“把支部建进小区”：党建引领社区治理的有效路径

潘道光 唐 燕

党的十九届四中全会指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区治理是社会治理的重要基础，党的领导是当代中国基层社会治理最基本的特征。如何在坚持党的领导前提下，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，是实现社区治理体系和治理能力现代化的一项重要课题。

一、城市社区治理面临的多重挑战

社区是城市社会的基本单元，是党和国家重大政策措施的最终落脚点。只有切实正视和深入体悟当前社区治理面临的种种挑战，才能为找到破解之道奠定基础。

小马拉大车困境：社区治理能力相对不足。“上有千根线，下有一根针”，社区承接大量上级党政部门的行政事务和中心工作，是“穿针引线”的最后一环，长期处于“人少事多”状态，导致基层社区不堪重负。“看得见的管不着，管得着的看不见”，社区责大权小，既没有执法权，又无法有效调度各执法部门，特别是面对拆除违建、整治违法经营和环境污染等治理难题，往往有心无力，处于进退两难的尴尬境地。“不管这法那法，摆平就是办法”，部分社区干部习惯于依靠人际关系和行政手段解决问题，依法依规的治理思维和专业规范的治理机制还没有真正形成。

居民弱参与困境：社区共同体意识缺乏。社区应该是一种基于特定区域的生活共同体、情感共同体和文化共同体。但随着社会结构转型、城镇化进程加速、人口流动加剧，“熟人社会”变成了“陌生人社会”，“单位人”变成了“社区人”，传统意义上的社区认同感和归属感的形成基础正在逐步瓦解。教育背景、经济条件、社会地位和性格爱好等方面的差异，带来社区居民构成的异质化，导致社区居民阶层划分和圈子归类日益明显。在许多居民的眼里，公共事务是别人的事务，不是自己的事务，普遍抱着“别人能过去，我也过得去”的心态，对集体事务和公共活动的参与积极性不高，加之社区居民参与社区建设管理的渠道、平台以及获得的支持相对有限，就形成了“居民弱参与困境”。“社区是我家，建设靠大家”的公共精神和社区意识的建立，仍需要一个漫长的过程。

治理主体协作困境：多方治理难成合力。社区治理主体虽然早已不再是传统的单一党政组织，而是包括了自治组织、社会组织、辖区单位、小区居民、社区志愿者等多个主体。尽管不同主体不同程度地参与社区治理，但彼此之间的联动协作却显得较为薄弱。一方面，各个治理主体客观上存在各自不同的利益诉求，常常引发利益冲突，表现为业委会与物业公司、物业公司与业主、业主与业主之间矛盾多发频发。另一方面，在实践场景中基于自身优势参与基层治理的不同力量，彼此大都停留在浅层次上的形式协作，实质性和深入性合作较少。要实现从多元参与到多元共治，还需要更多充满智慧的努力。

二、小区党建引领社区治理的实践路径

面对城市社区治理的困境，如何破局值得思考。小区治，则城市安。应该说，创新小区治理模式已成为城市治理的当务之急。将党的领导嵌入城市社区治理，构建党建引领的社区治理机制，成为全国许多地方的探索方向。一定意义上说，我们正在进入新时代党建引领社区治理现代化新发展阶段。宿迁市在中央有关文件精神的指引下，根据本地实际，因应时代和群众需要，将党建引领和基层治理进行深度融合，对“支部建在连上”的革命传统进行创造性转化，大力推动“把支部建进小区”工程的实施。第一阶段主要采取了以下四项重点举措：强化支部引领，推动红色物业服务进小区；聚焦治理难题，推动综合执法服务进小区；实施组织共建，推动部门联动服务进小区；围绕居民需求，推动社会组织服务进小区。笔者尝试对上述举措进行比较分析，意在揭示蕴含其中的党建引领社区基层治理的三条实践路径。

再造基层党组织：从“社区党建”到“小区党建”。当前，社区党建已成为单位党建的重要补充，目的是打通服务群众的“最后一公里”。但随着60% 以上的城市居民居住空间转入各类相对集中、规范的住宅小区，住宅小区则成为城市的基层细胞，也成为基层党建的“神经末梢”。“人民群众在哪里，党组织就要在哪里”，在城市住宅小区创设小区党支部既是时代发展的需要，也是社会治理转型的需要。这种“一插到底”的做法，打通了基层党组织联系人民群众的“最后一米”。

引导在职党员“双报到”，有利于把隶属不同系统、掌握不同资源的党组织联系成为紧密型的党建共同体。把在职党员纳入小区党支部管理的储备力量，既充实小区党支部为民服务资源库，又为在职党员发挥其先锋模范作用提供了日常生活场域。可以想见，“工作在单位、活动在小区、奉献双岗位”会逐渐成为在职党员的新常态。

小区党建表面上看，是对于基层党组织资源的再调整和再组织，伴随着资源下沉、权力下放，实际上是基层党建和社区治理重心的又一次下移。有学者甚至认为，小区党建是基层党建破解“悬浮化”问题、引领社区治理的“锚点”。

重塑小区治理结构：从“三驾马车”到“四方协调”。小区党建将“体制内”力量植入小区自治主体，以小区党支部为核心，对小区治理架构进行重塑。原有的“三驾马车”的小区治理模式演变为“四方协作”的共治模式，即党组织、业委会、居委会、物业公司相互协作。

在这一过程中，小区党支部具有统筹调度、协调各方的组织优势，成为区域治理资源的“整合者”、小区各方利益的“仲裁者”和小区内部运行的“监督者”。尤为重要的是，小区党支部作为小区治理的主心骨，政治引领作用得到进一步凸显，成为小区治理生态中的“引路者”。比如创建红色物业，鼓励在物业管理企业当中成立党支部、小区中的党员积极参选业委会，强化了党员角色和党员存在。

创新多方协同治理机制：从“条块分割”到“握指成拳”。整合公安、环保、城管、工商等职能部门，在小区设立综合执法工作站。一方面，突破了不同部门之间的藩篱，做到职能“补位”，破解了条块分割造成的封闭性；另一方面，推动了执法力量下沉，使得综合执法实体化、常态化，为小区治理综合性难题、化解久治不愈的顽症提供了便捷路径。

设立综合执法工作站，是“哨口向下，声音向上”的理念转变，推动了由自上而下行政动员工作机制向上下联动统筹协调工作机制的转变。用基层的“吹哨声”，将基层治理中需要解决的“真问题”与解决问题的主责部门相链接，极大增强了发现问题的及时性、分析问题的针对性、解决问题的精准性。

三、推动“把支部建进小区”制度更加成熟定型

“把支部建进小区”是一项系统工程，不可能一蹴而就，必须积极稳妥推进。如何促进“把支部建进小区”制度更加成熟定型，进一步提升治理效能，形成具有宿迁特色的城市基层党建工作品牌，值得进一步深入探讨。

完善以问题导向的条块协同机制。小区党建目标指向，能有效化解小区治理中的痛点、堵点、难点问题，从而满足人民群众美好生活需要。“民有所呼、我有所应”，群众需求在哪里，党建工作就要跟进到哪里。在“吹哨报到”机制中，基层的“哨音”其实就是群众需求，就是来自基层“一线问题”。一方面，要准确界定究竟哪些基层“一线问题”需要纳入“吹哨报到”平台；另一方面，是如何确保基层“吹哨”管用，部门必须及时响应。

在基层治理目标与任务框架下，一是发现、界定基层“一线问题”，并以此来启动、制导整个基层治理流程。立足城市发展阶段性特征，认真分析小区内部不同利益群体、不同群众诉求情况，有针对地在新建小区、老旧小区、老旧院落开展问题排查，用基层“一线问题”来启动、制导整个基层治理流程，才能确保小区党建“实打实”。二是选择治理机制，制定行动方案。确需“部门报到”的，要清晰界定“部门报到”的具体情形。比如北京规定，综合执法、重点工作、应急处置三种情形，基层可以吹哨，部门必须响应。三是评价反馈效果。评估治理主体解决问题的成效，审视管理进程的缺陷，提出改进办法。

由于在小区治理中存在大量综合性治理难题，小区自身无力独立解决，执法力量的有效介入是必然之举。如何使拥有执法权和专业能力的条线部门从向属地下派任务、监督检查、评估问责的上峰角色，转换成参与基层协同治理、服务于民众、有效处理问题的有生力量，成为关键中的关键。如何使基层“吹哨”管用？一种选择就是给街道社区赋权，具体而言就是给街道社区对辖区需多部门协同解决的综合性事项的协调权和督办权。比如一些地方规定，街道社区具有对有关职能部门派出机构负责人任免调整奖惩的建议权。另一种选择是强化党员干部的政治责任和政治担当，将“把支部建进小区”的做法再向下延伸到“把支部建在项目上”，确保重点工作和重大项目落实到位。

实现小区党建和社区自治的良性互动。党的十九大报告明确提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”党建引领重在政治引领、组织引领、制度引领和文化引领，其实质是将基层党组织的政治优势、组织优势转化为社区治理效能，不应该也不能替代社区自治。在实践中，要警惕个别小区治理中可能会出现的过度“行政化”现象以及可能带来的负面影响。比如忽视社区居民自治需求和社区认同意识的培养，导致“看客效应”的产生。

小区党建在前期推进过程中，可着重通过体制内的资源输送，加强小区党支部的治理能力建设。待小区治理架构搭建完成、外部环境相对理顺之后，小区党建应着力引导小区进行自我管理、自我服务，尤其是提升业委会作为小区治理主体的民主议事和管理服务的能力，并同步培育社区居委会的自治功能，从而最大限度地激发基层社会的活力。通过成立诸如“小区事务听评会”“小区共建理事会”等协商议事机构，坚持常态化和规范化运行，进一步完善小区自治机制。比如一些地方在社区成立了党群议事厅，采取“五事四会法”（“五事”：敞开“说事”、分类“理事”、民主“议事”、明责“干事”和公开“评事”；“四会”：恳谈会、议事会、听证会和评议会），对小区自营中的重大事项和居民反映的突出问题进行会诊，共同协商推进小区物业管理难题的化解。

值得注意的是，在重视和充分发挥现代网络技术对党建引领社区治理的重要作用的同时，也不能忽视和丢掉传统的面对面群众工作方式。习近平总书记曾专门批评有些基层党员干部“用上网代替上门、用通话代替见面”的做法。现实生活中，一些社区工作者养成用双手代替双脚的习惯，凡事都是“网来网去”。实践证明，经常性地面对面、手拉手、肩并肩和居民群众交流交心，更有利于培养社区居民认同感和归属感。