后实证主义视角下的全球治理机制碎片化及其管控

文/王亚琪

机制碎片化已经成为全球治理发展的一个核心特征和重要趋势。全球化的扩展深化显著加速了国际体系中权力的转移与流散，同时加剧了国家之间和国家内部发展和分配的不均衡与不公正。在此背景下，全球治理中大量新兴议题和新型行为体集中涌现，彼此联动，对既有全球治理体系形成系统性冲击。然而，学界对机制碎片化在全球治理中影响的程度与向度仍然存在争论。因此，在当前世界政治失序、全球治理失灵的时代背景下，有必要合理把握机制碎片化对全球治理的作用向度，厘清其生成机理，并初步探索因应思路。

实证主义机制碎片化研究的理论失语

国际机制碎片化的现有研究基本遵循实证主义的研究路径和方法，探究碎片化趋势下机制间复杂互动如何影响理性行为体在全球治理中的行动决策。然而，基于中立的价值取向，实证主义研究尽管承认机制碎片化议题指向全球治理理论围绕整体性治理与复杂性治理的长期争论，却无法对这一争论给出明确回应：这类研究一方面提出不同领域、不同层次的治理机制碎片化能够为多元利益诉求的实现提供更多有效途径和政策选项；另一方面也认识到机制的重叠嵌套和规则的模糊冲突可能成为行为体逃避治理成本实现个体私利的工具，进而破坏基本的治理原则和秩序。

机制碎片化究竟是“逆全球化”政策的表现还是因应“逆全球化”的全球治理新模式的雏形？虽然针对具体治理领域的实证研究往往观察到机制碎片化引发的治理失灵风险，但实证主义的全球治理理论研究处于某种意义上的“失语”状态：由于未能对机制碎片化对全球治理的影响向度作出基本判定，从而无法阐明，面对整体性统一治理机制的低效或停滞，符合全球治理“去中心化”基本取向的机制碎片化发展为何没有实现多元协调的有效治理，反而加剧了全球治理失灵。有鉴于“逆全球化”时代实证主义研究在机制碎片化议题上的失语困境，本文尝试超越其价值中立立场，引入后实证主义的风险社会研究路径，诠释机制碎片化在全球治理中造成的不确定性，进而为防范化解全球治理机制碎片化提供一种新的理论视角和应对路径。

后实证主义视角下的机制碎片化

不同于实证主义价值中立的基本取向，后实证主义研究以批判性视角和诠释性方法观察并反思现代人类社会的治理机制。德国学者乌尔里希·贝克和英国学者安东尼·吉登斯等构建的风险社会理论，主张关注人为决策在现代人类社会风险形成中的核心地位，进而阐释全球化时代人类用于管控风险的精密技术和复杂制度机制诱发的难以预测和控制的不确定性，及其对现代人类社会治理模式和既有全球治理体系合法性与有效性的冲击。

（一）现代全球风险下有组织的不负责任

在传统社会，地震、洪灾等自然界的强大力量左右着人类命运。当现代化不断推进，人类规避自然界中固有的不确定性的行动，反而生产出难以估算的“人为不确定性”。除了不断进步的科学技术，人类在现代化进程中还建立了以世界市场经济体系和主权国家为核心的一系列治理机制以管控风险、保障社会福祉。但高度分化、层次繁杂的治理机制使现代风险界定和责任归属过程中确定性的因果确认链条发生了断裂，反过来成为制造和转嫁风险的手段。“有组织的不负责任”成为风险社会的核心困境。全球贸易和金融体系的建立鼓励了人类经济活动中的冒险和投机取向。日本政府和国际原子能机构（IAEA）何者具有充分的权威授权并担保福岛核废水的排放？主权国家政府和世界卫生组织（WHO）何者真正具有对新冠病毒的溯源权威？新的风险在我们控制风险的行动和决策中酝酿，我们用与其技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性。

依据这一研究视角，全球治理机制碎片化的发展并不仅仅是全球性问题不断复杂化和全球治理新议题、新型行为体不断增加的中性结果。“逆全球化”趋势的出现也不能简单地归因于西方发达国家在全球治理中的权力下降和政策转变。全球治理机制碎片化是人类现代化和全球化进程难以避免的“副作用”，其根源是现代风险的自反性和全球化特性与无政府状态下以主权国家为中心的全球治理体系间的结构性矛盾。它是各领域全球风险冲击下，以主权国家为代表的理性行为体在全球治理体系中愈发严重的“有组织的不负责任”的结果。机制碎片化在具有内生复杂性、非线性和测不准性的全球风险社会，必然成为理性行为体推卸治理责任、规避治理成本的工具，最终无法在全球治理中产生正向影响。

（二）后实证主义视角下机制碎片化的负面性判定

事实上，理性自利的国家行为体在应对全球风险时的局限性正是各类非国家行为体和跨国社会运动、倡议网络在全球化中的地位和行动空间不断增强、全球治理兴起的根本原因之一。全球治理机制的碎片化能够容纳更广泛的治理主体，以更加灵活的方式寻求共同行动。新型治理机制的出现也增加了行为体补偿支付的机会，机制和规则间的竞争可能有利于提升规则质量和治理效率，这便是实证主义研究无法对机制碎片化作出价值判断的原因。

然而，在后实证主义研究视角下，现代化与全球化的共同催生的全球风险社会从根本上消解了理性行为体依靠碎片化机制提升治理效能的有效性。

首先，各领域碎片化机制共同构成的机制复合体使得现存全球治理体系成为一个非线性的复杂系统。该系统对其运行的环境和系统内的互动进程的敏感性和脆弱性同步上升，线性的因果逻辑被掩盖或扰乱，系统内外的任何具体行动或变化都可能被放大或扭曲，进而引发难以预测的后果。这为理性行为体在界定和应对各领域全球问题时走向有组织的不负责任提供了可能与空间。

其次，全球化的拓展使得现代化进程孕育的人造风险超越了以主权国家为基础的全球治理体系的控制能力，成为全人类必须平等面对的共同命运。各国社会系统开放互动，风险不再是本地化的，全球社会运行的不确定性不断叠加且难以预测。风险来源和影响范围难以明确，其后果更是现代科技和社会保障机制难以确认和补偿的。现代风险呈现出非本地化、不可计算性和不可保险性的新特征。这成为理性行为体在各领域全球问题中转嫁风险、推卸治理责任的必要前提。

最后，国家行为体在无政府状态下根深蒂固的自助性行动逻辑更使其难以避免对全球治理机制采取工具性立场。这决定了现代全球风险下理性行为体趋向有组织的不负责任的必然性。以领土划分界限的主权国家在“安全困境”的支配下，势必将全球问题的界定和应对视为可基于成本收益分析选择的政策目标，将各领域治理机制异化为维护私利的手段。

总之，全球治理内嵌的去中心化特性与应对全球风险所需要的全球领导力的构建和具有约束力的集体行动的达成之间存在根本张力。在高度复杂的全球风险社会中，机制碎片化的发展不仅无法控制风险，反而将为理性行为体走向有组织的不负责任提供可能和动力，进而对全球治理产生明确的负面作用。

消减有组织的不负责任的后实证主义理论探索

后实证主义研究指出全球风险的产生是控制风险或使风险最小化的科学和政治行为的结果。这要求我们深入反思启蒙运动以来主导人类社会运行的工具理性规则治理理念。

（一）克服个体有限理性：理性主义的机制构建逻辑

以工具理性为基础的社会控制观念和规则治理理念实质上秉持的是德谟克利特“万物都出于理由按必然生成”的确定性哲学观念，以及斯宾诺莎的机械决定论思想，认为理性行为体无法确知对手的决策成本、行动意图，由此导致怀疑和误判。个体的有限理性引发集体行动的困境，成为国际合作的主要障碍。机制碎片化只不过是因为未能充分认识相关治理议题的起因、发展和后果，同时彻底分析该领域中所有行为体的利益诉求、行动模式和互动关系而导致的。一旦能够对影响该治理领域的所有结构和进程因素进行完全理性的分析评估，就能够摒除一切异常，实现确定性的有效治理。

（二）合作障碍：从个体有限理性到根本的不确定性

后实证主义研究路径提出，在现代社会治理机制的高度复杂化与功能分化，以及全球化促成的人类活动的跨国普遍相干性的共同影响下，行为体无法确定合理的信息收集方向和必要的信息数量，无法确切地判断当前行动的未来结果及其意义。不是行为体个体的认知局限，而是包含多个行为体复杂互动的系统效应的“根本的不确定”性阻碍了合作。试图继续以理性主义的传统社会控制模式理性设计或调整相关治理机制和治理规则，以排除“异常”，反而会导致治理规则愈发繁复多变、竞争排斥，加剧有组织的不负责任。由此，基于工具理性行动的主权国家在现代全球风险下，实现自身利益最大化的个体理性与维护和增进全球公益的集体理性间的矛盾便不可避免地愈益上升。

（三）因应根本的不确定性消减有组织的不负责任

当我们将全球风险在国际体系系统层次引发的根本的不确定性作为建立合作秩序、实现碎片化治理机制正向效用的根本障碍，那么为消减有组织的不负责任、管控机制碎片化，新型全球治理机制的构建的起点和最终归宿，就必须从克服行为体有限理性，转变为应对全球风险社会下根本的不确定性。不同于理性主义基于“经济人”假设的机制构建逻辑，在根本的不确定性影响下，全球治理机制的生成和发展更类似基于“社会人”假设的主体间社会嵌入过程。面对行动环境中复杂甚至过剩的信息、难以观测的系统效应、无法预知的非意图性后果和人为反常决策等不确定性因素，机制构建的作用是为行为体划定一个相对封闭的社会空间，实现对行为体行动最低限度的整合。全球治理的制度安排和机制创设应当在国际社会普遍认知、历史惯例和既有的成功治理经验基础上，将相关治理领域基本的风险来源、治理目标、治理手段和原则性的行为规范有效综合，从而使行为体在决策时暂时地、有条件地漠视交易环境的即时性变化，相互达成稳定的行为预期，促进具有约束力的全球治理共识的达成和有效集体行动的落实。

管控全球治理机制碎片化的现实路径

基于后实证主义研究的阐释逻辑，机制碎片化的管控并不导向以工具理性彻底消除根本的不确定性，而是要求在务实的治理实践基础上，实现主体间确定性共有知识的塑造和共同命运感的构建，消减有组织的不负责任。

（一）以务实性治理实践缓和机制间竞争

当代全球风险复杂的非线性因果联系，是理性行为体模糊、推诿治理责任，以及治理机制间竞争、冲突的重要根源。理性主义的风险管控路径试图厘清机制间功能失调原因、解决行为体利益矛盾根源，改造旧治理机制、设计新的治理机制，但旧的“异常”和失灵解决后，新的问题又在新规则和机制的运行中被制造出来。有鉴于此，可行的方向是在务实性的治理实践中为不同的治理进程和机制创造共同获益的双赢机会，以切实可行的治理项目吸引不同领域中互相独立的治理机制的共同参与。

（二）以互补性机制协调抑制“规则套利”

机制碎片化将促使参与多个功能重叠、规则竞争的治理机制的行为体产生“规则套利”行为，引发机制间“向下竞争”的趋势。理性行为体有组织的不负责任，将使得更加低标准、软约束的治理机制获得更高的参与度与合法性，降低治理效率。而作为应对，期望在包含具有显著差异的成员国、授权方式和决策程序的机制复合体中形成一个单一、综合且不存在成本差别的规则体系几乎不可能。一个可行的路径是，在既有的机制复合体内通过“制度尊重”实现不同机制安排间的协调合作。在出现规则冲突时，职能重合的相关组织机制根据各自的机制特性，在合理的范围选择接受其他组织机制的管辖权威，在机制复合体内部形成互补型治理模式的实践，压缩行为体规避治理成本、实现规则套利的空间。

（三）以共同发展为导向塑造确定性合作共识

发展中国家与发达国家围绕治理责任与发展权的斗争是加剧有组织的不负责任的重要根源。要消减有组织的不负责任，就需要承认现代化道路的多样性和多种全球治理诉求、理念和实践的合理性。有效的全球治理要求在平等分配权力以及增强意识形态多样性的同时形成共同行动基础。将非西方文明和发展中国家视为与西方发达国家平等的治理伙伴，以共同发展为导向，促使双方在全球共同风险下塑造确定性合作共识，形成共同命运感。

结语

全球治理机制碎片化是在全球化发展深化，全球性问题复杂交织，各领域风险不断积聚的背景下，为解决全球治理需求增大与国际制度供应不足之间的矛盾，多元治理主体为推进治理进程而采取的灵活性策略导致的必然结果。后实证主义研究视角并不指向治理机制的碎片化现象的完全消除，而是提出应当在承认全球事务发展的非线性与测不准性的基础上，从回应根本的不确定性出发，转变仅以工具理性设计交易成本最小化的合作机制的传统治理理念，以发展为导向，寻求在务实性的治理实践中完成行为体关于治理问题界定、治理责任分配和治理方案规划共识的“社会嵌入”，抑制有组织的不负责任。构建包容多元治理理念和实践的新型治理体系，促使各类治理主体在全球治理体机制复合体中聚焦共同治理目标、形成共同责任感、凝聚治理方案共识、提升共同行动能力。