“双控”谋变

■本刊记者 白宇 曲艺/编辑 刘光林

今年政府工作报告提出，能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。同时，要有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，发展绿色金融，加快形成绿色低碳生产生活方式。

记者注意到，此前提出的能耗强度目标将放在“十四五”规划期内统筹考核，并推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，这是我国实现碳达峰碳中和的需要和必然趋势，同时也是进一步推动能源转型，实现新能源安全可靠替代的重要举措。

那么能耗“双控”与碳排放“双控”分别有着怎样的内涵？为何要推进这种转变？展望未来，此举又将带来哪些影响？具体如何贯彻落实？

业内人士表示，碳排放“双控”是对能耗“双控”制度的优化和延伸，也是实现碳达峰碳中和的必然要求。在转变的进程中，各级政府与相关部门也需要认识到实现“双碳”目标任重道远，尽早规划、精准施策，多措并举地推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变。

能耗“双控”十余年

资料显示，能耗“双控”具体指能源消费总量控制以及单位地区生产总值（GDP）能耗控制，简称总量控制和强度控制。其中，能源消费总量指在一定地域内，国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和；单位国内生产总值能耗则是指一定时期内一个国家（地区）每生产一个单位的国内（地区）生产总值所消费的能源。

能耗“双控”是推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重的一项重要措施，既能节约能源资源，从源头上减少污染物和温室气体排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。

记者梳理发现，截至目前，有关能耗控制的相关政策已横跨四个“五年规划”。同时，四个时期对能耗的要求也不尽相同，涉及的相关目标也是循序渐进。

如“十一五”规划就提出，要实行单位能耗目标责任和考核制度。完善重点行业能耗和水耗准入标准、主要用能产品和建筑物能效标准、重点行业节能设计规范和取水定额标准。

“十二五”规划则是在把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，提出了合理控制能源消费总量的要求。随后，2014年国务院办公厅发布的《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》也将2014—2015年能耗增量（增速）控制目标分解到各地区。

多重顶层设计之下，实施结果如何？

数据显示，2006—2015年我国单位GDP能耗累计降低34%，节约能源达15.7亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳35.8亿吨。从两个五年规划时期我国经济增长对能耗依赖程度来看，“十一五”时期以年均6.7%的能耗增速支持了GDP年均11.3%的增长，“十二五”时期则以年均3.6%的能耗增速支持了GDP年均7.9%的增长，能源消费弹性系数由“十一五”时期的0.59下降到“十二五”时期的0.46。

实践表明，降低能耗强度，控制能耗总量，有利于扭转我国工业化、城镇化加快发展阶段对能源消耗大幅度增加的势头，缓解我国经济增长对能源消耗增长的依赖程度，对减轻我国资源环境瓶颈约束，提高经济发展质量发挥了重要作用。

在“十一五”和“十二五”的工作基础上，“十三五”时期，我国实施了能耗总量和强度“双控”行动。2017年1月5日国务院发布的《“十三五”节能减排综合工作方案》提出，到2020年，全国万元国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。同时，该文件也明确了“十三五”时期各地区的能耗“双控”目标以及主要行业和部门的节能指标等内容，进一步明确了企业主体责任，细化和完善管理措施，落实节能减排目标任务。

今年1月，国务院发布《“十四五”节能减排综合工作方案》，旨在完善实施能源消费强度和总量双控、主要污染物排放总量控制制度，确保完成“十四五”节能减排目标，为实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础。该文件明确，到2025年，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制。

对此，北京世创能源咨询有限公司副总工程师徐博在接受记者采访时表示，过去十几年，能耗“双控”对于促进我国经济低碳发展发挥了重要作用。

同时，徐博也坦言，在新的外部环境下，能耗“双控”也逐步显示出其不适应性。就能耗“双控”来看，虽然也是对自愿减排目标的措施，但却是国家自主制定的方法，国际上难以对标。

“一方面是颇具争议的原料用能，也就是说部分能源作为原料使用不能计算为能源消耗；另一方面，由于近些年可再生能源的大力发展以及未来可预计的更大规模可再生能源的使用，能源消费量与碳排放量的相关性将越来越小，也就是说能源使用量增长并不一定带来碳排放量的相应增长。”徐博表示。

谋定碳排放“双控”

不过，我国并没有否定能耗“双控”的要求。

2020年中央经济工作会议就指出，要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费“双控”制度。

随后，2021年2月发布的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，以及同年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》都明确，要完善能源消费总量和强度“双控”制度，提升可再生能源利用比例，重点控制化石能源消费等任务目标。

2021年9月，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》），并指出《方案》是当前和今后一个时期指导节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成“十四五”节能约束性指标，推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。

《方案》明确，到2025年，能耗“双控”制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗“双控”制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

同时，记者注意到，《方案》在工作原则部分也指出，要把节能贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，抑制不合理能源消费，大幅提高能源利用效率；结合地方实际，差别化分解能耗“双控”目标，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费。

国家发展改革委有关负责同志就《方案》答记者问时也表示，《方案》明确了能耗“双控”制度的总体安排、工作原则和任务举措，将进一步促进各地区各部门深入推进节能降耗工作，推动高质量发展和助力实现碳达峰碳中和目标。

从上述会议及文件传递出的信息不难看出，我国“双碳”目标的确立，也赋予能耗“双控”新的内涵。能耗“双控”已逐步向碳排放“双控”转变。

资料显示，碳排放“双控”控制的是碳排放总量和强度。其中，碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量，而碳排放强度则是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。

徐博介绍：“追溯能耗‘双控’与减碳工作的关系，其起源恰是我国对于国际社会自愿减排的承诺。过去十几年，能耗‘双控’对于促进我国经济低碳发展发挥了重要作用，而能耗‘双控’本质是对碳排放的控制。”

“结合目前能源消费结构以及变化趋势，碳总量考核意义大于能源消费总量考核，能耗强度和碳强度则相互补充。”徐博认为，碳总量反映的是碳排放绝对量的问题，其重要性不言而喻。以可再生能源为主的场景下，能源消费总量高低并不能代表碳排放量的高低，且在GDP作为变量情况下也无法与能耗强度挂钩。能耗强度反映的是生产活动对于能源使用效率的问题，无论是否存在绿色能源替代，提高效率、降低能耗强度都是节能提效的重要措施；只有在能耗强度降低的基础上，加上低碳能源替代，才会让碳强度指标具备实际考核意义。

中海油研究总院新能源研究院低碳技术研究室主任于航也告诉记者，碳排放“双控”是对能耗“双控”制度的优化，是实现碳达峰碳中和的必然要求。

“碳排放‘双控’不再一味强调约束经济增长对用能的需求，而是更加鼓励扩大可再生能源的利用；另一方面更加突出控碳和降碳的要求。但两者要走的道路是一致的，能耗‘双控’为碳减排机制的形成提供了基础。”于航如是阐述两者的关系。

而吹响正式转变号角的，是2021年底召开的中央经济工作会议。彼时，会议提出，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

至于为何要做出这一转变，在厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强看来，从能耗“双控”向碳排放“双控”转变主要从两个层面来考量。一方面，目前新能源发展势头迅猛，如果仅仅从能源消费总量方面进行控制，实际上也会对新能源的发展造成一定影响；另一方面则是从碳排放的角度考量，从能耗“双控”向碳排放“双控”转变也将助力“双碳”目标的实现，同时为清洁能源提供发展空间。

徐博也表达了类似观点。“一个地区能源消费总量上升不一定是坏事，如果其更多使用了可再生能源，可能还提升了生产生活水平，消纳了更多的风电、光电，这样的能源消费总量上升是必要的。那么单单控制能源消费总量就是不妥的。同时，在能源消费大省，其大量一次能源尤其是煤炭转换成了电力，输送到其他省份，其能源消费总量的上升意味着受端省份能耗的下降，能源效率的提升，把能源消费总量上升、污染物排放的板子打在这样的省份是不公平的。”

徐博同时表示，控制能源消费总量和强度确实对控制碳排放有利，但一些碳排放并不是消费能源产生的。因此，要实现碳排放“双控”目标仅仅搞能耗“双控”是不够的。至于碳排放“双控”能否实现能耗“双控”的目标，结论是可行的。一方面，控制了碳排放就能控制能源消费总量，相应控制了能源强度，另一方面，控制碳排放还能促进可再生能源利用，加快能源转型的步伐。可见从能耗“双控”向碳排放“双控”转变有更为积极的意义。

碳排放“双控”影响几多

从能耗“双控”到碳排放“双控”，考核方式的变化势必产生深远的影响。

在林伯强看来，随着各地区经济联系日益紧密，区域间在节能减排和绿色发展过程中逐步形成利益共同体。“因此，碳排放‘双控’有益于各地区加强合作交流，构建成本共担、利益共享的体制机制，不断推进环境污染联防联治工作。”

徐博表示，向碳排放“双控”转变有利于地方政府加大新能源规划开发，提升电网对可再生能源发电的消纳能力，激励企业消纳绿色低碳电力，促进传统高能耗企业绿色低碳转型，激励绿色低碳技术研发和推广应用。另一方面，利好全国碳市场建设。全国碳市场整个政策协同度将大大增加。比如，火电的碳排放权配额一旦达到峰值，接下来就是一个逐年下降的过程，配额的稀缺性将会更突出，为整个市场活跃度的提升奠定基础。

聚焦油气行业，于航认为，在碳排放“双控”目标驱动下，碳排放环境影响评价或成为油气行业新上项目一票否决的关键因素。

“目前，全国已有9个省区试点开展重点行业建设项目碳评价，其中海南省已经将油气开采行业纳入试行开展碳排放环境影响评价的重点行业。所有试点省区均已建立重点行业建设项目碳排放环境影响评价的工作机制，并基本摸清了重点行业碳排放水平和减排潜力，形成建设项目污染物和碳排放协同管控评价技术方法。”于航介绍，在此背景下，碳排放环境影响评价的约束力和覆盖范围必将快速提升和扩大，成为我国碳排放“双控”的重要抓手。

相较于其他行业，油气开采行业的碳排放具有显著的特殊性。

“油气资源禀赋决定了不同油气田有不同的开发方式和工艺方案，因此碳排放特点和水平各不相同。”于航坦言，近年来随着油气勘探开发力度的持续加大，稠油、边际、深水等难动用储量的开发通常需要以更大的能源消耗为代价，碳排放强度常常高达常规资源开发的数倍，而这种现象现阶段很难通过采用先进的生产工艺和技术等得到改善。

不容忽视的是，油气田碳排放强度并非一成不变，而是随着开发时间增长呈逐渐增长变化的趋势。

那么，油气行业该如何应对这一转变？

于航表示，建立起一套科学有效的碳统计、分析和评价技术体系，是实现油气行业碳排放“双控”的关键基础。

记者了解到，在这方面，中国海油是名副其实的“碳”路者，相关成果或可为行业提供借鉴。

“2017年起，中国海油在行业内率先实施固定资产投资建设项目碳排放影响评价制度。”于航说，中海油研究总院已完成碳排放影响评价技术体系的建设，通过制定相关标准和工作程序，中国海油的碳评工作正逐渐走向科学化、标准化、程序化。同时，“碳经济”“碳资产”概念的引入，促进了新项目的技术进步和产业转型升级。

另据于航介绍，2022年，中海油研究总院立足多年在低碳及碳评价领域的研究基础，牵头行业多家单位，共同承担了油气行业首个碳排放评价团队标准——《油气田建设项目温室气体排放量计算方法》的研究和编制，标志着油气行业的碳评价技术体系建设工作迈出了重要的一步。

此外，中海油研究总院还承担了《海上油气田温室气体排放统计规范》《海上油气田温室气体排放监测方法》《海上碳中和油气田评价技术规范》等一系列企业低碳标准的研究和编制，致力于构建适用于海上油气生产的温室气体排放的统计分析方法和技术规范，积极探索企业碳排放“双控”技术体系建设，扎实推动中国海油绿色发展跨越工程实施。

碳排放“双控”接棒能耗“双控”，意味着企业要时刻绷紧节能、控碳这根弦。中国石化中科炼化执行董事、党委书记吴惜伟认为，碳排放“双控”的实施还将促进产业调整。

“石化行业是能源消耗大户，也是碳达峰碳中和目标落地最重要的领域之一。走集约式发展道路，建设高度集中的石化产业区，是推动石化工业高质量发展必须坚持的方向。”吴惜伟表示，需科学推进能耗“双控”向碳排放“双控”转变政策下的产业调整，加快推进石化行业集约化发展。

碳排放“双控”路在何方

“控碳”政策之变，牵引出更多对于转变路径的思考。

谈及具体的建议，林伯强表示需加快建立全面科学的碳排放核算体系。“及时、准确地监测与获取碳排放信息，有助于业界及决策部门准确研判各地区、各行业和各部门的碳排放真实情况，从而制定出积极有效的节能减排政策。”

可再生能源和原料用能被排除在能耗总量控制范围之外，不仅反映了政府对于发展清洁能源和优化能源消费结构的决心，更体现了准确界定节能减排对象及范围的必要性。近年来，尽管碳排放核算体系的构建与完善取得了长足的进步，但仍存在数据质量不可靠、核算方法不统一和统计标准不一致等多重问题。

此外，不同地区和行业的实际能源消耗与碳排放差异很大，导致碳排放核算的准确性与科学性缺失。

林伯强认为，高质量的碳排放统计核算体系，是碳排放“双控”成功开展的必要条件。他建议，我国应积极借鉴世界上的先进经验，加强国际间交流与合作，稳步提升碳排放核算结果的国内应用性及国际可比性。同时，加快构建统一的能源与碳排放数据库。加强统计调查和监测工作，利用大数据、互联网等数字技术实现数据的实时采集、统计分析与定点观测，以提升数据的透明度及应用性。

需要注意的是，由于不同地区的经济发展、产业基础和资源环境存在较大差异，各地区的碳达峰碳中和之路不宜相互照搬。对此，林伯强指出，要因地制宜稳步推进能耗“双控”转向碳排放“双控”，在节能减碳工作中，不同地区与部门应当结合自身实际，差异化承担减排责任。

吴惜伟也表示，要坚持“稳”的总基调。“实现碳达峰碳中和是一项长期、艰巨而又复杂的工程，不可能毕其功于一役，也不可能简单靠下任务、摊指标就能实现。”吴惜伟表示，要深刻认识到碳中和不光是一个技术问题，更是经济和社会平衡发展的综合性问题。

那么，当如何科学合理地分配碳排放“双控”指标？

在林伯强看来，碳排放“双控”指标的分配需要紧密结合区域发展实际和经济现状，综合考虑区域发展差距和产业结构特征。例如，东部发达地区具备良好的经济基础和雄厚的科技实力，部分地区有望率先实现碳达峰。由于高耗能产业转移现象的存在，在中西部和经济落后地区聚集着众多高耗能产业，能耗总量和强度较大。即便是相对较低的能耗“双控”指标，也会给中西部和经济落后地区带来较大的压力。因此，在能耗“双控”转向碳排放“双控”的趋势背景下，中西部和资源型地区要牢牢把握发展机遇，结合丰富的自然资源优势，以优化能源消费结构、大力发展可再生能源和非化石能源为抓手，积极推动经济高质量增长。

徐博则给出了推动转变的三个途径。一是划分不同的省份和地区逐步推进。根据国家加强煤炭安全托底保障的要求，在山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，要尽快推行能耗总量控制转向碳排放总量控制。“一方面上述地区部分煤炭输送到其他地区，并不在本地区排放。另一方面有大量的原料煤也不产生排放，可以极大缓解地区的能耗和碳排放压力，这也是他们多年的诉求。”二是在能源消费强度高、使用可再生能源较多的地区，适当放宽能耗“双控”考核指标。三是在能源消费强度低、使用可再生能源较少的地区，继续当前的能耗“双控”考核指标。

徐博提醒，在此过程中，既要全国一盘棋统筹谋划调控，细化、优化、差别化分解目标，还要从制度设计上避免“一刀切”。同时，探索市场化用能机制导向，减少行政手段过度干预造成的企业困境和市场波动。

此外，在加快碳减排方面，林伯强提出要加大碳排放“双控”指标统筹协调力度，完善减碳基础设施与制度环境，通过电力体制改革和碳排放权交易市场建设，实现对储能、CCUS技术等产业的培育与扶持，夯实实现“双碳”目标和绿色经济发展的支撑体系。同时，顺应数字化浪潮，促进经济绿色转型升级。充分发挥互联网、人工智能、大数据等信息基础设施和新型基础设施对环境保护及高质量发展的重要作用，推动数字经济与绿色经济的深入融合。

“在碳排放‘双控’指标的情景下，对高耗能高污染行业，可以通过推动绿色技术创新和数字技术应用来提升其资源利用效率，实现相对低成本有效转型。”林伯强说。

针对高耗能高污染项目，吴惜伟建议，为保证新旧产能平稳过渡，应坚持先立后破原则，大力鼓励和发展高新技术产业，加快对一些工艺先进、技术领先、节能低碳、能顶替进口项目的审批进度，即使是产能过剩也不能对新项目搞“一刀切”不审批，要从源头上杜绝高耗能高污染项目的投资建设，在此基础上有序淘汰现存的落后生产能力。■