日本综合数据战略探析*

蒋旭栋

（上海国际问题研究院 网络空间国际治理研究中心，上海 200233）

0 引 言

2021年6月，日本政府发布《综合数据战略》，阐述了数据战略的愿景与行动纲要，以“可用、可控、可信、互联”与“共创价值”为指导方针，进而挖掘数据价值，欲将日本打造成现实空间和虚拟空间高度融合、兼顾经济增长与社会发展的超智能社会[1]。从世界范围来看，当前美国、英国、中国及欧盟等世界主要国家和组织都已制定并逐步推进各自的数据战略，以期释放数据要素价值，抢抓数字经济发展的“牛鼻子”。显然，2021 年日本《综合数据战略》的发布，既有不落人后、积极赶超的心态，亦有结合自身特点、融会他国经验的意图，最终是要让数据服务好日本国家数字化转型的战略目标。

1 日本《综合数据战略》出台的背景

当前，日本《综合数据战略》正在如火如荼地推进，而日本急于出台数据战略大致有3个方面的原因。

1.1 推动产业转型升级的现实需要

当前，日本产业发展的“技术壁垒”与“产品溢价”正越来越少，其一直引以为傲的高端制造业在面对中、韩等国的竞争压力下，愈发力不从心。与此同时，日本人口老龄化问题也让劳动力短缺的困境愈发突出。2020 年日本劳动人口与1995 年的峰值相比减少了13.9%，日本企业YKK 集团取消了65 岁员工的退休年限；日本最大家电零售商“野岛电器”甚至撤销了80 岁的雇佣限制。即便如此，劳动力短缺依旧是日本今后数年难以避免的难题。对此，通过数字化转型来提高生产力迫在眉睫，日本产业界对数据战略的需求也愈发迫切。2020 年12 月，日本经济团体联合会发布的《新冠肺炎疫情后日本经济政策之道》报告，建议日本政府争取在2021 年内确定数据战略的发展方向[2]，其核心要义是通过数据与产业机理的结合，激发日本企业沉淀的产业数据，优化资源配置，提升全要素生产率，解救日本产业发展的危局。

1.2 加强国际竞争力的战略抉择

当前，国际社会围绕数据资源、数据规则及话语权的竞争愈发激烈，各国都认识到数据作为生产要素在数字经济发展中的基础性地位，均将夺取数据资源的垄断权与国际数据规则的制定权，作为数字经济发展的国家级战略。近年来，美国不断修正其《联邦数据战略》，进而巩固其数据技术与资源的垄断地位；欧盟也在2020 年2 月发布了《欧洲数据战略》，旨在促进欧洲单一数字市场的发展；脱欧后的英国也在2020 年9 月发布《国家数据战略》；日本自然也不甘落后，加速追赶，在2019 年的G20峰会上，日本提出的“可信数据自由流动”倡议（Data Free Flow with Trust，DFFT）被与会的大多数国家接受，并在此后的多个国际数据议程中被反复提及，因此“可信数据自由流动”倡议被日本视为在国际数据规则制定中的巨大胜利，也希望能够把倡议落实到行动。对此，为推动倡议的早日实现，日本亟须夯实国内制度框架，做到内外结合、共同推进。鉴于此，《综合数据战略》成为推动日本实现数据战略“国际化”的关键一步。

1.3 迫切转变落后的数字治理能力

2020 年突如其来的新冠肺炎疫情将日本羸弱的数字治理能力暴露无遗。例如，日本传统的数据收集与汇总模式严重拖累了应对疫情的反应速度。在日本疫情蔓延最为严重的时候，日本每日新增感染人数的统计工作仍旧要靠传真机来完成，以致从接受检测到公布数据要花费3 天左右的时间，与疫情防控所需的快捷高效极其不符。

此外，尽管疫情催生了日本企业“云办公”的需求，但是日本传统的“印章文化”严重拖慢了办事效率。由于合同的签订、业务手续的流转及其他的事务流程，每一步都需要印章才能结项并使之合法化，为了盖章而冒着被感染风险去公司的日本职工屡见不鲜。日本的公共服务部门亦如此，因无法调整办事流程，印章需求引发了疫情防控与行政制度之间的冲突。因此，菅义伟政府在各方责难中加速推动政府治理数字化进程，包括设立“数字厅”，组织团队讨论数据战略，欲整合行政数据资源，打破数据流通壁垒，促进政府管理和社会治理模式创新，推动政府决策科学化、社会治理精细化与公共服务便捷化。由此可见，《综合数据战略》是日本数字化转型愿景落地的重要一环。

2 日本《综合数据战略》的主要内容

《综合数据战略》涉及数据生命周期的方方面面，特别是针对数据生态架构、数据信任体系以及数据跨境规则等皆有具体安排，主要包括以下几方面内容。

2.1 数据生态架构

日本数据生态架构从基础设施到价值体系共分为7 层，如表1 所示[3]。价值由低到高排序，第一层是基建层，主要是5G 基站、数据中心等物理意义上的基础设施；第二层是数据库层，即政府、社会团体、私营部门在业务或其他事务中所产生、搜集到的数据；第三层是连接层，这一层主要针对统一各类数据的标准，完善通用接口、应用程序接口（Application Programming Interface，API）访问等，以便建立各类数据的连接通道；第四层是应用层，主要面向各类数据应用主体，以及日本致力建设的数据市场、数据银行等；第五层是规则层，即建立完善的数据规则，对数据应用、标准化、数字信托等各类数据生产、流通活动进行监管；第六层是社会层，通过数据治理实现日本的数字化转型，革新企业运营，迈向智能社会5.0；第七层是价值层，旨在找到“数据价值链”中价值最高的部分，发挥数据溢价，并利用数据创造新的价值，进而实现数据的价值创造。

表1 日本数据生态架构

上述分层的核心脉络是从数据采集、存储、加工、分析再到应用服务、价值再生产的完整产业链。在分层的过程中，日本融合了自身的分层治理理念，但也有过于繁复、分拆过细之嫌。事实上，从数据价值链的角度看，可以将日本政府划分的7 个层面简化为3 个层面，从而更好地理解日方的数据战略。第一层是基础硬件层，基础设施是数据生态的底座，为数据采集、预处理、云服务等提供了硬件服务；第二层是数据规则层，数据标准的统一、规则的建立、接口的互联互通等为数据进一步的融合应用提供了制度保障；第三层是融合应用层，通过数据聚合，打破政务、医疗、工业、交通、制造业等行业壁垒，最大限度地提升业务效率，实现虚拟经济与实体经济融合发展，提升政府智能化治理水平，进而更好地发掘数据衍生价值。

2.2 数据信任体系建设

信任是数据得以流通、交易的关键，是数字经济发展和创新的基础，而信任建立的前提除了人与人之间的道德感知，更重要的是制度保障。日本当前正致力于通过数据流通机制创新、明晰数据权属关系、合理衡量数据价值等方式，建立可信的数据安全流通环境。在《综合数据战略》中，日本确立了重点攻坚的几个领域。

2.2.1 数字认证机制建设

在数字空间中，无论是网络社交还是电子商务，各类数字活动都建立在安全有效的身份认证的基础上。一直以来，日本通过“印章文化”来确立跨领域、多场景的身份证明，确保信用的有效性。在2000 年，日本通过颁布《电子签名法》来满足当时逐步兴起的网络认证需要，但随着数字技术的逐渐发展与应用场景的不断增多，特别是“数字黑产”引发的反向刺激，使得利用数字通道进行远程身份识别的必要性与功能性大大增强。对此，日本提出了解决方案——建立统一通用的“数字证明”，其核心是能够证明合同及自身意愿成立的3 个要素，即主体意志、事实信息和存在时间。这一点借鉴了欧盟《eIDAS条例》。欧盟《eIDAS 条例》明确了电子签名的法律效力，并将电子签名分为3 个不同的级别，即普通电子签名、高级电子签名和可信电子签名，以便在不同的场景下使用。目前，日本正加快推进“My Number”制度，欲在借鉴欧盟标准的基础上扩大数字认证使用范围。

2.2.2 数据平台建设

近年来，日本数字经济发展迅猛，特别是新冠肺炎疫情以来“云平台”的建设得到了飞跃性发展。2021 年4 月，日本政府组建“数据社会推进协议会”（Data Society Alliance，DSA），其下设数据平台“DATA-EX”。DATA-EX 是一个为了打破农业、能源、旅游、交通、基建等行业的数据壁垒，实现跨领域合作而建立的平台化组织[4]。其成立后，便承担起数据标准化制定、人才培养、会议协调及认证服务等工作，成为促进日本国内数据与人力资源整合的大型平台。当前DATA-EX最重要的任务是整合日本各类行业、机构本身现存的“小平台”。目前，日本政务数据有GBiz 平台、农业数据有WAGRI 平台、防灾信息有SIP4D 平台等，各行各业都有自身系统，远没有达到“一网通办”的水平。因此，DATA-EX 将平台一体化整合设立为远期目标，着力打破行业、产业壁垒，让更多的市场主体受益，进而激发新的应用场景、业态与价值。

2.2.3 数据市场建设

当前日本政府已经转变治理思路，在数据发展与保护之间更倾向于前者。对此，日本政府提出了很多战略性的构想，其中，信息银行的建设值得关注。与中国各地纷纷开设数据交易所不同，日本是从信托机构开始，改革现有金融体制，以信息银行为核心，逐步建设数据信托服务，进而培育数据交易市场，最终形成符合日本实际需求的数字信任体系。早在2017年，日本内阁下设的“数据流通环境整备研究会”就发布了《AI、IoT 时代的数据活用工作组的中期报告》，建议“为尽早实现跨领域的数据流通，更好地利用数据，政府应通过官民合作、共同试点的方式，来发挥信息银行在数字社会中的基础性作用”。[5]信息银行的设想是先将原有分散的个人数据整合起来，统一由“数据银行”进行储存与管理，再由“数据银行”作为中介，将数据包装、开发为产品，最后在“数字市场”上进行交易，提供给第三方企业做二次开发。2018 年，日本电通集团尝试面向社会试点提供名为“MEY”的信息银行服务；2019 年6 月，三井住友银行、索尼试点开展信息银行的运营服务；2020 年4 月，三菱UFJ 银行宣布将开始提供信息银行服务。由此可见，日本的金融巨头已经开始尝试数据信托服务转型，但目前市场接纳程度不高，未掀起跟风热潮。究其原因，一方面是日本民众对数据安全仍存有怀疑；另一方面是信息银行仅是培育数据市场的载体之一，在整个数据交易市场并未展现明显的盈利前景之前，信息银行的尝试还将面临较长的探索期。

2.3 数据跨境规则

日本或许在数字经济领域不如中美两国那般有压倒性的优势，但作为世界第三大经济体，日本在全球范围内的规则制定能力，以及作为美欧之间协调人的角色，依旧不容小觑。特别是以WTO 电子商务改革谈判为契机，围绕数字贸易规则主导权的争夺日趋激烈，美西方国家正抱团取暖以获先机。日本亦借此机会提升其在数字经济规则制定中的存在感，增强在该领域的影响力，试图占得先机。自2019 年1 月，日本首相安倍晋三在世界经济论坛上提出“可信数据自由流动”的概念后，日本在G20 大阪峰会及后续的WTO 改革谈判中，都曾积极宣扬这一理念，并将此作为日本数字经济高标准与高质量发展的制度基础。在区域治理中，日本借助《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《美日数字贸易协定》《日欧经济合作协定》等数字贸易规则，在其中嵌入“可信数据自由流动”的概念。与此同时，日本的个人信息保护水平获欧盟认可，进入《通用数据保护条例》的“白名单”。2019 年1 月，日欧间个人数据保护同等水平的充分性互认正式生效，个人数据的双边自由跨境传输得以实现。进而言之，日本借参与美、欧自贸协定谈判的机会，在对接美欧数据规则框架的同时，也在输出自身理念。进入2021 年，日本推进“可信数据自由流动”的方式有了新变化，不再单纯地对外推介，而是逐步“出口转内销”。在岸田文雄上台后发布的《克服新冠影响、开拓新时代的经济对策》中就将“可信数据自由流动”放在了国内数字化转型一节中，强调要“推动‘可信数据自由流动’，完善非现金交易费用的透明化等规则的制定”[6]，由此可见，“可信数据自由流动”不仅是外交上的国际倡议，还是日本国内数据规则建设的重要指标。

3 日本《综合数据战略》在政策体系中的地位

从政策体系上看，《综合数据战略》虽冠以“战略”之名，实质依旧是日本数字社会治理进程中的一个政策分支，数据制度也不可能独立于其他政治和社会制度而存在。而之所以称其为“战略”，即是突出其跨部门、跨行业、跨领域之整合作用，欲克服长期存在的分散治理难题。

首先，值得注意的是，在《综合数据战略》发布的同一天，日本内阁发布了两份重要的国家级战略。一份是2021 年版的《成长战略实施计划》，文中特别提到：“完善并促进数据流通规则、数据交易机制等，以及研究并制定医疗、教育、防灾等准公共领域的数据标准、程序、与数据合作的基准等《综合数据战略》中的要求。”[7]另一份是《实现数字社会的重点计划》，该计划包含4 个要点：一是完善和普及数字社会所需的通用功能；二是彻底改善数字生态并实现面向国民的服务；三是实施《综合数据战略》；四是培养公私通用的数字人才。在上述两份战略文件中，都将《综合数据战略》作为实现日本经济成长与数字社会治理的重要举措之一，而《成长战略实施计划》中更是明确了《综合数据战略》的要点是制定数据规则。由此可见，日本的《综合数据战略》并不独立于其他的政治与社会制度之外，而是作为整合日本数字化转型中的“规则模块”，是日本构建“超智能社会”数据类别的制度基础。

其次，从日本《综合数据战略》的制定过程来看，数据战略是整个数据治理环节中的一部分，绝非自成体系。2020 年10 月12 日，由日本数字治理阁僚会议决议通过，成立“数据战略工作组”，旨在解决数据收集、整理、标准化、交易规则等基础性问题[8]。从组织架构的角度来看，该数据战略工作组隶属日本内阁IT综合战略总部下设的“数据治理阁僚会议”。目前，该会议中包含4 个同类工作组，“数据战略工作组”是其中之一，如图1 所示。

“数据战略工作组”的特点主要表现在专业性上，它是为专门任务成立跨部门的专门机构，专注于某项特殊或紧迫的任务，任务完成后就可以解散。同时，它是决策过程中的“智囊团”。首先，工作组由内阁大臣辅佐官领衔，统筹全局。其次，工作组由公共部门和私营部门组成，一类是私营企业领导与高校教授，另一类是政府各部门分管数字创新工作的领导。由此可见，日本政府欲通过对私营部门与政府间跨部门的智力整合，更高效地汇聚各方力量，了解各方诉求，进而为日本数据战略发展全局提供全面的政策建议。最后，基于日本在数字化转型过程中的滞后性，特别是行政部门长期因循守旧，因此一个“特事特办”工作组的重要作用是增强工作效率，在统一官民共识的基础上制定战略文件，以便于政府协调，为战略出台提供制度保障。

最后，从岸田文雄的执政方略来看，《综合数据战略》是实现其“数字田园都市国家构想”的重要配套措施。岸田文雄政府在继承菅义伟政府推进行政部门数字化转型的基础上，将视线放到了日本地方县市。自21 世纪以来，日本历届政府均想解决日本发展中的区域不平衡问题，一边是日本的经济资源向东京集中，东京湾区的GDP 占日本经济总量的三分之一；另一边是日本地方县市人口萎缩、财政缺口加大、经济发展萎靡。鉴于此，岸田文雄提出了“数字田园都市国家构想”，欲效仿20 世纪60年代池田勇人的“收入倍增计划”，通过凯恩斯主义式的国家投资，兴建数字基建，发展数字经济，重振日本地方经济发展。其中，数字经济的底层架构是数据的“车同轨，书同文”。日本当前亟待打破中央与地方、地方县市之间的数据流通壁垒，只有统一数据样式、标准、标记、认证等机制，才能促进数据在日本全国范围内的高效流转、交易，进而挖掘数据价值。对此，日本数字厅于2021 年11 月发布的《从数字开始思考数字田园都市国家构想》报告中提出了一种新模式，主要借鉴共享经济的理念，欲打造一种全民参与、以国民为中心的数据治理模式[9]，重点是不再区分公共部门和私营部门，而是要打破产业、行业、部门间的数据壁垒，统一数据联通的基础，统一数字身份认证等，在云服务、政务系统、私营企业等不同行业间都能共享一套数据标准和规则。

4 日本《综合数据战略》在落实中的难点

无论是日本数据信任体系建设，还是数据价值资产化，最终目标都是要完成数据从资源变为价值的“惊险一跃”，即马克思在《政治经济学批判》和《资本论·政治经济学批判》中所述由商品向货币转化的过程，最终完成数据资本的再生产。因此，日本《综合数据战略》的发布，解决了日本数据制度规划过程中战略缺位的问题。然而，即便有再好的战略，也不能保证落实效果。事实上，日本在20 世纪90年代提出要把日本建设成“先进通信网络社会”；2001 年发布了“e-Japan 战略”；2013 年发布了《创建最尖端IT 国家宣言》；2017 年提出要建设“超智能社会”等一系列新概念与战略规划，但其落实情况不容乐观且成果寥寥，其痼疾亦会掣肘《综合数据战略》的展开，主要难点如下文所述。

4.1 数字市场情景不明，战略落实缺乏依托

从人才的就业取向来看，中国的大学毕业生争先恐后进入互联网企业，主要原因在于互联网企业可以支付比传统制造业更高的薪酬。反观日本，日本70%的计算机人才都集中在ICT硬件厂商或零部件供应商中，直接面向用户的互联网企业反而只能得到30%的人才，这与中美两国的计算机人才的行业分配方向大相径庭。

就业现象的背后所折射的恰恰是日本数字经济发展不可忽视的两个问题：一是日本数字资本的收益并未远超传统制造业的收益。一方面，说明日本制造业的技术壁垒足够高，其利润足以满足日本普通职工生活与资本社会化再生产的能力；另一方面，也展现出传统制造业在路径依赖下转型困难，非“濒临破产”或面临不得不转型的压力，则全面制胜的可能不复存在。二是日本国内的数字市场发展不成熟，企业扩张意愿不强。根据日本电子信息技术产业协会对美日企业数字化转型的调查表明：从数字化转型的目标来看，46.4%的美国企业希望通过数字化转型帮助企业扩张与产品销售；34.9%的美国企业希望利用数字化转型帮助产品的研发。反观日本，41%的日本企业将“改善业务流程”作为数字化转型的首要目标[10]。一经对比，即可知日本企业在看待数字化改造自身企业过程中，并未摆脱陈腐的管理理念，特别是其利用“丰田式管理法”，致力于从企业内部挖潜力，改造流水线生产模式，以精简增益为核心，不似美国以市场扩张为驱动，所以在这一背景下，强化了日本保守的投资倾向。

4.2 尚需平衡个人信息保护与创新发展的关系

日本《综合数据战略》中较少提及的一个方向是个人信息保护。究其原因，与日本对个人信息和非个人数据的不同改革路径与理念分歧有关。2013 年，安倍内阁执政后开始将个人信息安全与发展的“天平”逐步偏向了发展一边，愈发考虑如何将个人信息的价值最大化，然而发展的前提是要确保足够安全的数据使用环境。为此，自2015 年起，日本开始重新修订《个人信息保护法》，改革个人保护制度。截至2021年底，日本个人信息保护制度已经历了三轮改革，其核心逻辑是降低交易成本，突出并提升个人信息保护委员会在监管中的地位。2020年8月，日本内阁发布《个人信息保护制度调整方案的中期论证报告》，强调改革的核心是“三法合一”，即将监管私营部门的《个人信息保护法》、监管行政部门的《行政机关个人信息保护法》与监管社会组织的《独立行政法人等个人信息保护法》的监管职能合并到“个人信息保护委员会”中，从而实现个人信息监管的一元化。

值得注意的是，日本企业端的调整步伐慢于体制转型。日本普华永道于2021 年10 月发布的《企业应对2022 年个人信息保护法修订的措施与现状》报告中所述：尽管目前有95%的企业正准备成立专责专任的“数据保护官”，但只有66%的企业能落到实处。同时，不同行业对个人信息的风险认识也存在差异，79%的金融业者、56%的医疗业者已采取积极措施来保护个人信息，但是40%的制造业者和36%的物流业者尚未采取任何措施来保护个人信息，企业内部也还未成立“专业部门”。当前，妨碍企业数据合规的主要原因是人手、预算不足，管理层认识不到位等[11]。可以预见的是，随着日本个人信息保护制度的普法教育、合规监管措施的不断完善，大部分日本企业或快或慢，都会对个人信息保护制度进行改革。只是，仅有保护制度还远远不够，《综合数据战略》中的发展部分如何与个人信息保护制度对接，更加安全的数据环境是否能够促进日本政府积极推广的“可信数据自由流动”倡议实施，仍需拭目以待。

4.3 美日数字经济不平等关系依旧难改

日本本土始终没能出现类似谷歌、脸书、腾讯、字节跳动的国际知名企业，除日本自身发展原因外，美国互联网巨头的冲击不容小觑，进而造成日本数字空间全面的“门户开放”，并难以探寻自身的数字商业模式。尽管当前日本政府已经意识到这一问题，开始借鉴欧盟做法以推动立法，例如，提出了《促进特定数字平台透明性及公正性法案》，加大对谷歌、亚马逊、苹果等企业的反垄断监管力度，为日本数字企业的发展拓展空间。但是，考虑到美日在2019 年10 月签署的《美日数字贸易协定》，并已建立“全球数字互联伙伴关系”（U.S.-Japan Global Digital Connectivity Partnership），且在2022 年5 月美国总统拜登访日期间，美日进一步就数字生态系统、贸易便利化等开展对话。所以，日本国内数字市场的大门始终对美国保持开放，极大便利了美国互联网巨头在日本市场扩张。与此同时，美日在数据制度、规范和标准的全面对接，其后果便是美国互联网巨头有足够的法务实力来适应并规避日本的反垄断与数据合规要求，从而更好地在日本市场获得超额利润。可以预见，日本当前的数据战略对美国来说是极大的优惠政策，美日两国数字经济的不平等关系或将进一步加大，而日本对美国的战略性依赖也将进一步增加。

5 结 语

数据已成为数字经济发展的战略性资源。进入21 世纪第二个十年，日本一改此前的保守转而支持扩张性的数据流通政策，并出台《综合数据战略》。与其此前一系列数据开放与流通的政策相比，支持力度更大、措施更加具体、理念更为先进，与其他数字战略之间的衔接也愈发合理，旨在更快地实现国家数字化转型的战略目标，并在数据市场建设、数据跨境规则等领域掌握国际规则制定权。诚然日本《综合数据战略》从规划到落地依旧面临不少掣肘，但其实施进展依旧值得持续关注。