乡村振兴背景下新农村集中居住点建设的探索

□靳秀花

（金昌市规划建筑设计院，甘肃 金昌 737100）

建设新农村集中居住点后，原有的农村生活方式被打破，村民失去了心理归属感。土地经济收入下降导致生活质量降低，出现生活基本、子女教育、养老等问题。为了减少类似问题发生，不应将农村社区建设简单理解为村庄退出。应充分尊重农民意愿，不提倡拆迁城市规划区以外的村庄建设大型农民集中居住区，不强迫农民搬迁，为不同村推进集中居住区建设，遵循农村发展规律，保护农村空间结构，连接城乡，科学发展提供决策建议。

1 面临的问题

1.1 农村建设分散，房屋空置突出

农村建设分散，房屋空置现象严重，农村地区缺少规范化的建设项目。农村居民住房建筑分布较广，房屋超限严重。我国乡村建筑经常出现不拆除、空置、浪费等问题。国家统计局《2008—2018 年国民经济和社会发展统计公报》公布的数据显示，近年来，农村人口向城镇转移加速。这部分人在城市定居后，逐渐远离农村。很多人考虑到机会成本，不再从事农业生产，乡间房屋空置。近年来，随着交通环境改善和汽车普及，其在短暂团聚后又回到了城市生活，农村民居中的一些房屋完全闲置。

1.2 当地财政困难，整顿经费紧张

不同地域发展受历史因素影响，表现出了显著的地域特色。就国家而言，东部、中部、西部的发展差异较大。就江苏省而言，苏南、苏中和苏北等地存在显著差异。由于区域间经济发展水平差别，使得各区域土地资源利用与集约化程度不同。例如，苏南经济条件相对较好，农村居民聚居活动更早，土地节俭和集约性也很高。苏北地区农村人口分布比较分散，对耕地开发程度比较低，房屋总体品质比较低，基本配套建设也比较落后。为了解决农村居民的居住需求，应扩大农村新型城市化的覆盖范围，推动当地发展，必须对贫困地区农村居民进行集中安置。其中涉及补偿被拆除的农户房屋、土地复垦以及新建房屋。项目投资额较大，拆复投资最低225 万元/hm。某县立项每年开垦66.67 hm，开垦经费1.5 亿元。拆迁和土地恢复融资持续对经济欠发达地区的资金造成了负担，尤其是无法从与区域转让有关的指数中获得更多优惠。农村居民点拆迁与重建经费严重不足，受中央银行的宏观调控，从温和的货币政策转向了稳定的货币，导致货币市场的流动资金减少，成为建设集中房区的资金来源，逐步通过融资平台为农民服务。

1.3 补偿水平较差，工作进展较慢

推动农民集中居住区建设，主要涉及老区拆迁、农民集中居住区建设、土地有偿使用等。农村居民点是农村和农村建设的重要组成部分。由县政府主导的项目包括拆迁和土地整治。旧区拆迁包括房屋拆迁补偿，可追溯源头，实质是对新区建设用地出让金的再分配，地方政府和旧区之间就形成了利益博弈。另外，由于我国欠发达的农村土地价格偏低，所以农村人口密集的农村住房拆迁补偿的水平相对比较低。有些地区采用了从县（市）到镇再到各村，层层递减，最后把所有指标都交给了村民。由于劳工、建筑材料等因素影响，目前我国拆迁安置水平尚未达到重建价值，因此难以补偿市场价值，导致农场主不满意，工作进度慢。有些地方尽管设立了全天候的监管机构，但由于事关农户的利益，有些工程尚未动工。

1.4 农村收入降低，生活费增加

推进农村人口集聚的目的是在提高农村居民居住水平的基础上，加大农村新型城市化的规模和集约使用力度。不但要支付水电煤气供暖等日常开销，还需要花钱购买蔬菜、肉类、鸡蛋等。同时，由于人口密集地区大多距离种植点较远，不但给种植户带来了不便，还会加大交通成本。据统计，集中安置的农户平均月生活支出将会提高300 元以上。2017 年，农民和城市居民的平均工资分别为14 617 元和39 251 元。农村人口平均支出水平比之前高2.7 个百分点。没有新的就业机会，也没有可以支付在城里生活的新收入，农民会对迁移感到担忧。部分经济条件较差、被迫贷款买房、在社区内居住但无固定经济来源的弱势人群应慎重考虑。

1.5 新房规划建设，公众互动缺席

农村集中住宅建设项目与商品房开发项目不同，农村集中居住项目是先统计人数，然后再规划开发，具有一定的群众基础，是政府定向为拆除旧区村民而建造的项目。所以集中式住宅实际上从选址到户型规划都应该由群众来选择。

个别地区基层单位的行政领导却习惯于“拍着脑袋办大事”，仅靠单位少数人通过会议讨论就把聚集居住地选择定下来，没有充分调查群众意见，直接联系建筑部门完成了住宅图纸设计，而建筑部门也往往只是在内部作了一些方案设计后提交给委托方，由主管圈定了实施方案后就进行建设。而等到住宅建成后，一般村民都不能直接进入当中，有些区域选址、房屋设置和建筑设计他们也不能参加，有的乡镇集中住宅全部照搬城市住宅小区，与农业的生产习惯背道而驰，没有农业机器、拉锹等器具和其他食品储存空间。个别集中居住地在建成后，并没有达到“城镇”模式，但又丢失了“乡村”特点。

1.6 土地置换难，浪费严重

目前，我国大多数农民已经习惯在传统的村落居住，对于土地出让或者置换持一定的抵触情绪，并且农村土地的置换补偿价值低，没有太大的吸引力，同时一旦土地置换或者出让，农民担忧失去土地后难以获取谋生的方式；若农村的土地置换或者集中出让达不到目标，则必然会导致土地不能有效集中，也就很难支撑农业的集约化和规模化。土地置换难的另一个重要原因是缺乏相应的土地置换管理制度，对于置换后的土地并没有充分利用。比如江浙沪地区，农村建设各具特色，置换难度较大，并且大部分基层乡镇都是为了完成上级制定的任务，采取“一刀切”的措施，而不是自下而上有序有层次地开展土地置换工作。事实上，好多住宅用地土地置换成基本农田，投入与产出不成正比，土地置换的成本难以弥补，导致土地浪费和置换滞后。

2 集中居住区建设的应对策略以及建议

2.1 统筹发展，合理利用土地资源

推动农村人口集聚，要紧密联系农村发展和扶贫工作。对生产、居住、生态环境进行统一规划，以村为单元，考察农户是否有居住的意愿。研究发现，在严格遵循环境保护红线、城市发展边界、永久核心农田3 条红线的前提下，统筹考虑人口分布、经济规划、土地利用、环境保护等因素。实施多项管理制度，科学编制村庄建设计划。按照强化集聚、保护、安置一体化的思想，对农村居民点进行科学安排，并在此基础上完善配套设施。产业发展空间总体规划有利于生产和生活，远离城市和主要交通干线，分散在自然村组。乡村普遍存在长期无人居住、空置房屋条件差、靠近污染源、集中居住有安全隐患等问题。应扩大农民工在城镇稳定就业和生活所需的空间，依托农村自然资源，整合历史背景。要重视发掘当代建筑和文化精神，保护和维护乡土民宅，体现文化、时代、地方特色，避免村庄城镇化，保留乡土记忆。

2.2 拓宽融资渠道，转变经营模式

农民聚居对乡村扶贫工作有益，农村发展对于优化城市和农村的用地布局、拓展农村地区的空间非常重要。要结合政府的扶持条件、地方财政和农户经济状况，对项目投资和资金来源进行统计，保证项目建设目标与财政预算基本持平。要积极寻求国家、省级政府的扶持，加强地方政府投资、统筹农用、统筹安排、建立专门基金，支持农户住房基础建设、公用设施建设，统一发放补助。上缴补充耕地指标，上缴交易性基金、地方政府债券基金等，并积极引导民间资金投入到农村地区的开发中。

支持符合条件的地区，实施增减挂钩，并以农户生活为中心，实行统一的农村用地标准。通过增加或减少与贸易相关的结余指数，将收入用来提高扶贫成果，并为实现农村发展提供有力支撑，其中涉及移民安置、征地、市政工程、生态恢复、耕地养护、高水平农田、乡村发展、土地减贫、移民安置等。

涉及到农村居民安置、相关基本建设等管理的费用，按照国家规定，应一律免除。改变资金管理模式，借鉴粮食补贴卡管理模式。对农民而言，通过直接从市（县）资金支付纳入农民中央生活过程的拆迁补偿金，户籍、所涉项目资金直接支付给建设单位，管理费直接划拨给市政府，弥合了运营过程中资金运营、提炼、挪用的鸿沟，吸收资金进入，将有限的资金收益最大化。

2.3 提高补偿标准，实行多种权利

部分地区在农村集体生计推进中，农村宅基地补偿既达不到房屋的复置价，又不符合土地使用权的补偿标准，对促进农村“中心”住宅发展有重要影响。而这一政策又与地方经济发展程度密切相关，导致了农民的“集中”，从而使农民利益受损。因此，要提高农民集中地区房屋拆迁安置补偿水平，结合当地财力逐步加强农民集中生活。各地区政府应因地制宜，房屋补偿单位应根据本地一般房屋的指标定价，其主要目标是保障老拆迁区绝大部分农户的生活质量，并以土地形式进行货币性经济补偿，如以房改股，从该住房的剩余用地中扣减合法住房的建筑面积。根据旧拆区的房屋构造特征，委托专业的中介机构鉴定旧拆区新拆房，确保在不增加农民经济负担的情况下，按实际测量面积，对新购买住宅进行基础装饰改造。但现实是在发布拆除公告之后农民没有得到任何赔偿。

2.4 扩大就业途径，增加收入

农村居民聚居，除了改变了居民的居住形式外，还改变了他们的生产、生活方式。同时，也使乡村社会中的劳动力分配发生了变化，原始自给自足的生产和生活方式将会逐渐消失。土地由职业家庭流转，家庭和职业农民合作。我国农业生产将逐渐向高效化、集约化、规模化发展，农民工将是一个很大的劳动力群体。所以，要扩大农村劳动力的就业渠道，提高农民的收入，保证有一个稳定的工作环境。一是通过政府的专业培训，对农民进行职业技能培训，以提升农民的技术水平。在政府采购公共服务岗位时，要优先安排低收入家庭成员的工作，以保证从农民到居民，符合社会长期稳定发展规律。二是鼓励、扶持农村居民在聚居区经营饭店、小商店、药店、托儿所等，为农村居民生活提供便利。三是引导农户发展适销对路、生产淡季水果，增加农业效益，支持成立企业、农户新型农资合作社，发展优质农产品，发展农产品深加工，延伸产业链，打造品牌，促进行业繁荣。四是充分发挥本地优势，发展水果采摘、农技、农家乐、精品住宿、乡村旅游、医药卫生等，吸纳年轻人回乡，为家乡经济发展提供有力支持。

2.5 充分考虑农户愿望，提高项目质量

政府必须指导农户生产经营，要坚持“先行申报，先行建设，再拆除”的方针，以灵活、多样化的宣传形式，使广大农户充分认识到集中安置的优势。安置应以农村为中心、以农村为主，要尊重农民的意愿，如农户的居住取向、建房方式、住房形式、住房种类等均应由农民决定，重大问题必须经过村委会讨论，坚决杜绝个别干部独自行动。对自愿在城市定居的人，可以用金钱赔偿或物质交换，收回原有住房和用地。农村房屋结构应满足农民意愿，按规定标准建设。分析农村自然环境、地域文化、行政区划、通勤半径、基础设施条件、区域产业空间分布等因素，选取居住小区作为重点区域。在城市规划与施工中，一定要注重本地的习俗。保持当地风貌、民俗风情，凸显历史，重现村落原有风貌、文脉、时空脉络等，充分发挥乡村本土特征的丰富文化内涵，结合农民生活和民俗风情，让乡村见山见水，忆乡愁。

2.6 加强农村土地综合整治，盘活存量土地

推行农民集中居住的本质是为了节约土地，发展规模化和产业化农业，为实现乡村振兴扫清障碍。基于此背景，基层乡镇需要尽力做好农村土地置换和资金筹措工作。当前我国乡村集中居住建设项目大多由社会资本参与，建设模式基本上延续城市发展模式，导致大部分地区集中居住建设项目与当地实际不相符，农民响应不强烈。并且，资本的趋利性也使项目规划建设没有充分尊重当地发展规律，阻碍了项目推进。根据国内外农民集中居住建设项目经验来看，通过土地综合整治是突破当前集中居住建设项目发展瓶颈的关键。土地置换或者综合治理，主要是盘活原有低效存量用地，如即将荒废的工矿用地、低效的工业厂房等，为农民集中居住社区的建设提供足量的土地，同时将价值较高的土地尽量实现价值最大化，充分发挥土地的价值，获得高回报。另外，也可以采取复垦宅基地、大规模开发流转土地、积极引进现代化的农业项目等措施，加大土地综合整治的力度，从多方面出发盘活土地。

3 结束语

各地要注重统筹农村发展，提高系统规划水平，加强政策宣传引导。由于村庄建设、恢复和保护不同，不同等级、不同方案的实施应广泛征求反馈意见。要完善农民土地征收、拆迁、安置等补偿安置政策，严格按照既定标准进行安置补偿。在拆迁建设过程中，要保证土地权属和拆迁信息公开透明，完善社会保障机制，提高农民生活和安置水平。建立健全农民就业服务体系，建立社会保障机制，积极发展乡镇特色产业，组织农民开展职业培训，拓宽农民就业渠道。充分尊重农民意愿，倾听农民心声，规范落实政府政策和行为，提高公共服务水平，提升集中居住区农民生活满意度。推进社区文化建设，丰富社区文化内容，积极开展形式多样的文化活动，提高农民社区认同感，努力营造和谐街区。农村社区建设要立足社区实际，做好社区基础设施配套建设，完善社区公共服务设施。