全域公园城市建设规划实施体系构建与规划内容研究——以淄博市为例

刘保颖，庞庆林

（1.淄博市城乡规划发展中心，山东 淄博 255000；2.淄博市自然资源和规划局，山东 淄博 255000）

1 面向实施的淄博市全域公园城市建设规划技术框架

1.1 淄博市建设全域公园城市的基础和特质

淄博是一座山水相融的组群式城市，是山东半岛城市群核心城市之一，辖张店、淄川、博山、周村、临淄5个区，桓台、高青、沂源3个县，总面积5 965km2，常住人口470.2万。作为组群式城市，淄博市山水林田湖各具特色，城乡交错，布局疏朗。淄博地处鲁中山地和华北平原过渡地带，全域地貌形态齐全，地势南高北低，全市超过10km的大小河流有78条，均为雨源型河流；北部有黄河、小清河流经；发源于市域内的河流有沂河、淄河、孝妇河等。淄博历史悠久，是我国齐文化的发祥地，有“齐国故都”“聊斋故里”“足球故乡”“陶瓷名城”之称，历史文物古迹众多，与公园城市的内在特质和外在要求高度契合。淄博又是典型的老工业城市和资源型城市，近年来，虽然淄博城市建设、发展都有长足进步，但面临主城区对资源要素的吸引力和承载力不足、对周边区域的辐射带动力不足、老工业城市新旧动能转换压力大等问题，淄博以公园城市建设为契机，形成“绿色+”的发展观，着眼彰显公园城市美学、生态、人文、经济、生活等时代价值，提高城市开放性、优化城乡人居环境品质、推进产城融合、提升区域整体竞争力，实现城市功能跨越。

1.2 构建面向实施的全域公园城市建设规划体系

淄博市全域公园城市建设规划既是规划顶层设计和引导，对市、县、镇村土地利用空间布局提供优化标准，为相关专项规划和建设实施提供规划和设计指导，也是可操作可落地的务实性规划，必须注重规划内容在规划、建设、实施、管理等阶段实现科学性、规范性和延续性，因此，在淄博市全域公园城市建设规划编制中，要在面向实施的指标体系、建设路径、政策管理、实施策略等方面开展一系列研究工作，制定面向实施的理论框架体系、标准体系、实施体系、生态价值转化衡量体系。

1.2.1 构建理论框架体系

在成都公园城市规划实践的基础上，依据淄博城市发展存在的问题和现状生态资源条件，规划以“人、境、业、城、制”5个元素为全域公园城市建设规划的理论体系支撑，以“人”为中心，以“境”为本底，以“业”为动力，以“城”为依托，以“制”为保障，为后续公园城市建设和项目提供理论和规划支撑。

1.2.2 构建评价标准体系

规划重点从生态环境、公园体系、生活环境、安全环境、特色风貌、产业发展、社会治理等方面进行研究，建立了“多元素、多维度、多尺度”定量与定性相结合的45项指标评价标准体系，分为强制性指标、约束性指标和引导性指标3种类型，指标通过政府文件分解到发改、住建、交通、城管等20余市直属部门，由各部门按职责完成目标，构建了既有各区差异化又有统一性的组群式全域公园城市建设规划评价标准体系。

1.2.3 构建实施传导体系

规划针对管控地域类型提出精细化的传导机制设计和政策创新研究，提出了横向传导体系方面加强与同步开展的国土空间规划编制工作的互传互补，进一步统筹和指导相关专项规划的编制，并对特定领域，如孝妇河、漫泗河等强制性规划内容的落地和管控进行指导。竖向传导体系方面明确市、区传导机制，兼顾管控和引导，侧重实施。

1.2.4 构建淄博市生态价值转化衡量体系

规划结合淄博市生态绿色资源基础和近年绿色投资相关数据，研究解构了其生态环境价值、产业动力价值、城市宜居价值、人文价值和创新集聚价值等方面的影响因素，提出了生态资源价值向产业动力价值、城市宜居价值、人文价值和创新集聚价值等方面转化的实现路径。

2 淄博市全域公园城市建设规划主要内容

结合对淄博公园城市建设基础条件的全面判识与淄博市打造高品质人居环境的城市发展需求，全域公园城市建设规划范围按照“市域、中心城区、镇村”3个层次进行规划范围的界定，规划期限为2021—2035年，近期为2025年，远景展望至2050年。到2035年，全域公园城市全面建成，建成区绿地率达到41.60%以上，河湖水面率达到2.50%以上，人均公园绿地面积达到21.45m2以上，万人拥有绿道长度达到5.80km以上，使淄博成为公园城市建设的典范。规划内容主要分为6个方面。

2.1 分层次布局优化生态格局

规划从市域、中心城区、镇村3个层面对全市生态格局做进一步的布局优化，对山林、河湖、风道、公园体系等全域公园城市元素建立目标要求，提出针对性规划措施，具体内容如表1所示。

表1 生态格局主要内容及规划措施

2.1.1 市域公园城市规划

充分发挥淄博组群式城市奠定的先天生态格局优势，从公园城市理念出发，对全域现有山、水、林、湖、草等人居背景生态本底实施生态分级保护；建构全域公园城市规划结构，对全域公园体系、绿道网络、水系网络、绿色交通、视线通廊、文旅资源进行综合规划；以扩水增绿和矿山生态修复扩大生态资源容量，以水系梳理连通、绿地成片成网提升生态环境质量，构建全域绿色空间体系；塑造市域特色生态风貌，传承自然人文历史，强化城乡整体形态控制。

2.1.2 中心城区公园城市规划

规划遵循从增量转向提质的国家城市发展战略，以组群式城市特征为基本出发点，以公园城市建设的公共性理念为指导，基于“控制城市蔓延、防止城市粘连、畅通城市呼吸”中心城区建设思路，构建“两环、四楔”的公园城市中心城区建设格局。“两环”指中心城区内环生态绿地和外环生态绿地，“四楔”为围绕城市四角构建的城市绿楔。构建“绿廊—绿环—绿楔”相互关联、多层次、完整的绿色生态网络，规划16条滨水生态绿廊和11条交通生态绿廊。构建“蓝网绿网”生态廊道体系，建设“四大主题”生态绿楔，承担城市的风道、绿肺等生态功能。规划24个生态公园组成的内环和31个生态公园组成的外环，打造绿色生态屏障。规划7条城市一级通风廊道和31条城市二级通风廊道，提高城市空气循环和流通，有效缓解城市热岛效应，降低大气污染。统筹布局城市公园、社区公园、专类公园、游园以及风景名胜区、森林公园、湿地公园、郊野公园等多种类型公园，构建区域公园、城镇公园、乡村公园3大类、10中类和17小类的全域公园体系，提升城市生态系统质量，铺垫公园城市绿色基底。规划以区域级绿道为骨架，城市级绿道、区级绿道和社区级绿道相互衔接，各级绿道总长度2 947km。

2.1.3 镇村公园城市规划

规划结合乡镇文化、旅游资源等禀赋特点，提出工业产业主导型、商贸流通主导型、生态旅游主导型、农业种植主导型、历史文化主导型5种类型，各类型主要特征如表2所示。对受到城镇化冲击的镇村地区，规划加强乡村人居环境整治，重点增加镇村公园绿地、水系等公园城市要素布局，突出田园绿化特色。对包括耕地和园地在内的农用地，充分尊重当地传统农业生态循环链，结合现代农业综合发展趋势，大力发展基于乡村旅游的生态休闲农业，并与旅游、康养、民宿相结合，服务设施按照城市公园标准进行建设，促进乡村产业转型升级。在镇村公园城市建设中，充分考虑乡村与城市的交融，将绿道网络连接城乡区域，串联自然山水、历史文化、美丽乡村等各类休闲游憩资源，促进乡村休闲旅游发展。

表2 乡镇类型划分及主要特征

2.2 提出重点区域控制要求

研究应对重点控制的区域、节点提出控制要求。重点区域主要为根据淄博市建设公园城市发展理念应该予以提升的区域，包括主要河流沿岸以及其他城市重要节点，规划确定用地位置、边界和规模、滨水空间、公共空间、配套设施、景观风貌等方面的控制及设计内容等。

2.3 制定山体、公园等相关要素的规划导则

对公园城市各类山体、水系、公园绿地和各类功能区等相关要素提出引导策略，主要包括适用范围、总体要求、建设模式引导、完善旅游服务配套和交通体系、弘扬地域文化、营造区域景观风貌等方面的内容，保障全域公园城市建设规划的落地和实施。

2.4 规划近期全域公园城市建设重点任务

规划应围绕公园城市总体定位和目标，结合经济社会发展规划，综合考虑现有基础和城乡发展需求态势，明确近期实施目标和重点任务，分别提出重点项目名称、定位、规模、生态价值转化路径、建设费用测算等内容。近期建设分为乡村振兴型、城市公园建设型、水环境治理型、城市绿道型、绿色社区营造型、产业园区型、山体修复型、城市公园综合体型8种类型。

2.5 保障全域公园城市绿色发展

在全域公园城市建设中，坚持生态优先、绿色发展理念和转型之路。

1）从公园城市的角度引导循环集约的绿色产业体系构建，推动“公园+”新经济场景和知识经济圈建设。

2）结合淄博市能源利用状况，引导绿色能源体系构建。

3）结合云计算、大数据、物联网、移动互联网等信息技术，加快新型智慧城市、智慧森林、智慧公园建设，保障公园城市的绿色发展。

2.6 完善城市运行安全体系

结合公园城市建设规划和韧性城市发展理念，完善城市安全运行体系。

1）结合公园城市建设要求，重点研究公园城市中公园、绿地、绿道建设与综合防灾的一体化建设策略。

2）重点研究绿色社区建设、公共空间等基础性领域的公共卫生防护策略。

3 结语

公园城市建设是一项跨区域、跨部门、跨行业的系统工程，涉及自然资源、住建、城管、文保、产业、科教、新闻广播、环保、水利、旅游、林业、体育、环卫等多部门、多层次的协调合作。在全域公园城市建设中，一要加强组织领导，建立市委、市政府领衔的公园城市建设领导小组和工作专班，加强相关部门全方位联动工作机制，统筹推进并切实落实公园城市规划建设和后续管理建设工作。二要建立政策保障体系，根据不同类型项目的区位特征与功能特性，采取不同的经营管理模式。非营利性的项目一般采用政府主导、市场部分参与的经营管理方式；营利性的项目则采用市场主导、政府引导的经营管理方式。项目的经营资金主要依靠政府财政和民间资本提供。三要制定完善的法规保障体系，除编制规划和导则外，还应加强立法方面的各项工作，逐步启动绿化条例、生态廊道、湿地保护、城市公园管理等多方面、多层次的立法研究工作，形成完整的全域公园城市建设、法规体系。