高层民用建筑中电动车违停违充行政处罚法律适用的思考与探索

■ 游阳 郑州市消防救援支队

■ 蔡思源 河南零度律师事务所

高层民用建筑是指建筑高度大于27m的住宅建筑以及建筑高度大于24m的非单层公共建筑。相较其他民用建筑，其容纳人员更多、火灾载荷更大、疏散更为困难，消防要求也相对更高，应当实施更为严格、细致的消防管理。2021年8月1日，《高层民用建筑消防安全管理规定》（以下简称《规定》）作为转隶以来应急管理部出台的首部消防部门规章正式施行。《规定》总结吸纳近三十年来高层建筑消防安全工作经验，整合公安部〔86〕公消字41号《高层消防建筑管理规则》以及公安部令第11号《高层居民住宅防火管理规则》等相关法律规范，浓缩为2编6章51条，具有极强的针对性、可操作性和实效性，也标志着高层民用建筑消防安全管理贯彻“预防为主、防消结合”的方针，实行消防安全责任制有了更强有力的抓手。在实际工作中，电动车违停违充现象在高层民用建筑中较为突出，尤其是利用电梯将电动车或可拆卸电池运载至高层建筑内部停放充电所造成的火灾隐患，更加不容小觑。一旦引发火灾，往往造成人员伤亡和财产损失，甚至引起高层建筑立面燃烧，增加灭火救援工作难度。因此，强化电动车违停违充行为的行政管理势在必行。《高层民用建筑消防安全管理规定》第四十七条第（七）项规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由消防救援机构责令改正，对经营性单位和个人处2000元以上10000元以下罚款，对非经营性单位和个人处500元以上1000元以下罚款：（七）在高层民用建筑的公共门厅、疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电，拒不改正的。”现就《规定》第四十七条第（七）项规定的适用理解思考探索如下。

一、该条款的行政处罚对象是否应当包含物业服务企业

一种观点认为，改正的前提在于违法行为。基于该条款中所规定的“拒不改正”这一法定要件，所规范的客观方面只能是违停违充行为。因此处罚对象应只能限定于违停违充行为人本人即电动车的使用者或停放者。基层执法机构不得任意对法条进行扩张甚至是类推解释。不应当适用该条款对接受委托的物业服务企业进行处罚。而另一观点则认为，接受委托的物业服务企业负责整栋高层民用建筑的消防安全管理工作，依约负有制止、报告等消防安全管理职责。结合该条款中关于经营性与非经营性单位和个人的区别性处罚规范，该条款中的处罚对象应当包含接受委托的物业服务企业。

笔者倾向于第二种观点。理由在于，对某一法条的理解与适用应结合该法条在整部法律规范乃至该体系中的地位，联系相关法条的含义，体系化、系统化阐明其所包含的全部意义。针对高层公共建筑，《规定》第七条第二款规定“委托物业服务企业或者明确统一管理人实施消防安全管理的，物业服务企业或者统一管理人应当按照约定履行前款规定的消防安全职责”；针对高层住宅建筑，《规定》第十条第（五）项、第（六）项规定“接受委托的高层住宅建筑的物业服务企业应当依法履行下列消防安全职责：（五）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等违规行为予以制止；制止无效的，及时报告消防救援机构等有关行政管理部门依法处理；（六）督促业主、使用人履行消防安全义务。”可见，《规定》结合了当前社会发展和高层民用建筑的实际情况，在明确高层民用建筑消防安全责任主体的基础上，明确了可以接受委托提供消防安全服务的物业服务企业、消防技术服务机构等专业服务单位的职责。同时，如果物业服务企业或消防技术服务机构接受了相关单位的委托为其提供消防服务，就必须在约定的服务合同条款中明确消防安全管理的相关职责，且应当在服务合同中约定消防安全服务的具体内容。《中华人民共和国消防法》第十八条也规定“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务”，再结合2017年10月29日发布的《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87号文件）第四条第一款规定：“坚持安全自查、隐患自除、责任自负。机关、团体、企业、事业等单位是消防安全的责任主体，法定代表人、主要负责人或实际控制人是本单位、本场所消防安全责任人，对本单位、本场所消防安全全面负责。”这样，就从法律层面上明确了提供消防服务的物业服务企业所承担的消防安全职责从约定义务转为法定义务。以此推出，受委托的物业服务企业应当负有法定的消防安全职责，作为高层民用建筑的消防安全责任主体，对管理服务区域内的电动车违停违充行为负责，也应当承担相应的法律责任。

二、公安机关派出机构对高层民用建筑中电动车违停违充行为是否仍具有相应的行政处罚权

这一问题主要涉及部门规章与地方性法规之间的冲突。在《高层民用建筑消防安全管理规定》施行前，河南省人大常委会颁布施行的《河南省消防条例》（2014年修正版）第十七条第三款明确规定：“物业服务企业对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道的行为，应当予以劝阻、制止；对不听劝阻、制止的，应当及时向公安机关消防机构或者公安派出所报告。”第五十八条第二款规定：“公安派出所对除省辖市、县级人民政府公安机关消防机构监督检查范围外的消防安全重点单位、其他单位和居民住宅区的物业服务企业、村（居）民委员会履行消防安全职责的情况实施日常消防监督检查。”第七十一条规定：“违反本条例规定，在居住建筑物的公共走道、楼梯间、门厅内为电动自行车、电动三轮车充电，在城市建成区燃放孔明灯等携带明火且不可控制的空中飘移物的，由公安机关消防机构或公安派出所责令改正；拒不改正的，处以二百元罚款。”上述条款同《高层民用建筑消防安全管理规定》第十一条、四十七条第（七）项明显存在冲突且处罚标准存在差异。

一种观点认为，新的特别规定应当优于旧的一般规定。《河南省消防条例》规范的是所有居住建筑物，而《高层民用建筑消防安全管理规定》这一新的规定系对高层民用建筑作出的特别规范，应当适用新法。故而公安机关派出机构对高层民用建筑不再具有相应的行政处罚权，对其他居住建筑物仍应按照《河南省消防条例》进行处罚。这种观点本身即违反了《中华人民共和国立法法》的明确规定。根据《立法法》第九十二条，新旧规定、特别规定与一般规定之间的冲突指引规则仅限于“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”。因此，不能适用这一冲突规则。

另一观点认为，为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益，依据“有利溯及既往”原则，显然《河南省消防条例》处罚的数额更低，应当适用《河南省消防条例》的规定。故而，不论公安机关派出机构还是消防救援机构都应当适用《河南省消防条例》的规定，处罚不得高于200元。这种观点同样是对《立法法》冲突规则的错误理解。一方面，《立法法》第九十三条所规定的“有利溯及既往”原则规范的内容在于新法溯及力问题。溯及力是指新法在指定的时间与空间内有对其所规范的法律行为有无效力、是否有合法决定力，而非同其他法律规范之间的比较。因此并不能适用这原则。另一方面，即便抛开溯及力问题来看，《立法法》第九十三条所规定的“有利溯及既往”原则，是指新法“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定”能够溯及过往，简言之即“从新兼从轻”，而非“新旧之间择一从轻”。《高层民用建筑消防安全管理规定》施行后的违停违充行为进行处罚，不存在上述情形，因此并不适用。

针对《高层民用建筑消防安全管理规定》与《河南省消防条例》之间的适用冲突问题，笔者认为应当依照《立法法》第九十五条第一款第（二）项的规定“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”执行。

三、结语

总而言之，对于刚刚施行不久的《高层民用建筑消防安全管理规定》无论从电动车的管理、赋责、追责上都做到了有法可依。但在法律适用、行政相对人的确定、执法主体、处罚对象、方式和内容上却存在不同的理解，希望能在执法实践中予以补正。