”过程公开透明、合法合规。设榜单位必要时也可引入第三方评价机制，邀请公众参与监督审核，全方位、多角度了解参赛团队及参赛方案的价值和水平[4]。

③建立完善的激励与约束机制，坚决杜绝形式主义。曾婧婧[18]对激励机制展开研究，揭榜者的参与行为与货币激励、技术激励、社交激励正相关。有效实施“揭榜挂帅”，还需要规范的标准和流程以及完善的机制保障。因此高校需强化规范引导作用，对揭榜者要有科学的考核机制，有奖有罚，确保能够真正解决实际问题，取得实际效果。

5 讨论

5.1 “揭榜挂帅”制度在医药卫生领域的实践困难

2021年6月国家发改委印发了《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》，在此方案中提到“要按照‘揭榜挂帅、择优选拔’的工作思路，加快解决一批药品、医疗设备、疫苗、医药数据等领域‘卡脖子’问题”。但有关“揭榜挂帅”制度在医药卫生领域的相关论文、政策及各省的实施案例都相对较少。因此，“揭榜挂帅”制度在医药卫生领域的实践具有一定的困难，具体表现为以下三点：

①目前对“揭榜挂帅”制度的研究大多停留在理论基础层面，对其在医药卫生领域的实践内容研究相对较少。COVID-19暴发以来，在抗击新冠肺炎疫情过程中，新冠疫苗的研发就是“揭榜挂帅”制度在医药领域的一个成功实践。随着江苏无锡和泰州、浙江金华、天津、山东淄博等地发布医药卫生领域相关“揭榜挂帅”政策，“揭榜挂帅”制度在医药领域的实施范围也在不断扩大。

②“揭榜挂帅”制度还未在全国范围内广泛普及。相关研究[19]认为原因之一便是政府相关部门对揭榜失败风险的担忧。一旦揭榜失败，那么前期所有的投入无法通过国有资产审计；但若提高对揭榜失败的容忍度，则无法控制管理中的失范行为。随着中央政策的发布以及各地“揭榜挂帅”制度实践范围的扩大，各省市相应的实施规则也在逐步细化，“揭榜挂帅”制度在全国范围内的普及指日可待。

③医药类高校或研究所、企业之间在“揭榜挂帅”制度的运行过程中所承担的责任未平衡好。医药类高校或研究所应积极构建“企业/医院出题、高校立题、人才破题”的“揭榜挂帅”机制。对此，高校或研究所可与企业/附属医院可共同探讨医药领域的“卡脖子”问题，与其他高校联合发榜，将人才培养体系引入“揭榜挂帅”机制中。

5.2 “揭榜挂帅”制度在医药卫生领域的实施前景

本研究首先收集整理2016年以来中央及各地方政府有关“揭榜挂帅”制度的相关政策以及对应的实践案例情况，结合中国知网数据库现有的科研论文，对“揭榜挂帅”制度的运行机制和理论基础进行研究，分析了目前“揭榜挂帅”制度在医药卫生领域的实践困难。后续笔者将在政策文本分析的基础上结合实地走访、分类分组讨论和专家集体评议相结合等方式，关注医药领域重点关注的问题和现代大学治理体制改革相关问题，广泛征求意见。医药类高校应积极构建“企业/医院出题、高校立题、人才破题”的“揭榜挂帅”机制。因此相关高校可与企业/附属医院共同探讨医药领域的“卡脖子”问题，与其他高校联合发榜，将多角度人才培养体系引入“揭榜挂帅”机制中。科研院所可实地走访相关企业和附属医院，了解医药企业面临的“卡脖子”问题，通过遴选重点项目，邀请专家人才“揭榜”破题。具体可通过将医药企业可能存在的问题汇总，以问卷调查的形式，遴选出重点项目，再由高校自主“发榜”或与其他高校联合“发榜”。在实地走访医药企业及医院相关部门的同时，还应和他们积极讨论相关监管措施，保证“揭榜挂帅”机制的顺利运行。为保证“放榜”“揭榜”等工作坚持公平、公正、择优遴选的原则，可采取分类分组讨论和专家集体评议相结合的方法。即先由小组组长介绍项目情况，再由全体专家对每个项目进行逐一评议，按无记名投票方式筛选出重点项目。

以往，基于自由探索的科学研究模式和按照惯性运转的科学、人才管理模式，已被发现存在较大的局限性，不利于集中优势力量进行科研核心攻关。“揭榜挂帅”以明确的目标任务为导向，有利于围绕重大难点问题，吸引和集聚优势力量联合攻关，无论是对科研攻关，还是体制机制的深化改革，均具有十分重要的价值。本文揭示了“揭榜挂帅”制度的理论基础和运行机制，但如何将“揭榜挂帅”机制应用于医药卫生领域，促使科研工作的主体即高等院校和研究所建立自己的“揭榜挂帅”制度还需进一步研究。