城乡融合发展背景下的村庄规划创新研究

文／吴伟国 上海同济城市规划设计研究院成都分院 四川成都 610041

引言：

近年来，在城乡融合发展背景下，村庄规划工作显得格外重要，其是促进乡村振兴的重要途径，也是国土空间规划“五级三类”体系中属于城镇开发边界外的详细规划，必须予以高度重视，不容忽视，应贯彻落实相关指导文件，于我国各地有序开展“多规合一”的村庄规划，需确保其具有实用性。在过去，所谓的村庄规划工作，是指村庄建设规划，偏向于乡村聚居点的建设，而当下所强调的乡村规划是国土空间规划体系中的一部分，应根据国家相关法律法规的要求，来规划乡村建设项目，以促进乡村振兴。基于此，在城乡融合发展背景下，应明确村庄规划工作的重要性，创新村庄规划，设计科学的逻辑框架，鼓励村民的积极参与，从而提高村庄规划水平。

1、城乡融合的相关内容

1.1 城乡融合概述

城乡融合指的是城乡经济社会发展一体化，其包含了6 个方面的内容：（1）城乡基础设施建设一体化；（2）城乡就业市场一体化；（3）城乡公共服务一体化；（4）城乡社会管理一体化；（5）城乡规划一体化；（6）城乡产业发展一体化。将城市、乡村看作是一个有机整体，促进城市和乡村的协调发展，逐步拉近城市和乡村之间的距离，使之均衡发展，融合为一个整体。图1 为城乡融合规划各单元。

图1 城乡融合规划各单元

1.2 城乡融合对乡村发展的作用

城乡融合对乡村发展起到了重要作用，主要体现在以下两个方面：

（1）能够促进城市和乡村要素之间的相互流动，并进行有效的资源信息整合和补足。目前，我国城市和乡村的发展水平有着较大的差距，在资源配置方面失去了平衡，而这直接影响了我国内部经济循环的发展。为改变这一状况，提出了城乡融合概念，其目的在于连接乡村和城市，使之成为共生的有机整体，实现要素的双向流动。城乡融合背景下，强调城乡产业的协同发展，增加农民经济收入，开设了多项试验任务，这给乡村的发展带来了有利影响，可在一定程度上推动乡村经济的增长，促进乡村文化、乡村社会的整体发展，也有利于实现乡村聚落整体的进一步优化，能够吸引更多的资源要素流向乡村，如技术、资金、产业等，充分挖掘乡村发展潜力。

（2）有利于优化乡村结构。可实现用地结构集约化。据“三调”数据统计，我国城镇用地总规模达到1.55 亿亩，村庄用地总规模达到3.29 亿亩，村庄的用地总量非常大，但在布局上不合理，需要对其进行有效的优化，这也是国土空间规划工作的重点；由于促进产业结构融合化。对于乡村来说，农业是其特色产业，可根据城市消费市场的需求变化，来优化农产品种植，组织开展乡村旅游业，可提高乡村产业的多功能性。与此同时，还有利于实现社会群体结构的多元化，城乡融合背景下促进了农村合作社、家庭农场的发展。

2、村庄规划功能的分析

2.1 保障村庄基本功能

传统的村庄规划需要占用到大量的土地面积，这会影响农村的耕地，而且也在一定程度上破坏了生态环境。基于此，在城乡融合背景下，实施村庄规划工作，应加强底线管控，贯彻落实村庄规划的各项标准，加强生态保护工作，禁止占用永久基本农田，严控农转用，保护好村庄的历史文化。必须坚守规划底线，与此同时还要充分发挥村庄的三大功能，强化其农产品供给功能，提高村庄的生态环境功能，保障村庄的文化传承功能。

2.2 促进乡村发展品质的提升

城乡融合背景下的村庄规划工作，强调公共服务和基础设施体系的建设，其强调城市和乡村的共同发展，旨在缩小城市和乡村之间的发展距离，平衡城乡发展。在这一目标的基础上，需推进设施体系的建设，一方面要实施全区统筹管理工作，从县级、乡镇等范围来合理布置村庄用地，优化设施布局，提升村庄的网络化水平，使之综合整体功能得到有效提高；另一方面，还要加强环境卫生管理工作，做好防灾减灾工作，加快完善配套设施。

（1）将村庄置于自然地理格局、资源环境禀赋、现状产业基础等类似的多个村庄组成的连片村庄区域，结合村级片区的实际情况和发展需求，来优化处理其生活垃圾、污水，完善配套设施。可通过建设物流配送基础设施、冷链物流设施等，来实现城市和乡村物流的一体化，促进城市和乡村经济的共同发展。

（2）在规划村庄的时候，还需要考虑村庄的社会性基础设施短板，应当通过一些有关于民生的社会设施建设，来吸引村民的积极参与，通过科学的村庄规划，来选择适宜的设施建设地址，合理布局，做好设施分配，遵循配置标准，从而实现系统化管控，推动乡村教育、医疗、文化等各方面的合理发展。可充分发挥现代科学技术的作用，建设新型设施，打造智慧型基础设施，根据实际情况来预留用地，以促进乡村服务的现代化转型。

2.3 用地集约高效

在城乡融合下，村庄规划中空间格局的优化目标在于要给人们提供舒适的生活空间，使生产空间走向集约高效化，并且保证生态空间质量。基于此，在规划乡村生产空间的时候，应突出乡村的特色农产品，坚持以农民为主体，予以其优质的生产、生活服务，并打造良好的生态空间。由于我国各区域乡村空间存在一定的差异性，而且贴近于自然环境，因此在实施村庄规划的时候，应充分发挥乡村环境的优势，打造绿色健康空间，贯彻落实可持续发展观。乡村空间包含了三方面内容：（1）文化空间；（2）社会空间；（3）物质空间，应在全面了解乡村区域的前提下，突出其空间特性，加强对乡村生活的理解，通过优化空间格局来提升乡村生产力，处理好乡村的生产关系和社会关系，尊重其客观规律。

2.4 达成共识，均衡利益

由于乡村在地域上有着明显的差异性，缺乏基层自治能力，这就导致村庄规划工作有一定的难度，需要从整体着手，实施系统化管控，采取多元化的乡村治理方法。城乡融合背景下，可发挥村庄规划的功能，来促进乡村的转型，不再只是局限于乡村基础设施的建设，而是要在完善基础设施建设体系的同时，重视对乡村的治理。乡村社会具有多元主体，需要明确各方的职责和权利，处理好各方利益关系，改变传统的村庄规划模式。需坚持全新的村庄规划理念，鼓励多元主体积极参与到规划工作中，协同治理乡村，增强村民的积极参与性，维护村民的利益，可引导建设民间组织，打造全新的村庄规划模式，实现多元驱动，从而达成乡村发展共识，均衡多元利益，强化乡村的现代化治理能力。

3、城乡融合发展背景下村庄规划创新的有效措施

3.1 创新村庄规划思路

城乡融合发展背景下，传统的村庄规划工作理念，已经无法满足当下的实际需求，所实施的村庄规划工作手段也较为落后，没能起到有效的规划作用，未能达到预期的村庄规划目标，基于此，应根据当前的实际情况以及相关政策的要求，来创新村庄规划思路。可从多方面来综合考虑，优化村庄规划思路框架，从而为后续村庄规划措施的实施奠定扎实基础，提供依据。

（1）要积极响应城乡体制机制改革。这就需要建立健全的符合当下实况的村庄规划体系，应当包含法规体系建设、规划编制体系建设、规划行动体系建设、政策体系建设四部分内容，也就是说要从人、权、地、业等四方面进行考虑。

（2）要综合城乡发展条件与多元需求，不断地创新村庄规划类型。在这个过程中，需要明确村庄规划的分类原则、依据，并明确村转规划分类的指标体系，进行科学验证。可从一级、二级等不同的层次来进行细致分类。

常见的类型有集聚提升类村庄规划、城郊融合类村庄规划、特色保护类村庄规划、搬迁撤并类村庄规划；要耦合城乡融合发展趋势和管制要求。需创新村转规划内容：（1）要明确传导性内容，如生态红线保护要求、永久基本农田和耕地保护要求、建设控制指标要求、设施配套建设要求；（2）要巩固传承内容，如整体空间风貌、历史文化特色、传统聚落空间格局；（3）是需凸显创新性内容，可从乡村产业规划、乡村特色图景、乡村社会治理规划等方面着手；（4）要充分发挥现代科学技术的作用，协调多元关系，创新村庄规划方法，包括规划技术方法、编制方法、评价方法。

3.2 城乡融合背景下村庄规划创新的具体措施

3.2.1 建立健全的村庄规划体系

为了适应城乡融合背景的要求，需建立健全的村庄规划体系，可根据党的十九大会议中的重大决策部署，从各个方面来改革相关体制和机制。

（1）要健全农业转移人口市民化机制。

（2）需要通过科学的激励政策来吸引城市人才进入到乡村中。与此同时，还应当制定完善的农村承包地制度，加强空间规划工作，健全用国土空间用途管制体系。无论是在行政方面，还是在市场方面，都应重视城乡要素的互动性、互补性。为提高村庄规划水平，满足于当下乡村振兴战略的要求，应从法规、政策、规划编制和行动等四个方面，来创新相关体系。需基于我国乡村振兴法、土地管理法等法律法规，来统筹建设和规划乡村，真正实现城市和乡村的融合。需在实施村庄规划之前，必须先明确规划编制的目标，确保村庄规划的实用性，还要设定完善的技术标准、行动准则，以保障村转规划工作的顺利开展。

在实施村庄规划的时候，不可仅停留于某一个局部层面，只是对空间进行优化处理，或是整体土地，而是要在城乡融合背景下打造适宜的融合机制，将人、地、业、权集于一体，从四个方面来提高村庄规划的实用性，旨在优化乡村人口结构，提高农村土地的资源利用率，使农村产业层次得以提升，改善乡村人民的日常生活，满足其需求。要合理规划混合用地，对整个乡村区域的土地进行有效整治，需重视对乡村生态环境的建设，促进各产业之间的融合发展。应做到因地制宜，根据实际情况来优化布局村庄，给新产业的发展提供用地保障，增加乡村的生命力。

3.2.2 创新村庄规划类型

我国地域范围较为广泛，在不同的区域，城乡空间格局有所不同，这也直接影响了乡村低于的复杂性，需要根据地理区域的实际情况来选择适宜的村庄规划类型。在村庄规划工作中，对其类型分类的研究，十分有必要，这有利于为村庄规划编制工作的开展，提供科学的指导，也有利于优化村庄空间布局，贯彻落实村庄规划工作的开展。在我国《国家乡村振兴战略规划（2018-2022）》中针对村庄规划提出了四种不同的类型，分别是集聚提升类村庄规划、搬迁撤并类村庄规划、特色保护类村庄规划、城郊融合类村庄规划。村庄规划的实际工作中，应当以此为依据，按照各区域的资源分布情况，以及发展需求，来确定村庄规划类型。

与此同时，还应当给村庄规划类型进行分级。

（1）需进一步拓展村庄规划的一级类别，除了上述的四类之外，还可以综合考虑区域粮食安全、生态安全等方面的内容，创新村庄规划类型。

（2）还需要进一步细化二级类别。比如说，城郊融合类村庄规划，还可以将其细化为城中村的规划、城边村的规划。基于此，在进行村转规划类型创新的时候，还应当遵循一定的分类原则，要从各个因素方面进行考虑，包括但不限于用地结构、人口结构、村庄规模、区域条件、经济水平等，需建立健全的分类指标体系，优化分类流程。需满足村庄规划的多元化需求，基于环境保护、生产需求等来构建科学的分类指标，并根据实际情况来进行动态调整，从个人提高村转规划分类的科学性和适用性。

3.2.3 创新村庄规划内容

在城乡融合背景下，实施村庄规划工作，要能够实现乡村建设的价值，并拉近城市和乡村之间的距离，避免两者在生活质量、生产发展方面有着较大的差距。基于此，应当创新村庄规划内容，做到与时俱进，从适宜的方面来优化村庄规划，需做到以下几点：

（1）要创新村庄规划的传导性内容。指的是要基于生态环境保护要求，加强对永久基本农田、耕地的保护，并建设相关配套设施，以便于贯彻落实国土空间规划的要求。在国土空间规划基础之上，实施村庄规划工作，需要根据实际情况来合理布局公共服务基础设施，做好市政公用设施布局，并积极开展生态环境修复工作。将这些作为村转规划的传导性内容，是城乡融合发展背景下的必然要求，其技能保障服务质量，又可提高服务效率，使城乡设施得到均衡发展。可充分发挥现代互联网技术，构建完善的公共服务型平台，有效整合城乡村资源。

（2）要创新乡村规划的传承性内容，指的是在进行村庄规划的过程中，还应当重视其历史文化遗产保护管理工作的开展，需根据相关指导文件的意见来实施该项工作，遵循完整性原则。城乡融合背景下，需要把国土空间保护、乡村振兴、历史文化保护有效结合在一起，以维持乡村空间整体风貌特色为前提，来合理规划村庄空间，满足历史文化保护要求，传承村庄的历史文化风貌，展现其非物质文化特色。

（3）要彰显乡村规划的创新性内容。在村庄规划的过程中，应加强对乡村特色产业的扶持，并将农业、旅游业等产业有效融合，促使其共同发展。并基于此，来合理划分村庄空间，打造协同发展区域。从农业技术创新方向，来明确产业空间的实际需求，可创建动植物育种产品优化培育基地，建设新型生物防疫制品研发中心。

（4）要创新村庄特色图景规划。需根据乡村的特色来进行引导性规划和管理，修复治理村庄的自然生态环境，通过建设生态绿廊，利用村庄的自然景观特色来打造独特的田园景观，开展乡村旅游行业。除此之外，在进行村庄规划的时候，应设计流动性治理框架，需创新乡村社会治理格局，利用外部因素和内部因素，来促进乡村治理变革工作的开展。

3.2.4 创新村庄规划方法

为保障村庄规划的合理性和科学性，应创新村转规划方法。村庄规划并不是一项简单的工作，其涉及到多方面的内容，具有一定的复杂性，需要从多方面进行综合考虑，采取有效的措施来优化村庄规划设计方案。在实施村庄规划前，应先开展全面的调查分析工作，为村庄规划编制提供科学依据，并充分利用计算机信息技术、数字技术来实施规划管理、监督工作。比如说，可使用移动定位大数据技术，来进行村庄规划调查，根据所采集的数据，来判断村庄规划的类型。然后利用数字技术来监测村庄规划的前后期数据，如生产性数据、灾害与事故性数据等。为满足当前多规合一政策的要求，在实施村庄规划的时候，应当提出新的数据融合要求，通过科学的数据分析体系，综合信息数据库管理技术等，来处理好各方的需求关系，从而提高村庄规划的信息化水平。

除此之外，还应创新村庄规划编制方法，旨在促进城乡的协同发展，激发村民的积极参与性。要明确规划编制主体，充分了解乡村和村民的实际需求。可通过新型村庄规划师来处理各方主体的关系，促进多元利益的协同发展。村民参与的村庄规划工作，更有利于提升乡村的活力，可通过制定完善的激励制度，或是建设农村合作社等方式来引导村民参与规划。与此同时，还应当创新村庄规划评价方法。不仅要实施全员性评价，还要基于参与式规划，来实施全过程性评价，以便于全面了解整个村庄规划工作的实际效果。

结语：

总而言之，在城乡融合背景下，应充分认识到村庄规划工作的重要性，需明确城乡融合对乡村的影响，把控好村庄规划的功能，针对乡村的实际情况来进行有效的规划工作，从而合理布局乡村空间，拉动乡村的经济增长，维护其生态环境质量，推动乡村的可持续发展。