美国对东盟外交新动态

周 帅 郑林晖

自2008年美国奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略以来，东盟在美国战略中的地位就略显尴尬。美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）削弱了东盟在亚太多边主义的领导地位，由于TPP包含着东盟成员国，美国此举加剧了东盟分化的危险，因此东盟提出了区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）以作应对。美国特朗普政府时期，在2019年才提出相关的印太战略报告，但提及东盟的部分却寥寥无几，并且由于特朗普政府奉行“美国优先”的政策，美国降低了在该地区的战略层级，更多地奉行单边主义的政策，对以多边主义为核心的东盟形成了沉重打击。另外，由于新冠肺炎疫情的影响，美国与东盟的相关会议不断延期，双方的对话和交流受到了严重影响。

但自拜登执政以来，美国对东盟的外交出现了一些新的动向，美国和东盟的双边和多边互动日益频繁。这些频繁的互动似乎彰显出美国对这一地区的重新重视，并将对美国和东盟关系产生重要影响。

一、美国与东盟接触的最新动向

拜登上台以来，美国就不断尝试拉进与东盟的关系。在东南亚各国层面上，拜登执政的第一年，政府内许多重要官员都对东南亚国家进行了不同程度的访问。而在东盟层面上，美国则积极参加东亚峰会，2022年4月参加了在东盟秘书处举行的东盟—美国联合合作委员会会议，并在5月召开特别峰会进行更深入的接触。

1.东南亚国家层面

2021年以来，许多美国高级官员密集访问东南亚国家。2021年8月，美国副总统哈里斯访问了新加坡和越南。而在哈里斯访问的前一个月，美国国防部长奥斯汀则访问了新加坡、越南以及菲律宾，而美国国务卿布林肯则与东南亚国家进行了多次线上会晤。美国副国务卿温迪·谢尔曼则访问了印度尼西亚、柬埔寨和泰国，而新上任的负责东亚事务的助理国务卿丹尼尔·克里滕布林克则访问了印度尼西亚、新加坡和泰国。布林肯也曾访问马来西亚、印度尼西亚和泰国，但由于其随行人员中出现了新冠肺炎病例导致访问提前结束。

2.东盟层面

在东盟层面，美国也采取了积极“外交攻势”。美国国务卿布林肯曾与东盟的外长举行了视频会晤，并且在华盛顿接见了一些东盟国家的外长。2022年5月，美国和东盟还举行了一次特别峰会，这也是双方领导人自2017年以来首次面对面接触，主要讨论加强各领域合作的方式方法，包括新冠肺炎疫情应对和全球卫生安全、气候变化、可持续发展、海事合作、人力资本开发、教育和人文关系，以及加强互联互通和经济合作，双方还就共同关心的国际和地区问题交换意见。

二、美国调整对东盟外交的动因分析

本次美国重新加强与东盟的接触有着深刻的动因，从战略层面上来说，东南亚地区有着重要的战略价值，不仅和美国有着紧密的经济联系，而且美国还想将东盟打造成遏制和围堵中国的战略“楔子”。从全球新冠肺炎疫情大流行的角度来说，美国与东盟有着抗击疫情、进行经济复苏的共同利益。而缅甸的军事政变，让美国感受到了危机，也受到了东盟成员国的谴责，但东盟并不能解决这一危机，因此缅甸问题也是双方进行接触的重要原因。从东盟的角度来说，东盟各国不愿意在大国之间“选边站”，希望美国能够加强在该地区的存在。而从国际局势角度来说，阿富汗问题和俄乌冲突都对美国与东盟关系的发展产生了一些新的影响。

1.东南亚地区重要的战略价值

从经济上来说，作为当今世界蓬勃发展的经济体之一，东盟已经成为印太地区的第三大经济体以及世界第五大经济体，其在美国经济利益版图中的位置不可小觑。首先，东盟是美国重要的贸易伙伴。东盟是仅次于加拿大、墨西哥以及中国的美国第四大出口市场，超过1.22亿美元的货物和服务从美国出口至东盟。同时美国也是东盟的第二大贸易伙伴，美国许多州对东盟的出口超过10亿美元，而加利福尼亚州和得克萨斯州更是都超过了190亿美元。

其次，东盟与美国之间的贸易关系为美国的出口依赖部分创造了大量的就业岗位，据统计美国对东盟的出口为美国创造了超过62.5万个就业岗位。此外，自从2003年以来，东盟六个成员国对美绿地投资已经在美国创造了大概2.3万个就业机会，其中有一半的就业机会都是新加坡公司创造的。

最后，美国在印太地区的主要投资流向了东盟国家。截至目前，美国对东盟的投资高达3380亿美元，超越了美国在中国、印度、日本以及韩国四国投资的总和，超过6200家来自美国的公司在东南亚地区运营。东南亚作为美国主要的贸易伙伴，对美国的经济战略价值不言而喻，如果美国在东南亚的经济存在减少，很可能导致美国的出口市场和国内消费市场受到严重影响，特别是出口依赖部门的收入降低，导致美国国内的就业机会减少，进而引发国内社会问题。特别是在美国国内社会愈发极化的情况下，拜登政府更需要稳定国内就业，就更需要维护与东南亚贸易伙伴的良好经贸关系。

此外，东盟还是东亚地区经济合作的主导力量。1997年亚洲金融危机之后，东盟通过“10+N”的合作机制以及东亚峰会等机制整合了东亚地区的经济力量，促进东亚经济一体化的发展，形成了东亚地区独特的“小马拉大车”的模式，东盟也对维持自身主导地位予以重视。2008年美国次贷危机之后，亚太地区形成了多边主义2.0的区域合作模式，严重冲击了东盟所主导的多边主义1.0的模式，东盟则积极推动RCEP倡议维持自身的主导地位。2020年11月RCEP的签订亦再次印证了东盟在亚太地区合作网络当中不可忽视的影响力。虽然自特朗普2018年宣布美国退出TPP之后，美国基本上退出了亚太地区的多边经济合作机制，仅通过双边协定维持着在亚太地区的经济存在，但如果美国想在印太地区重新构建一个多边经济框架，就离不开与东盟的合作。

从安全上来说，在地缘上东南亚位于亚洲东南部地区，包括中南半岛和马来群岛两个部分。其中，中南半岛与中国、印度两个世界大国毗邻，具有重要的地缘战略价值，被誉为“亚洲的十字路口”。马来群岛则分别与中国和澳大利亚隔海相望，是美国冷战时期遏制社会主义阵营的“第一岛链”的重要组成部分。东南亚地区还拥有着具有重大战略意义的马六甲海峡，连通着太平洋和印度洋地区，是许多东亚国家能源安全的核心所在。综合上述因素分析，东南亚地区对美国的战略价值不言而喻。

同时，美国在该地区有着广泛的安全同盟网络。在东南亚国家当中，泰国和菲律宾是美国最为重要的非北约军事盟友，和新加坡则签署了《加强防卫合作协定》。美国部分州与东南亚国家之前也存在着防卫伙伴关系。美国也通过东盟地区论坛（ARF）、扩大的东盟海事论坛（EAMF）和东盟国防部长会议等合作框架，进行有关海上安全的合作。美国还与许多东盟国家进行了海上军事演习。广泛的同盟安全网络也为美国提供了保卫该地区安全的借口，因此美国密切重视该地区盟友的安全关切。

2.共同应对新冠肺炎疫情

东盟的医疗支持占据该地区GDP 的4%，严重低于10%的世界平均水平。而在新冠肺炎疫情大流行的背景下，东南亚地区的新冠疫苗接种率堪忧，2021年8月前仅接种了6.2亿剂疫苗，平均每人不到一剂。而2022年2月中旬左右，新冠肺炎疫情在许多东南亚国家都趋于严峻，新加坡一日报告创纪录的19179个本地新冠肺炎病例，而印度尼西亚则报告了自新冠肺炎疫情大流行以来最多的当日病例，马来西亚则连续五日报告超过2万的确诊病例，越南的疫情也处于峰值期，日新增病例数量多且涉及范围广，而泰国也达到了疫情高峰期，累计报告病例达到318万。只有菲律宾有所缓和，在3月份疫情形势有所回落。在东南亚地区医疗资源严重不足且疫情严重的情况下，东南亚各国迫切希望美国加强对其医疗物质的援助。

对于拜登政府来说，抗击严峻的新冠肺炎疫情也是其主要的执政目标。因为自新冠疫肺炎情暴发以来的封控措施，不仅导致美国国内不断发生反新冠疫情游行，也加剧了美国社会的撕裂。因此缓解美国的疫情问题、重新团结美国社会是拜登重要的执政目标。而新冠肺炎疫情是一个全球性的问题，只有通过国与国之间的合作，才能够防止新冠肺炎疫情的传播。因此解决盟友和伙伴国家的疫情问题，也是美国的利益所系。新冠肺炎疫情是美国和东盟需要面对的共同问题，并且随着各种变种病毒的产生，疫情形势日益严峻，这种严峻的情况要求美国和东盟共同应对危机。

3.解决缅甸问题

2021年发生的缅甸军事政变引起了美国对该地区的严重担忧。一些分析人士认为，缅甸军事政变是东南亚民主衰败的象征，东南亚曾经在建立民主制度方面取得了许多重大成就，然而泰国、印度尼西亚和菲律宾等国家都出现了民主倒退的迹象。美国还担忧缅甸的军事政变会导致多米诺骨牌效应。美国对外关系协会的有关分析人士认为，菲律宾的杜特尔特政府通过疫情集中自己的权力并且在缅甸问题当中持观望态度，而印度尼西亚和马来西亚也没能对缅甸军事政变的解决产生积极影响，印度尼西亚在疫情当中经历了自身的民主倒退，佐科政府也更多地采取军事干预手段维持国内政治。由于美国国内政治极化和民主制度的困境，拜登政府十分担心东南亚正在发生的民主衰败会影响到美国在印太地区的存在和在该地区自由主义霸权的维系。

并且，缅甸军事政变在一定程度上导致了拜登政府所关注的“人权”问题。西方国家的媒体认为至少有1500人在对缅甸军事政变的抗议活动中被杀害，成千上万的人在冲突当中死亡。联合国人权办公室也表示，至少有11787人在缅甸被非法拘留。对于缅甸军事政变问题，相较于奥巴马政府和特朗普政府，拜登政府采取了更为强硬的态度，对缅甸军政府采取了更为强硬的措施，制裁了军队当中的个人以及其控制下的军事集团，并且呼吁东盟加强对缅甸军政府的压力。同时，华盛顿还给予政变期间在美缅甸人保护地位。美国国会还通过了敦促政府制定应对缅甸军事政变计划的法案，希望政府向缅甸军方采取更多强硬措施。拜登政府所采取的强硬态度也彰显着美国重新与该地区进行接触的决心，因为如果不继续加强对该地区的影响，任由事态发展，很可能会发生更多美国不希望看到的所谓“人道主义”事件，侵蚀着民主党所鼓吹的“自由、民主”。

在关于缅甸军事政变问题上，东盟各国难以达成一致。尽管柬埔寨首相洪森在东亚峰会上批评了缅甸，但是在柬埔寨作为东盟轮值主席国时，可能很难发挥对于缅甸军事政变处理的实质性作用，东盟各国对于处理缅甸军事政变的态度不一，如前文所述，许多国家对缅甸军事政变并没有进行实质性干预，有些国家如老挝、泰国和越南更有可能要求军方执政的缅甸重返东亚峰会。所以东盟各国在未来处理缅甸问题时达成一致的可能性不大。因此，东盟各国也希望美国能够介入此事件，解决该地区性危机。

4.东盟选择两边下注

随着东亚地区的生产分工不断深化，区域经济的联系不断增强，东亚区域生产网络经过进一步重构，东亚经济圈逐步形成。而在特朗普政府退出亚太多边机制之后，东盟重振自身在区域多边主义中的领导地位，推动了RCEP倡议的落实。RCEP的签署有利于恢复受新冠肺炎疫情打击之下的东亚经济，进一步促进东亚地区贸易交流的便利化，但同时也增加了东盟国家对于大国的经济依赖。不少东盟国家担心大国会将这种相互依赖武器化，从而对东盟提出进一步的要求。因此一些东盟国家寻求摆脱大国的影响，避免经济上的“选边站”，许多东盟国家呼吁美国重返该区域并尽快落实印太经济框架，来抵消与区域内大国日益强化的相互依赖。

东盟的呼吁是美国重振与东盟关系的一个间接推动因素，不仅在于这种呼吁为美国重新彰显在东南亚地区的存在提供了一个理由，并且还给美国施加了对地区盟友承诺的义务。事实上，如果没有东盟各成员国的呼吁，美国的介入很可能被视作一种侵犯地区权益的行为，使得美国在该地区的合法性和影响力一落千丈。在全球对美国威胁认知不断提升的情况下，东盟对美国的需要无异于在这种糟糕的大环境之下给予了美国一定程度上的缓和，美国更应该积极履行承诺，拉进与东盟的关系。

5.阿富汗问题和俄乌冲突的影响

在拜登政府上任伊始，就在阿富汗采取了退出政策。2021年8月左右，随着美军宣布完全撤出阿富汗，美国结束了这场长达20年且耗资巨大的战争，抽出了更多精力进行霸权护持。但很明显，撤出阿富汗之后，美国就失去了一个重要的地缘战略支点。并且，美国的撤出也引起了其在东南亚盟友的担忧，害怕自身在遭遇安全问题时美国无力在相关方面为其提供保障。在失去了南亚的关键战略支点之后，美国退而求其次，希望在东南亚继续构建自己的围堵网络，这就需要与东南亚国家积极合作。在这种情况下，美国积极拉进与东南亚国家之间的关系也在情理之中。

而俄乌冲突则极大地分散了美国及其欧洲盟友的注意力，使其专注于处理冲突所导致的地缘政治危机以及全球能源市场的动荡，让美国暂时转移了一定的注意力。但无论如何，美国的战略中心还在印太地区。

三、美国与东盟关系对中国的影响以及政策建议

美国与东盟的进一步接触将对中国产生短期冲击，但难以产生持续性的影响。首先，东盟各国与美国的接触并不代表东盟各国希望追随美国对抗中国，只是希望能够在大国竞争所面临的不确定性风险当中两边下注，增加战略选择空间。其次，美国对东盟许诺的一些框架仍不完善，例如美国虽然提出要构建一个“印太经济框架”，但这个框架并不是一个严谨的贸易协定，更不可能改变东亚地区现有的合作蓝图。东盟各国并未对该合作框架表现出广泛的兴趣，仅有日本等美国在亚太的传统盟友希望这一框架得到落实。最后，东盟并非铁板一块。事实上，东盟内部关于很多问题都有较大争议，各国的外交政策倾向也不尽相同，美国想构建同盟网络、搭建小圈子，将整个东盟当作地缘战略“楔子”来达到遏制中国的目的，已不太可能。

因此，对于中国来说，首先应该继续加强与东盟各国的合作，尊重东盟各国的制度选择与发展方向。其次中国应继续在该地区推进更为普惠、包容、平衡的地区秩序的构建，加强与东南亚国家在各个领域的合作，特别是经济和贸易领域的合作。积极推动RCEP各项条款的落实，进一步推动中国—东盟自贸区3.0建设，继续举办中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会。同时，中国应该继续高举“人类命运共同体”的旗帜，深化与东盟在卫生领域的合作，在医疗物质、疫苗等方面进行更为深入的合作，并积极依托多边外交的平台，遵循开放、普惠、包容的原则与各国进行合作。最后要防范美国意图分化中国和东盟国家友好关系的阴谋，在实现自身利益时兼顾东盟各国的合理利益关切，促进中国和东南亚地区的共同发展。