国土空间规划背景下长沙市森林覆盖率的计算与提升策略

李 珺，胡东兵，刘新长

（1.长沙市林业技术推广站，湖南长沙 410205；2.长沙市林业局，湖南长沙 410205；3.长沙市林业调查设计队，湖南长沙 410205）

森林是水库、钱库、粮库和碳库，森林作为地球陆地生态系统主体，不仅是地球生物圈中最重要的组成部分，也是地球最大的基因库、能源库、碳贮库和蓄水库，在维持国家生态安全和人类经济社会可持续发展中具有基础性、战略性的地位与作用[1-3]。同时森林还具备涵养水源、固碳释氧、调节气候、保持水土、净化空气及维持生物多样性等生态功能[4-6]。森林覆盖率则是反映各地森林资源情况、国土绿化程度和各级政府生态建设成果的重要指标[5-6]。

国土空间规划是国土空间可持续发展的战略蓝图，是指导国土空间保护、开发、利用、修复和各类建设的行动纲领[3,7]。建立责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，科学布局城镇空间、农业空间、生态空间，是落实新发展理念、实施高效能社会治理、促进高质量发展、推进“五位一体”建设的重要举措[8-10]。在国土空间规划背景下，科学准确地计算森林覆盖率，并与前期数据保持相对延续性，是关乎每个地方绿色发展与生态建设的重要课题。

1 长沙市森林资源概况

长沙市作为湖南省省会，地处湖南省东部偏北、湘江下游和长浏盆地西缘，其地域范围为东经111°53′～114°15′，北纬27°51′～28°41′，东西长约230 km，南北宽约88 km。长沙市辖芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区6 个区，长沙县1 个县及宁乡市、浏阳市2 个县级市，全市面积11 816 km2，总人口1 005 万人，先后荣获“国家森林城市”“全国绿化模范城市”“中国十佳休闲宜居生态城市”等称号。

根据《湖南省2020 年度森林资源统计年报》，2020年长沙市森林覆盖率55%，林地面积60.294 万hm2，占长沙市总面积的51.01%，其中有林地面积57.500 万hm2：乔木林地46.94 万hm2、竹林5.97 万hm2、灌木经济林地4.59 万hm2。长沙市活立木总蓄积量3 263.58 万m3，长沙市各县（市、区）的主要森林资源数据及全市排名情况见表1。现有自然保护地22 个，包括1 个省级自然保护区、15 个森林自然公园（3 个国家级、12 个省级）、6 个湿地自然公园（5 个国家级、1 个省级）。长沙市的主要林地集中在浏阳市、宁乡市、长沙县，3 地的林地面积之和达到了54.28 万hm2，占全市林地总面积的90%。

表1 长沙市各县（市、区）主要森林资源数据统计表

2 长沙市森林覆盖率历史变化情况

2020 年长沙市森林覆盖率达55.00%，低于湖南省森林覆盖率（59.96%）4.96 个百分点，高于全国森林覆盖率（23.04%）31.96 个百分点。长沙市森林覆盖率在中部6 省省会城市中排名第一，在全国省会城市中排名第三，在全省14 个地州市中排名第八。根据2005—2020 年《湖南省年度森林资源统计年报》数据，长沙市2005—2020 年的森林覆盖率变化情况见表2。

表2 长沙市2005—2020 年森林覆盖率变化情况表

对表2 中的数据进行分析。1）2005—2020 年，长沙市森林覆盖率总体保持稳步增长，15 年内共增长1.76 个百分点，年平均增幅为0.22%；2008 年有明显的下降，较2007 年降低了0.38 个百分点，原因是2008 年长沙市经历了罕见冰雪灾害，森林资源遭受了一定程度的毁坏；2014—2016 年、2017—2019 年，长沙市开展了两轮大规模的三年造绿大行动，森林面积得到了有效扩充，体现在2016 年、2018 年、2019 年森林覆盖率有了提升，其中2018 年的提升最为显著，基本符合新造林地三年成林的生长规律。2）2005—2020 年，长沙市林地面积逐年减少，15 年间共减少1.56 万hm2，减幅2.52%，年平均减幅0.168%；其中2014 年的林地减少幅度最大，达到了0.70%，林地面积减少主要是国家和地方建设项目占用征收林地所致。3）2005—2020 年，长沙市有林地面积基本变化不大，这说明长沙市在每年因征占用林地而导致有林地减少的基础上，积极加强了在无立木林地及宜林地、荒山荒地植树造林工作，同时加强了未成林地、灌木林地、疏林地等的森林抚育工作，不断增加了其他林地转化为有林地的面积。

3 森林的组成及森林覆盖率计算的差异性分析

森林的组成和森林覆盖率的计算是一直被关注的话题，在对近200 个国家与地区进行统计分析后发现，大多数国家是从土地利用原则、土地覆盖原则或二者结合来定义森林的[1,4]。

3.1 从林业行业管理层面

《中华人民共和国森林法实施条例》第24 条规定，森林面积包括郁闭度0.2 以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别规定的灌木林面积、农田林网及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。根据《湖南省森林资源规划设计调查技术规定》，森林包括乔木林、竹林、灌木林和农田林网及村旁、路旁、水旁、宅旁林木等。由此可见，从林业行业管理层面，我国对森林的定义以土地覆盖为主。

3.2 从国土空间规划层面

国土空间规划的基础是国土“三调”数据。根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，林地是指生长乔木、竹类、灌木的土地，不包括生长林木的湿地，城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林用地。森林是指郁闭度≥0.2 的乔木林地、郁闭度≥0.2 的竹林地及灌木覆盖度≥40%的灌木林地。从国土空间规划层面，我国对森林的定义是以土地利用为主。

3.3 差异分析

森林覆盖率是指以行政区域为单位的森林面积与土地面积的百分比，森林覆盖率计算的差异性主要取决于森林定义范围。从林业行业管理和国土空间规划层面，对森林的定义主要存在以下3 个方面的差异。1）国土空间调查分类中灌木林地灌木覆盖度为40%以上，而林业标准只要求灌木覆盖度为30%以上。2）部分种植乔木（包括低矮乔木）或灌木型经济作物的林地在国土调查数据中被区划为园地或耕地，未被计入森林面积，如油茶、柑橘、板栗及矮化的果树和木荷、桂花、药用林等。3）从林业角度，部分非林地上也生长有森林。如建设用地内公园与绿地、农田林网及村旁、路旁、水旁、宅旁等种植的林木，面积达到667 m2以上（林带要求有两行以上树木）也计入森林面积。

4 基于国土空间规划的森林覆盖率计算

4.1 计算思路

从林业管理角度，森林的定义主要是以土地覆盖类型和植被覆盖度为原则，包括林地内的森林及林地外的森林，即“地-树分离”理念。因此，在国土空间规划的背景下，为准确地计算森林覆盖率，应判断出与森林相关的土地覆盖类型，并准确调查确定植被覆盖度，找到林地中的森林与非林地中的森林，通过结合地类、土地覆盖类型和植被覆盖度这3 个指标统计基于国土空间调查数据的森林面积，如此才能更科学地反映真实的森林覆盖情况，使森林覆盖率的计算结果跟历史数据相比更有延续性和可比性。

4.2 计算实例

以长沙市的森林覆盖率计算为例，利用长沙市2020 年度森林资源“一张图”数据、国土“三调”2020年变更调查数据及长沙市林草湿与“国土三调”数据融合初步成果，对国土“三调”数据地类进行分析提取，结合植被覆盖类型、植被覆盖度指标，从国土空间规划口径计算长沙市森林覆盖率，相关过程及结果如下。

1）S1为国土“三调”数据中的林地范围内的森林面积。根据长沙市国土“三调”2020 年变更调查成果，长沙市林地总面积64.81 万hm2，其中乔木林地面积48.51 万hm2、竹林地面积8.38 万hm2、灌木林地面积0.82 万hm2。S1=乔木林地面积+竹林地面积+灌木林地面积=57.71 万hm2。

2）S2为原森林资源“一张图”中乔木林、灌木经济林转为园地的面积。将长沙市2020 年度森林资源“一张图”数据与国土“三调”2020 年变更调查成果进行空间叠加分析，得出S2=2.15 万hm2。其中，果园面积0.53 万hm2、茶园面积0.36 万hm2，其他园地面积1.26 万hm2。

3）S3=国土“三调”数据中的公园绿地+防护绿地面积=0.30 万hm2。

4）S4为农田林网及村旁、路旁、水旁、宅旁等种植的林木面积。通过将长沙市2020 年度森林资源“一张图”数据与国土“三调”2020 年变更调查成果进行空间叠加分析，原长沙市2020 年度森林资源“一张图”数据中6.03 万hm2的农田林网“四旁”树面积，有1.32万hm2非林地造林已在国土调查数据中区划为其他林地，不计入森林面积，S4=4.71 万hm2。

由此，结合土地覆盖类型和植被覆盖度指标统计，基于国土“三调”2020 年变更调查数据的森林覆盖率=（S1+S2+S3+S4）/土地总面积×100%=（57.71+2.15+0.30+4.71）/118.16×100%=54.90%，其中林地范围内的森林覆盖率为48.84%，园地范围内的森林覆盖率为1.82%，公园防护绿地及农田林网“四旁”林木范围内的森林覆盖率为4.24%。计算结果与林业统计口径计算出的森林覆盖率值差别不大，相差0.1%，主要是因为林地范围外的公园防护绿地及农田林网“四旁”林木面积在国土“三调”数据及林草湿与国土“三调”数据融合成果中对这些地类的土地覆盖类型和植被覆盖度没有精准细化和准确赋值，且部分原纳入森林范围的林地在国土“三调”变更调查数据中已被区划为耕地，导致得到的数据存在一定偏差。

5 长沙市森林覆盖率发展空间分析

在国土空间规划及严守耕地保护红线的背景下，长沙市森林覆盖率的稳定提升面临较大压力。以上基于国土“三调”变更调查数据测算的森林覆盖率是在未考虑扣除工程恢复和即可恢复为耕地的面积，如果扣除这部分面积，长沙市的森林覆盖率还会有一定的下降。未来长沙市森林覆盖率保持稳定或提升的空间主要应在以下3 个方面发力。

1）加强林地保护利用，严格林地用途管制和定额管理，严格落实森林采伐限额制度指标，不断加强森林抚育和森林质量提升，积极预防各类森林火灾和森林病虫害，切实加大对破坏森林资源违法行为的查处力度，坚决保护好现有森林资源，控制森林资源消耗。2）挖掘林地内部空间，对郁闭度小于0.2 的疏林地、未成林地及迹地、苗圃地等其他林地，积极通过新造林、更新造林、补植抚育和困难地造林等形式转换为满足条件的森林。3）积极推进非林地空间造林绿化。加强城镇绿化造林、通道绿化造林、乡村绿化美化和农田防护林建设，结合国家生态园林城市创建和美丽宜居村庄建设，加大城市森林培育力度，因害设防建设农田防护林。在交通运输、水域及水利设施用地范围内，对铁路、公路、河渠两侧及湖库周边进行绿化造林，对原通道绿化如护路林、护岸林未达到森林要求的，及时进行补种抚育更新，不断扩充森林面积。沙地、裸土地及废弃的矿山等可通过困难地造林等新造林方式将其营造为满足条件的森林。

6 结论

国土空间规划背景下，森林覆盖率的计算方法应既有科学性、延续性，既应与前期数值不存在较大偏差，又应具有可操作性，能利用现有数据比较容易地产出指标值。本文在对森林组成差异性分析的基础上，探讨通过结合地类、土地覆盖类型和植被覆盖度这3 个字段属性值计算森林覆盖率。由于长沙市的林草湿数据与国土“三调”数据对接融合的正式成果还未公布，初步数据还存在植被覆盖类型、植被覆盖度等属性信息调查不精准或者缺乏的现象。为此，后续应不断完善优化融合数据、对相关地类的植被覆盖类型、植被覆盖度进行详细的补充调查和确定，如此才能保证森林覆盖率计算的准确性和科学性。未来，长沙市森林覆盖率的提升空间也应紧扣纳入森林覆盖率计算的森林组成范围，积极开展国土空间规划下的造林绿化空间适宜性评估调查工作，科学制定未来规划期间的森林覆盖率指标。