石油化工行业事故应急基金管理研究

□文/王 茹 满海红

（沈阳化工大学经济与管理学院 辽宁·沈阳）

［提要］纵观近年来我国石油化工行业突发事故，在此类突发事件处理过程中，不仅暴露出应急管理机制的深层次问题，也凸显其基金管理方面存在诸多隐患。本文拟在现有应急管理基金建设基础上，结合石油化工行业突发性事故特点、应急响应流程等方面，提出设立针对石化行业事故应急专项基金的建议；同时，对细化基金管理流程、扩展基金来源渠道、加强审计监督等，提出解决方案。

近年来，石油化工行业事故频发，导致人民群众公共财产安全以及社会资源损失惨重，而现有的专项应急基金难以满足石油化工行业突发性事故中的物资保障需求，使得建立石化行业突发事故专项应急基金势在必行。

一、石油化工行业事故应急基金管理基本情况

（一）石油化工行业事故概况。据央广网记着报道，截至北京时间2022年1月20日，我国2021全年各类生产安全事故共发生3.46万起，死亡人数超过2.63万人，其中化工和危险品等领域仍然是事故多发行业。石油化工类企业依靠独特的自然优势在为经济发展带来贡献的同时，也给环境和地方财政带来了新的问题。此类企业生产的物品大多属于化学危险品，具有易燃、易爆、易泄露等特点，在生产和运输等过程中极易发生泄露、爆炸等事故，由此引发的一系列连锁反应也会造成较大的影响。

（二）基于石油化工行业事故应急基金管理研究的必要性。《突发事件应急救助专项资金管理办法》第一条规定：“为有效预防和处置突发公共事件，保证突发公共事件发生后及时保障各项处置工作顺利开展，保障公民的生命和财产安全，维护经济社会稳定。根据《突发事件应对法》《社会救助暂行办法》等法律规定及文件精神，结合工作实际，制定本法。”针对近年来各地发生的石油化工突发事故，各级政府应正确判断形势，提高处理事故的能力。同时，应建立石油化工行业事故应急基金，规范应急资金投入机制，以有效应对各类突发事件，保障人民财产安全，最大限度减少损失。

（三）国内外事故应急基金管理现状。应急基金是指用来处理超出正常生产经营预算范围的一支意外债务，也是一种储备基金。在紧急情况下，保持储备货币以防止可能存在的损失模式可以应用于整体财务运作计划。目前，我国石油化工事故基金主要来源于商业保险金、政府财政资金和社会捐赠三个方面。商业保险金主要包括环境污染险、财产保险、雇主责任险和团体意外险等，为一切意外事故引起的保险标的的直接损失、从属或后果损失和与之相关的费用损失提供经济补偿的保险。突发安全事故强制保险将公民因巨灾之外的突发安全事故造成死亡、残废、支出医疗费或暂时丧失劳动能力的，或者投保财产因巨灾之外的突发安全事故受损的，纳入商业保险范畴，由保险公司支付一定数量的保险金理赔。

《中石化安全生产管理制度》中指出，年度资金预算应包括应急体系建设所需要的资金，建立应急管理体系建设资金保障投入机制，以此保障应急工作正常开展。目前，财政部每年都会拨付相应额度的资金作为预备费，以备应对自然灾害以及突发事故。各级地方政府也可以通过转移支付将财政资金再分配，在石油化工类事故突发或频繁发生导致入不敷出时，基金可以相互借调，日后予以归还。

联合国代表大会第60次会议决议在2006年正式运行的“中央应急基金（CERF）”，对我国石化行业事故应急基金的建立具有重大参考价值。在此之前，国际社会缺乏这种全球性、规模性的救灾基金，常常导致事故处理滞后、严重缺乏全球范围协调等问题，事故发生后紧急组织募集资金也延缓事故处理速度。为此，国际社会充分利用国际间互通平台，对事故救助系统进行改造协调，中央应急基金的建立使事故处理速度和效率都满足预期目标。在2020年新冠肺炎疫情爆发之际，中央应急基金发动“紧急状况窗口”，当年累计向20个国家拨款2.25亿美元的金额，该人道主义行为创下历史最高纪录，挽救了无数生命。联合国中央应急基金的专业性和高度集中性，使政府可以在事故发生时最大限度拨付资金开展救援，极大地缩短事故救助时间，该项优势对我国石油化工行业事故应急基金的管理工作具有借鉴意义。

二、石油化工行业事故应急基金管理存在的问题

（一）缺乏针对性专项基金。根据石油化工类行业发展的需要，以往的事故应急基金具有基金规模小、金额储备不足的特点。这类基金大多数由地方政府组织建立，并不是根据相关法律法规的规则制定，具有较大的不稳定性。例如，2008年北京西城区建立公共应急专项基金，以此作为突发性公共事件的基金保障；2009年，广州市珠海区将50万元财政资金作为专项应急基金，并根据每年财政收入情况进行相应调整。石油化工类行业因其在生产、运输的过程中具有高危性，事故发生后波及范围较广、影响范围较大的特点，致使这种地区性应急管理专项基金并不适用于石油化工类行业事故的应急处理情况。从整体看，现有的应急管理专项基金拨付水平和资金规模很难满足石油化工类行业爆发性事故的应急处理情况。因此，建立针对于石油化工行业事故的应急基金是非常必要的。

（二）事故应急资金规模小、筹集方式单一。石油化工行业的应急基金主要来源于商业保险、政府财政资金以及社会捐赠等，其中也包括公共财物、预备费以及财政转移支付等方式。首先，就商业保险赔付来说。2019年7月19日，河南三门峡义马市气化厂发生爆炸事故，直接经济损失高达8，170.008万元，此次事故共涉及18家保险公司，共支付赔付款1，374.26万元，赔付比例仅有16.8%。此次爆炸事故造成15人死亡、16人重伤、175人轻伤。根据火灾灾情资料统计显示，石油化工行业火灾造成平均财产损失远超其他行业损失五倍之多。然而，突发性爆炸事故在带来直接财产损失的同时，给自然环境、群众生活、社会建筑等方面也带来诸多影响，其中损失不可估量。其次，政府性财政资金主要来源于中央一般公共预算中拨付的中央预备费以及地方政府转移支付等资金。根据《预算法》中第33条规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设置预备费，用于突发性自然灾害以及特殊事故的开支，并且该预备费在执行过程中应当根据实际用途计入中央本级支出以及地方转移支付。2020年，中央一般公共预算收入182，894.92亿元，中央本级支出35，035亿元，根据规定法定提取额应当在350.35亿～1，051.05亿元之间，而当年中央预备费总额为500亿元，仅占中央本级公共预算收入的1.42%，其金额远不足以支撑石油化工行业处理应急事故。最后，社会捐赠资金因其在筹集方面具有不稳定性，不能作为应急资金支柱性来源。（表1）

表1 2017～2021年中央预备费占比一览表（单位：亿元）

（三）应急基金管理不善。当前，我国处理突发性应急事件遵循“分层管理、分工负责”的原则。灾难发生时由基层逐级上报，政府统一指挥，救援资金最终由中央财政部统一拨付。在申报款项的过程中，一般由民政部对事故信息进行收集处理，将所需资金根据受灾情况汇总到财政部，财政部门再根据情况拨付款项。这个过程中浪费太多时间且审批程序繁杂，容易延误最佳救灾时机。此外，在管理应急款项时缺乏对应的法律法规。我国救灾管理办法虽然对拨付款项数目方面有比较明确的规定，但对于基金使用过程中，各个环节的支付比例以及使用方法却没有明确规定。这就造成一系列贪污腐败现象出现，致使应急资金不能充分发挥作用。现有的应急管理基金在运作方面也存在不规范的现象，款项使用申报环节较多，涉及部门广泛，影响进度，同时也容易出现挪用公款现象。

（四）审计监督和绩效评估不健全。自2020年新冠肺炎疫情发生以来，我国政府对当前应急管理系统进行重新规范调整，相关专家学者深入研究基金管理过程中存在的各种问题，提出提高基金使用效率等建议，由此增强我国事故应急基金管理能力，同时建立完善的绩效评估体系。在此之前，相关部门在进行资金拨付时，因缺乏法律法规的规范容易出现分配不均、救灾款项使用不透明等问题。因此，审计机关应当对事故应急基金的使用效果进行调查审计，加强事故基金在拨付及救助过程中的使用效率。目前我国没有统一的应急基金管理评估标准，地方政府为提高事故应急管理工作效率，会结合各地区实际情况聘请权威专家研究并制定评估标准，由于评价方式不同、思考角度不同，会导致资金的使用效率不同，调查结果也存在差异。然而，石油化工行业因其特殊性，不能适用于普通的评估标准，而现有的评估标准会使人们对基金使用情况不能做出客观性评价，因此不能发挥绩效评估系统的实效性，也不能对后期相似事故的处理提供借鉴意义。

三、石油化工行业事故应急基金管理建议

（一）建立石油化工行业专项应急基金。当前我国应对突发性事件的应急管理专项基金主要是针对安全生产领域，现阶段我们需要根据石油化工行业的特点，重点建立高层次、全方位、应用面广的事故专项基金。该项基金侧重于应对石油化工类行业在生产、储备、运输等过程中的突发性事故处理。目前，美国、日本等其他国家已经建立了较为完善的事故应急基金管理体系。东京与周边城市签订互助合作协议，在突发性事故发生后，政府迅速组织调遣应急物资，避免资源的浪费，同时也尽可能减少损失。美国政府则实行扁平化网络状结构管理，并且统一遵循一个国家标准，这使得国土安全部在突发事故发生后，可以在最短的时间内将应急资源调配到事故发生地，最大限度避免传统树状结构导致的信息传递响应滞后等问题，同时也可以实现资金资源在全国范围内的合理分配。

石油化工行业事故专项应急基金处理流程：事故发生后企业拨打报警电话，国家应急管理部接到报警，有关部门对报警信息进行评估处理与反馈，并根据评估等级启动事故应急预案。应急预案等级应当符合《国家总体应急预案》的要求，将石油化工类事故分类为火灾、爆炸、中毒、机械伤害等类别；再根据严重程度划分为Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。事故发生地政府在收到拨付资金后启动当地政府储备的应急保障物资，利用资金合理调配人力、物力资源；若当地储备物资无法应对事故应当继续向上级反馈，提高事故等级、请求资金划拨，并通知当地政府进行事故预警行动。（图1）

图1 事故专项基金处理流程图

（二）扩展基金来源渠道，加强物资保障。根据《国家应急响应预案》的要求，应急资金保障应确保突发公共事件所需的应急准备和救援资金，企业、机构和个人应及时研究并提出相应的补偿或救援政策，监督和评估突发公共事件应急保障资金的使用和效果。鼓励自然人、法人或其他组织（包括国际组织）根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》等相关法律法规的规定进行捐赠和援助活动。为此，我们要发挥社会力量，积极引导民间资本投入石油化工行业事故应急基金。在事故发生前，统一将社会捐助资金汇总到中央国家应急管理部，保证在事故发生时捐助资金可以规模化调拨到事故发生所在地。同时，提高从业人员以及公众的事故危机意识以及应对能力，在增强危机思想和提高自我保护能力的同时，将捐款渗透到生活中，使之成为一种生活习惯。当前现有的事故应急基金来源并不能满足事故发生时所需要物资。据此，建议有关部门在制定预算计划时，可以将一般财政支出提取一定比例的预备费转入石油化工行业事故应急基金，并将部分基金进行定量管理，积累至以后年份或特殊重大事故时使用。

（三）规范基金运作模式，健全相关法律法规。《国家应急响应预案》中规定，地方各级人民政府应当依照有关法律、法规和应急预案的规定储备物资。完善物资监测网络、预警系统和应急物资生产、储存、调配和应急配送系统，完善应急工作程序，确保应急物资和生活必需品的及时供应，加强物资储备的监督管理，及时补充和更新。对此，我们应当增加预防资金的投入。在事故发生前的准备阶段，增加准备金能够有效降低人身及财产损失，同时高度重视石油化工行业突发事故预警和监测，最大限度减少事故损失，从而降低重建过程中的物资保障支出。

我国应完善基金往来信息披露制度，公开事故专项基金使用方式、账目、手续，以此提高资金的使用效率和使用透明度。相关部门可以在事故专项基金的投放和使用过程中进行抽查监督，使基金能够在救灾过程中发挥重要作用。在日常管理中，上述定量提取的部分基金可以聘请专家采用信托等方式进行运作，或者将该基金交给专业机构，使其通过专业模式达到保值增值的目的。

事故应急专项基金建立后，提取一定比例资金按年拨付给化工行业聚集省份，政府组建专职应急救援队伍，组建石油化工、化学危险品泄露等突发性事故的救援队伍。政企联合，依托大中型企业创建救援队伍，配备具有国内外领先水平的消防救援设备，为全国重点化工企业区域的事故应急救援任务提供坚实的资金和技术资源保障。

（四）健全审计监督和绩效评估体系。首先，石油化工行业事故应急基金应当单独设置账目。商业保险赔付、政府资金拨付以及社会捐赠等资金来源，应当全额纳入事故应急基金当中。委派专人进行规范核算，并且通过财务报告等形式明确记录每一笔资金的来源以及支出使用情况。审计工作应当严格展开，才能充分提高事故专项基金的使用效率。在审计过程中，若发现违法行为，必须彻查并追究其法律责任。其次，根据行业特点统一建立评估标准，提高基金管理的工作效率。借鉴国外应急管理经验，建立应急管理信息服务平台，将全国范围内化工类事故应急基金管理方法汇总，总结经验，减少试错成本，真正做到统一标准，充分发挥评估体系的实效性。严格遵守“分类管理，范围明确”的原则，合理区分专项基金的使用范围，实行分类监管，明确应急专项基金各部门的原则，规范运作；坚持“追求绩效，加强监督”的原则，要加强对事故发生潜伏、爆发、影响、恢复四个阶段的监督管理，充分发挥事故应急专项基金效益的最大化，深化资金拨款管理，推进应急基金绩效评估工作制度建设。

综上，通过构建石油化工行业事故应急专项基金，规范基金运作管理模式和审计监督，一方面可以解决石化行业突发事故物资保障不足问题；另一方面可以根据事故的危险等级和应急响应阶段，选择不同等级的资金划拨方式，由政府引导统筹解决物资分配问题。这样，该项事故应急基金既承担了石化行业事故应急基金的保障责任，提升应急基金的保障效率，同时也能避免突发事故造成的偿付危机。