提高国防和军队建设法治化水平

康耀武 康凯华

[摘要] 依法治军是实现党在新时代的强军目标的必然要求。加强党对军队绝对领导法治保障、制定联合作战条令法规、修改完善部队建设管理主干法规，构建中国特色军事法治体系;按照法治要求实现治军方式的“三个根本性转变”;健全军事法治工作机构、深化军事司法体制改革、调整纪检监察和审计体制机制，进一步完善军队法治工作体制，为贯彻依法治军战略、推进强军事业提供坚强法治保障。

[关键词] 国防和军队建设;  中国特色军事法治体系;  治军方式

[中图分类号] E249         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2022）08-0023-04

2022年3月7日，习近平总书记在出席十三届全国人大五次会议解放军和武警部队代表团全体会议时强调：“依法治军是我们党建军治军的基本方式，是实现党在新时代的强军目标的必然要求。要贯彻依法治军战略，提高国防和军队建设法治化水平，为推进强军事业提供坚强法治保障。”1这一深刻论述，为新时代正确认识和把握依法治军在国防和军队建设全局中的重要战略地位，提高国防和军队建设法治化水平，提供了科学指导和根本遵循。

构建中国特色军事法治体系

军事法规制度是以军事法律、军事法规、军事规章为主体，以军事规范性文件和其他制度规定为补充，内容协调、范围明确、结构完整的多层次、多门类的制度规范体系，是军队建设的基本依据和官兵行为的基本准则，是依法治军的重要前提和基础。依法治军，把国防和军队建设纳入法治化轨道，必须建立中国特色军事法治体系。

加强党对军队绝对领导法治保障。加强党对军队绝对领导法治保障，首要的是健全完善军委主席负责制的体制机制，按照法治要求，健全“三项机制”和军委工作规则，完善请示报告的范围、内容和形式，建立健全综合评估机制，不折不扣地抓好军委主席负责制各项要求的贯彻落实。军委主席负责制作为宪法和党章规定的重大制度，具有最高层次的法律权威。只有注重发挥法规制度的关键性基础性作用，才能维护军委主席负责制的权威性和严肃性，确保贯彻军委主席负责制法治化、规范化、程序化运行。加强党对军队绝对领导法治保障，还必须坚定维护党委统一的集体领导下的首长分工负责制，维护党委制、双首长制、政治委员制，从宪法、法律、军事法规和党内法规层面不断完善党对军队绝对领导的一整套制度体系，把党关于建军治军的新理念新成果以法的形式固定下来，从法规制度上确保党的主张贯彻到国防和军队建设各领域各方面，确保党指挥枪的原则落到实处。抓紧修改完善思想政治建设法规制度，健全军队党内法规制度。修订政治工作条例，修改完善党委工作、纪委工作、党支部工作、思想政治教育等法规制度，制定军队党内政治生活要则，增强政治工作法规制度的时代性，以确保党对军队绝对领导的根本原则和制度有效落实。

制定联合作战条令法规、修改完善战备法规。国防和军队改革确立了新的领导管理体制和联合指挥体制，对法规制度的配套完善提出了新的时代要求。作战条令是规范军队作战行动的法规，是部队打仗和训练的主要依据。当前，我军联合作战条令建设要以联合作战指挥体制改革为契机，抓紧推进新一代联合作战条令制定工作。要加强军委和战区两级联指中心建设，推进军种指挥融入联合作战指挥体系，抓好联合作战指挥人才、手段、理论、法规制度等方面建设。要明确战区指挥权责，通过法规制度保证战区指挥权责落到实处。重点是着眼打赢信息化局部战争，贯彻新形势下军事战略方针，抓紧推进新一代联合作战条令制定工作，为部队作战和训练提供法规依据。着眼保障联合作战指挥机构顺畅高效运行、提升作战指挥能力，抓紧制定联合作战指挥条令，明确规范指挥权限、指挥关系、指挥程序、指挥方法等重要事项，尽快形成一体化联合作战指挥机制。着眼始终保持良好战备状态，抓紧修改部队部署和兵力调动批准权限规定、战备工作条例、海空边防情况处置规定等法规，按照新的领导指挥体制，调整规范有关指挥权限和指挥关系，完善战备制度，确保部队行动指挥不间断，及时应对和有效处置突发情况。

修改完善部队建设管理主干法规。全面依法治军，推动治军方式根本性转变，要求对部队建设管理的主干法规进行与时俱进的修改完善。推进部队建设管理常态化、长效化，关键要有一整套科学合理的法规制度。没有制度保证，建设管理的成果最后也保不住。要及时把实践证明行之有效的经验做法上升为法规制度，使建设管理有遵循、易操作、好落实。当前，修改完善部队建设管理主干法规，主要是着眼部队建设管理急需，制定战略规划、资源统筹、战略评估等法规，促进战略管理科学化规范化。修订完善组织编制法规制度，推进组织编制管理法治化。适应领导管理体制改革，修订司令部条例、后勤条例、装备条例及其配套法规。健全信息化建设和网络、信息管理法规制度。修订完善部队管理、纪律規范、预防犯罪、安全工作等方面法规制度。修订军队院校教育、军事科研法规制度。此外，要抓紧完善军事人力资源法规制度。以建立军官职业化制度为牵引，完善军官服役、培训、任用、交流、待遇制度。修改兵役法及其配套制度，完善兵役制度和军士、义务兵管理制度。制定完善军人工资福利、抚恤优待、退役安置、保险、医疗、交通、住房、家属随军就业、子女入学入托和伤病残军人地位和权益保障方面的法规制度。完善军队文职人员法规制度。

按照法治要求转变治军方式

依法治军要求我军治军方式来一场深刻变革，实现“三个根本性转变”，即“从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变，在全军形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面”。1

从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变。单纯依靠行政命令，容易发生用权上的任性现象，逾越法规制度的底线，给部队建设造成损失。按照法治要求实现单纯依靠行政命令向依法行政的转变，关键是牢固树立依法行政的理念，给权力套上法治的紧箍咒，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。各级党委的“一把手”是提高党委依法决策本领的“关键少数”，抓住了他们，就抓住了依法决策的“牛鼻子”。通过强化权力制约，规范团级以上单位主官职责权限，科学配置各级机关权力和职能，构建立体封闭、运行有效、问责严厉的权力制约体系。通过完善巡视巡察制度，实现巡视巡察全覆盖，建立起有效防范特权行为的监督体系。通过把准选人用人导向，引导各级干部特别是高级领导干部眼睛向内，严格自查自纠，树立正确的权力观。逐步将决策行为纳入法治轨道，实现决策有据、决策有序、决策有责，严格遵循法定的步骤、时限、方式、方法等程序要求管理部队、开展工作。

从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变。在建军治军的长期实践中，我军积累和形成了大量习惯性做法和管理经验。有些做法和经验已经不适应时代发展和任务变化要求，影响了部队高度集中统一和正常的工作秩序。法规和制度是规范国防和军队建设活动的行为准则，反映了军事活动的客观规律，具有普遍性、稳定性和强制性的特点。实现治军方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变，就是要把法规和制度作为抓工作的基本依据，自觉从思想上清除“人治”的旧观念、老做法，彻底清理与法规和制度相冲突的“土政策”“土办法”，把遵守法规和制度作为想问题、作决策、办事情的第一原则，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，使厉行法治、严肃军纪成为铁律。从某种程度上看，人民军队法治化进程，实际上是一个不断对旧习惯旧经验摒弃的过程，是一个不断向陈规告别、持续与积习决裂的过程。这次国防和军队改革的特色，就是自始至终都彰显法治精神，突出用法治理念来推进改革，推进军队的整体转型重塑。凡属重大改革都要于法有据。部队未动，法规先行。学法用法信法之风，正在部队兴起。

从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变。突击式、运动式抓工作是应对紧急情况下的特事特办的非常手法。条令条例明确规范了军事活动各个方面各种关系，是我军行政管理的基本法规和主要依据，是军队高度集中统一的根本保证。条令条例本身，也是过去有效经验的总结和提炼。按照条令条例抓工作，才能使工作科学有序展开，才能取得更好的实际成效。更重要的是，必须牢固树立“条令条例就是法”的思想观念，心存敬畏，保持严肃态度和务实作风，坚决克服工作上的主观随意性。要按照条令条例要求组织部队日常的战备训练、思想政治教育、行政管理和其他工作，真正将条令法规的要求贯彻落实到部队建设各领域、各环节、各方面，要着力增强法规制度执行力，把部队的战备、训练、工作和生活秩序纳入法治轨道，不断提高部队建设正规化水平。

健全和完善军队法治工作体制

健全和完善军队法治工作体制，是深入推进依法治军从严治军的重要保证。适应军队现代化建设战略转型的时代要求，要在健全军事法治工作机构、深化军事司法体制改革、调整纪检监察和审计体制机制等方面取得实质性进展，为提高国防和军队建设法治化水平提供有力支撑。

健全军事法治工作机构。针对军队法治工作机构编制与担负的繁重任务不相适应、法治人才队伍建设滞后等矛盾问题，这次国防和军队改革着眼有效组织协调军事法治建设各项工作，贯彻体系完整、编制合理、职能完备的原则，在领导机关建立健全军事法治工作机构。军事法治工作机关负责组织开展和统筹协调依法治军各项工作，担负着军事法规制度的制定与监督执行，军事规章、军事规范性文件审查与备案，重大决策和重要军事行动法律咨询保障等任务。健全军事法治工作机制，需要科学设定和细化军事法治工作机构职能，统筹制定军事法规制度，有效组织执法监督检查等。从军事立法体系、军事法治实施体系到军事法治保障体系的各个环节，合理设置法治工作部门，配置能力素质相当的法治工作人员。各体系内部依据其职能分工设置各种工作机构。建立必要的议事协调机制、冲突裁决机制、监督制约机制和权利保障机制，使各部门、各机构在各司其职的基础上依法解决存在争议的问题，确保军事法治工作高效运行。

深化军事司法体制改革。党的十八大以来，军事司法体制改革列入党中央、中央军委的议事日程，并取得突破性进展。党的十八届四中全会明确提出了“改革军事司法体制机制，完善统一领导的军事审判、检察制度”的要求，这是首次在党的重要文件中正式提出改革军事司法体制机制的要求。这次军事司法体制改革，法检两院由过去主要按军兵种和武警系统设置调整为区域化设置，分别组建战区、总直属军事法检两院和基层军事法检两院，统一管理区域内各军兵种和武警部队的司法案件;在军法军检内部增设立案、执行、诉讼监督、案件管理和法官、检察官管理办公室等机构，在大单位和基层法检两院设置必要的業务部门。深化军事司法体制改革，是健全完善权力运行制约和监督体系的制度安排。司法监督是治权体系的重要一环，紧紧抓住依法治权这个关键，重塑军队监督体系，强化监督职能。从组织体制和运行机制上增强了司法监督的独立性权威性，彰显了依法治权功能。这次军事司法体制改革，是深化国防和军队改革的重要组成部分，是建设法治军队、坚持依法治权的关键之举，是军事司法组织形态的一次重大变革。

调整纪检监察和审计体制机制。改革完善军队纪检监察和审计体制机制，是加强军队党风廉政建设和反腐败斗争的迫切需要。军事法治监督体制不断调整完善，纪检监察监督、审计监督机制完成了重塑，监督主体独立性更强，监督权力不断强化，监督效能逐步显现，切实构建起衔接配套、运转高效、科学合理的体制机制运行模式。在创新军队纪检监察体制方面，一是加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，依法加强行政监察等工作。二是落实党委在党风廉政建设中的主体责任，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的领导。三是落实纪委在党风廉政建设中的监督责任，完善各级反腐败协调小组职能，督促各级纪委转职能、转方式、转作风，强化监督执纪问责。四是强化上级纪委对下级纪委的领导，建立健全下级纪委向上级纪委报告工作制度，推进查办腐败案件体制机制改革。五是改进巡视制度，实现巡视监督全覆盖，创新巡视组织制度和方式方法。逐步形成切合实际、有效管用的反腐败法治体系。在创新审计体制机制方面，新调整组建的中央军委审计署已经到位，统一领导管理全军审计机构和力量，实行区域设置、统管统派的审计监督体制。组建中央军委审计署，是深化国防和军队改革，推进军队审计制度创新的重要举措。这对贯彻从严治党要求，贯彻依法治军方针，预防和惩治腐败，对军委从全局上加强对审计工作的组织领导，增强审计监督的独立性、权威性和实效性，具有十分重要的意义。

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

[2]中共中央宣传部，中央全面依法治国委员会办公室.习近平法治思想学习纲要[M].北京：人民出版社，学习出版社，2021.

（作者简介：康耀武，国防大学军事管理学院副教授;康凯华，武警工程大学军事基础教育学院学员）

责任编辑 / 梁齐勇