多重委托代理关系下政策工具的选择逻辑——基于1069份突发性公共卫生事件的政策文本分析

翟文康 谭西涵

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、问题提出

2020年初突发的公共卫生应急事件对中国的治理体系与治理能力形成大考，而中国政府团结带领各个领域和行业的行动主体成功地防控住了早期疫情的肆虐，说明中国的治理一定在某些方面做对了什么，需要进行总结提炼。新冠肺炎由于其传染性和致死率导致的危害严重性、影响广泛性和秩序破坏性，开启了高风险、复杂性和不确定性的全面紧急状态社会的国家治理，作为治理任务的公共卫生应急事件，需要国家启动一套不同于常规管理的国家治理逻辑。它需要政府的领导指挥与政策指导、需要支撑疫情防控的市场和社会机制、需要专家的科研攻关与知识普及、需要医院医护人员的专业救治、需要企业生产医用装备来支援保障、需要民众做好隔离防护自身。可见，抗击疫情既是地方治理，要让疫情在社区、城市范围得到控制，各个地方需要根据地方情境和知识选择防控策略；还是国家治理，需要在全国范围内调配资源，是政府、社会、民众三方共同努力、集体行动的过程，其中政府发挥着元治理的作用，需要统筹协调各方力量，共同努力、合作共治形成新秩序。面对疫情防控，政府需要做到多主体、多领域、多层次的统筹，西方的多层次治理理论[1]难以解释这一现实问题。我们需要立足中国实践探索一种新的国家治理模式，正如托克维尔所言：“一个全新的社会，需要有一门新的政治科学。”同样，全球化时代的疫情防控，需要全新的地方治理、国家治理和全球治理的新科学。从实验主义的视角看，疫情防控可以看作是一种外生干预（Treat），它提供了一种历时和共时的窗口来考察各国的治理体系和治理能力，治理多样性的优势和劣势得以检验[2-3]。

奥斯本指出，现代政府之诸多失败“不在目的而在于手段”[4]6，就国家治理本质性来说，是政府使用工具达成治理目标，目标能否达成关键看使用的工具，而政策工具的选择成为核心，它既能影响治理活动的效果，也能反映国家治理的特性。因此，本文从政府工具选择和使用的切口入手来剖析中国的治理模式。目前，对政策工具选择的研究主要有四大路径，即工具主义路径、制度主义路径、公共选择路径、政策网络路径[5-6]。实际上，政策工具的使用是为了破解治理难题，它往往是嵌入国家治理活动中而发挥作用的，国家治理中的主体间关系直接影响政策工具的选择。因此，本文立足中国之治的场域，提出第五种路径——国家治理路径，该路径提出一种新的解释框架，即从治理主体间多重关系角度探究政策工具的选择。那么在国家治理中，多重主体间关系是如何塑造政策工具的选择？政策工具的使用又反映了何种国家治理模式？

二、中国治理和政策工具的文献综述

（一）中国治理的研究

学者们分别从政策试验、财政分权、官员晋升、权威体制等角度对中国治理经验进行理论提炼。德国学者韩博天[7-8]提出“分级制试验”的政策过程，将地方经验纳入国家政策，可以提供体制韧性，实现适应性治理。钱颖一等[9]提出“中国特色财政联邦主义”模型，以财政激励为基础来解释地方政府间竞争对于国家治理和经济增长的作用。而周黎安[10]提出的“政治锦标赛”模型则以晋升激励为基础讨论官员为了获得晋升机会而进行治理创新或发展经济。这些模型尽管有一定解释力，但是其模型有严格的限制条件，模型的应用需要考虑情景。而政府研究中单目标与多目标行为假定则是对“财政目标”和“晋升目标”的整合。“一统体制-有效治理”模型由周雪光[11]提出，这一模型的核心是中央管辖权和地方治理权之间不兼容，一统体制与有效治理之间的矛盾衍生出运动式治理、政策执行的变通、意识形态教育等治理机制对其进行调节。周飞舟[12]对社会学分析政府行为的路径进行了总结，他认为社会学研究者在研究政府行为时先后形成了三种范式：利益结构分析、制度分析、迈向有历史维度的政府行为分析，每一种范式之下，又发展了多样性政府理论。他认为三种路径并非各自独立，而是一种相互加强和互补的特征，可以加深我们对中国政府治理机制的理解和认知。

（二）政策工具的类型与选择

政策工具是政府为实现公共政策目标而使用的多种技术形式、手段和方式[13]，是政府的行为方式[14-15]，可以用来组织集体行动、解决公共问题[16]。政策工具可以改善或引导政策对象的行为，政府可以通过命令和权威式、诱因式、契约性政策工具来影响政策对象的行为[17]。政策工具本身也有一定特性，强制程度不同，政策工具就会有不同的形式，可以分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类[18]。政策工具的选择受到目标与环境的影响，不同政策目标和不同的环境需要不同类型的政策工具，有供给型、需求型政策工具和环境型政策工具[19]，他们分别适应不同的问题。在不同时代背景下，政策工具可以是传统类、创新类和先锋类[4]325。基于不同的策略，有命令性、激励性、能力建设和系统变化四类工具[20][21]142-143[22]。

这些类型多样的工具如何选择，如何优化组合使用？这些问题跟目标与情境、政治与制度、利益与资源、网络与主体等因素有关，这些因素构成政策工具选择的逻辑。第一，目标与情境。政策工具选择的影响因素有政策目标、工具属性和所在环境[23]。政策工具是“目的—手段”链的构建与选择过程，是在政策理想与政策现实的矛盾权衡下的路径选择[24]。政策工具的使用应随着情境的演化而进行优化组合[25]。第二，政治与制度。政治因素是影响政策工具选择的政策情境之一[26]。萨拉蒙提出，应将可管理性、合法性和政治可行性等因素增加到政策工具效果的评价中[27]。国家意识形态、国家能力、国家政策风格[13，28-29]，以及工具合法性[30]等外部环境因素，是影响政策工具选择的重要因素。第三，利益与资源。政策工具选择和创新的核心问题在于节省交易成本[31]，工具选择中利益和成本的分配[32]、工具的经济和政治交易成本是政策工具选择的影响逻辑[33]。此外，政府所持有的治理资源和有关政策工具的信息资源量、资源性质和工具特性均会影响政策工具选择[34-35]。第四，网络与主体。政策网络是政策工具选择的核心环境[36]，政策工具的使用类型与政策网络的性质相匹配，从属型网络影响下一般选择强制性工具，自组织型网络一般选择自愿性政策工具[37]。政策工具的属性，如内在特征、适用条件和绩效以及政策网络会影响政策工具的选择[6]。网络中的行动者也是不可忽视的因素，决策者过去的工具选择经验[38]、决策者的观念信仰与专业背景[39]等都会影响政府政策工具选择。政策工具选择也会受到混合因素的影响，在政策系统的复杂性与国家能力的交互作用下[21]，中央层面组合运用多类政策工具能产生较好的政策效果[40]，这就需要合理选择不同的政策工具，如表1所示。

表1 政策工具选择的综合模型

综上所述，我们需要在中国场景下提炼本土化的国家治理理论。对于中国治理的研究，较为宏观的研究有体制说、实验说、利益结构分析、制度分析、历史分析；从小切口入手来看，国家治理就是针对不同的问题匹配不同的政策工具，从而破解治理难题，那么国家治理与政策工具相结合的研究就显得尤为重要，需要从政策工具的选择与使用的视角来总结国家治理的优势与经验、提炼本土化的理论。就政策工具的研究而言，国内外学者取得了一定成果，政策工具的类型多样，政策工具选择的影响因素也较为丰富，但是这些研究局限于政策工具本身，没有对其进行扩展性创新研究。政策工具的目标是政府为了解决特定问题或实现目标而选择使用的。因此，政策工具是嵌入国家治理活动中的，与国家治理难以割裂开。在国家治理场域中，政府需要协调多元治理主体共同实现集体行动，基于多重关系因素分析政策工具的选择不可或缺，因为主体关系也是影响政策工具选择的重要因素，是政策工具类型划分的重要依据。

三、多重委托代理关系下政策工具选择的分析框架

国家治理活动中涉及的主体是多元的，除了政府，社会组织和民众都可以参与治理活动，三者形成了多重委托代理关系。本文所界定的多重委托代理来源于双重委托代理理论[41]，在公司治理中，股东（股东大会）—董事会—经理人构成双重委托代理关系[42]，本文将其延伸到国家治理的场域，发现民众—（中央—地方）政府—社会也构成多重委托代理关系，在这种多重关系下，治理过程和政策工具的选择依赖不同的关系逻辑，如图1所示。

图1 国家治理视域下多重委托代理关系及其行为逻辑

（一）上级政府与下级政府：科层逻辑

中央与地方关系是理解中国国家治理和政策工具选择的一个重要视角，治理过程发生在中央与地方互动场域之中，治理任务是中央与地方分工协作过程，治理质量取决于治理任务在中央与地方之间的有效配置[43]。从某种程度上看，中央与地方关系是上级政府与下级政府关系的一个特例，在地方政府系统中，也存在上、下级政府之间的互动。上级政府为更好地落实政策，授权给下级政府，以命令的形式让下级执行政策，形成上下级间的委托代理关系，上级政府是委托人，下级政府是代理人，下级政府的行为是在科层逻辑主导下进行选择。中国政府体系具有典型的科层制特征。科层制是一个层级分明、专业分工、规章严明的组织体系。在这个体系中，“上级对下属具有权威性，这意味着他对下属有发号施令的权力，下属则有服从的义务。这种权威只限于工作范围，只能用来发布与公务有关的指令。”[44]从而形成科层制领导权威。在现实的行政体系运行中，具有科层制权威的领导往往通过领导批示、领导巡视、领导会议、领导小组机制体现，“领导小组机制的本质特征就是科层化的权威推动”[45]，指挥-服从是权威行使的典型方式。“官僚对来自民选官员和行政当局的政策指示具有非凡的忠诚度。”[46]科层制组织之所以能成为一个高效率的组织行动体系，关键在于其有统一的领导、统一的行动，下级对上级的忠诚是保证集体行动的关键。任务下达还需明确责任，这样才能保证各级都能有效执行，自上而下的任务发包和问责的推行，实际上给下级形成了压力传导，例如在中国形成了任务指标的层层分解、动员和考评的压力型体制[47]。在压力型体制下的地方官员为何还能完成工作任务？这也是科层制结构的功能，命令-服从体系的实现还需要有激励机制配套，在科层制中，下级官员的晋升机会掌握在上级权威领导手中，例如在中国形成了晋升锦标赛[10]，地方领导赋予的“实质权威”的激励远远大于部门职务赋予的“职务权威”激励[48]，实现了职务激励转型为实质权威激励。总之，以权威支撑、权力为核心的命令-服从体系形成了权威推动—资源整合—任务下达—责任明确—巡视督查—压力传导—晋升激励—奖惩分明的链条逻辑。决策权力在上级领导手中，公共问题只有进入决策者议程，才能实现从权威关注到命令、命令到执行、执行到结果，整个治理过程才得以完成，形成以科层逻辑为支撑的纵向治理体系。

据此，本文提出理论假设1：

在政府上下级委托代理关系中，基于科层逻辑，政府采取行政型工具，组织动员、财政激励、信息上报、监督问责下级落实政策。

（二）民众与政府：服务逻辑

“以人民为中心”成为中国国家治理的重要经验，这使得整个治理过程需要人民“在场”，民众要在治理过程的各个环节体现自身价值，如在治理目标、决策、执行、监督等环节都应有民众的声音。民众将权力让渡和委托给政府，政府为民众服务，政府的行为是在服务逻辑主导下进行选择。政府的权力来源于民众，“人们一致同意自愿放弃自己的某些权利，交由他们指定的人来行使，于是便产生了作为人民权力代理者的国家，国家和政府只是人民行使权力的代理人。”[49]我国宪法也规定政府的权力属于人民，民众委托政府为其服务，民众是委托人，政府是民众的代理人。

在民众与政府的委托代理关系中，政府必须把民众的需要和价值放在第一位，政府的角色是服务[50-51]，政府通过服务的方式为民众创造公共价值[52]，公共价值由民众的偏好和诉求决定，政府重视民众的诉求并将其作为治理目标。已有研究认为，为民众服务，就要重视民众的力量，让其在治理中发挥作用，在政策决策中也可以吸纳民众参与[53-54]。我国政府一直以为人民服务为宗旨，所打造的服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下”[55]采取相应的服务型行为或工具，公共行政最重要的性质在于服务[56]。所以，在民众与政府的关系中，政府行为是由服务逻辑主导的。在服务逻辑指导下，政府一般会采取一些软性、引导性的策略手段，但是服务型政府并不是只讲服务而不要管制的政府，也会利用公共权力的强制性进行管制[57]。面对民众，政府以民众的满意度作为行为导向、政府的行为则体现为服务逻辑主导下的动员、倡导、宣传教育和适当的管制。

据此，本文提出理论假设2：

在民众与政府委托代理关系中，基于服务逻辑，政府采取引导型工具，信息公开、引导、宣传、倡议民众的行为。

（三）政府与社会：知识/技术逻辑

国家与社会是社会学者研究国家治理的重要视角，它强调国家通过权力实现社会治理，也回应社会诉求，这也是权力发挥效能的重要方式。广义的社会是指除政府之外的所有场域，如市场、环境、社会等；而狭义的社会则是指除了政府、市场、环境等之外的人与人互动的日常生活领域[58]。这里的社会是指以专家学者、专业性事业单位（如医院）、媒体或相关企业为主体构成的以组织形态呈现的社会力量。他们拥有专业性、知识性和技术性优势，政府是有限的，政府会借助社会力量的专业优势解决相关的问题。因此，在特定治理活动中，政府会将专业问题的解决委托给社会，让社会力量发挥专业优势解决问题，为民众提供专业性服务。专家学者可以通过科学研究为决策者提供专业知识参考，专业性事业单位如医院可以运用医学知识和医学力量治愈患者，媒体通过特有的传播知识与技术引导社会舆论，企业是专门的生产组织可以供给政府和民众需要的产品与服务，这些社会力量因其特有的知识与技术可以直接为民众提供服务，而政府只需要充当服务的安排者，统筹调配相关的社会力量发挥作用。在知识/技术逻辑主导下政府会采取相应的支持性或培育性行为为社会发挥作用创造良好的政策环境。政策制定是有一定知识门槛的，政府决策者是有限理性的，需要借助专家学者的专业知识力量辅助政府决策，专家可以通过咨询、启迪等模式参与政策[59]。政府在治理活动中也会担任元治理的角色，充分利用各方的资源和知识优势，吸纳或培育社会组织[60-61]，通过制度环境营造[62]、发展策略支持[63]、政策工具扶持[64]的方式培育相应的社会组织，发挥社会组织在治理活动中的作用，解决政府难以解决的专业性、技术性问题。

据此，本文提出理论假设3：

在政府与社会委托代理关系中，基于知识逻辑，政府采取支持型工具，进行动员、咨询、培训并给予资金支持，以激励与保障社会力量发挥专业技术的支持作用。

总之，在民众与政府、上级政府与下级政府、政府与社会的多重委托代理关系中，每种关系的内在逻辑都不同，政府既是委托人又是代理人，在国家治理活动中充当元治理或安排者的角色。民众委托政府，让政府为民众服务；上级政府委托下级政府落实好服务政策；政府又委托社会力量利用专业知识直接生产、供给服务。为了让多元主体在国家治理活动中发挥合力、实现集体行动，政府需要在不同关系逻辑下使用不同的政策工具整合各个主体的行为：在民众与政府的服务逻辑驱动下，政府会采用服务型的引导、倡议、宣传等柔性工具；在上下级政府的科层逻辑驱动下，上级政府会采用行政型的动员、命令、责任、考核等硬性工具；在政府与社会的知识逻辑驱动下，政府会采用支持型的培训、激励、保障等工具发挥社会力量作用。政策工具作为政府行为的体现，在多重委托代理关系中，为达成合作治理、实现集体行动，政府整合其他主体行动力量，所使用的工具也呈现整合性。

据此，本文提出理论假设4：

在多重委托代理关系中，政府为了实现集体行动，整合其他主体的力量和行为，所使用的政策工具总体上呈现整合性的特征，形成整合治理。

四、新冠肺炎疫情治理中政策工具类型的文本分析

（一）数据来源与文本编码

本文以2020年1月23日—2020年3月18日为时间区间（截止日期的选择以全国首次无新增本土确诊病例为标准），将“新型冠状病毒肺炎”相关关键词在中国政府网及各地区人民政府网上进行搜索。剔除重复和无关文本后，共得到中央和31个省级行政区（不包括港澳台地区）政策文本1069篇（包含部分重要新闻、会议），其中中央级政策文本106篇，省级政策文本963篇。

NVivo是目前被学界广泛认可和使用的质性分析软件之一，其强大的编码、查询和分类功能可以帮助研究者整理和分析非结构化或定性数据。为了对新冠肺炎疫情治理的政策工具逻辑进行更深入地研究，本文将1069篇政策文本导入NVivo。文本编码采用扎根理论中施特劳斯的三阶段分析法，如表2所示[65]：首先是开放性编码。开放性编码是将政策概念化和范畴化的过程。编码者仔细阅读每一个文本，提炼与应对新冠肺炎疫情政策相关内容，共获得5258个编码点。其中，获得中央政府文本533个编码点，获得省级行政区政府文本4725个编码点。其次是主轴编码。主轴编码将开放编码选取的话语概念进行聚类，形成58项具体措施。最后是选择性编码。将58项具体措施予以联系，验证之间的关系，并把尚未发展完备的概念补充完整，最终得到三类政策工具。

表2 编码示例

工具是政府综合运用组织、强制性权威、信息和资财这四种资源解决公共问题的手段[69]。因此，本文根据主体关系和资源属性进行二维交互分类，即工具的作用对象（政府、民众、社会）与组织、权力、信息、资财进行交互的类型学划分，对政策子工具进行分析。

（二）上下级政府：科层逻辑下的行政型工具

新冠肺炎疫情全面暴发后，我国各级政府高度重视，立即出台一系列举措积极应对。基于政策工具的文本分析，如图2所示。我们发现针对政府系统内使用的工具多为领导小组、督查监督、问责等具有强制性或权威性的工具，这些工具实现了领导、协调、动员、责任、督导等功能，具有较强烈的科层色彩，笔者将这种在上下级政府关系中，科层逻辑驱动下的以调用权力、组织资源为主的工具类型称为行政型工具，主要是领导指挥、动员下级政府落实政策，掌握下级政府的真实信息，达到上下级政府层级间的纵向协同和部门间的横向协调，实现政府系统内的统一行动。

图2 行政型工具编码点层次结构图（面积代表数量）

在图2中，每个方框大小代表各类工具出现的频次。共获得行政型工具编码点1978个，其中，使用频率排名前三为：领导小组（12.69%）、联防联控（9.66%）、党建引领（8.64%）。上级政府倾向采用“领导小组”“联防联控”“党建引领”等高频的行政型工具，以达到统一领导、统一思想、统一行动的目的。例如在新冠肺炎疫情防控中，疫情伊始中央政府便紧急部署。在2020年1月23日国家卫健委发布的《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案（第二版）》中明确指出：“各级卫生健康行政部门在本级政府领导下，加强对本地疫情防控工作的指导。”当日，浙江省、广东省启动重大突发公共卫生事件一级响应，迅速成立防控指挥部。北京市、重庆市、湖南省等11个省级行政区发布包含成立“领导小组”、开展“联防联控”的相关文件。

在抗击新冠肺炎疫情的过程中，各级政府调动了各类资源紧急应对。表3展现了四类资源在行政型工具中的分布情况，发现权力占比最高，依次是信息、组织和资财。作为委托人的上级政府，通过权力来动员与问责下级政府让其行动起来。“各区、各部门、各单位要进一步提高政治站位”[70]“当务之急就是各级党委、政府和广大干部带头，把全社会迅速动员起来”[71]“对缓报、瞒报、漏报的要严肃追责”等反映了在科层逻辑下，政府借助权力，保证下级政府强化措施，压紧压实防疫责任。政府系统内信息必须要真实与共享，既需要联防联控来实现部门间信息沟通、也需要督查监督来获取下级政府（代理人）的真实信息。例如“国务院建立联防联控机制指导督促各有关方面做好各项工作”“上下联动、各方协同、全面统筹”，上级政府牵头协调督促下级政府履行代理职责，扎实推进各项联防联控工作。还可以通过调用组织资源（如党建引领）实现政治统一领导，如“各级党委（党组）要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用”[72]，组织统一领导指挥，引领先进思想，调动下级政府积极性。资财表现为上级政府对于医疗物资、财政拨款的统筹调配作用。“督导物资统一调拨，保障重点地区应急医疗物资供应”[73]“建立财库银协同工作机制，及时了解财政部门疫情防控资金拨付安排，随时做好资金拨付工作。”[74]除了规范性政策文本的词频分析，笔者还检索了疫情防控相关新闻中涉及的关键性政策工具，来弥补规范性政策文本中的缺失。自2020年1月23日武汉封城，1月24日21个省区市先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，国家进入公共卫生紧急状态。在本次新冠肺炎疫情的防控中，作为“委托人”的上级政府高度重视“代理人”下级政府的贯彻落实情况。习近平等党中央领导多次做出批示，中央政府成立各项“督导组”，还广泛调动组织资源，建立“国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制督导组”，对不同省区市开展不定期督查。同时，为破除信息的不对称性，上级政府偶尔采用“暗访”形式，了解一线防控真实情况。对于督查中发现的下级领导班子“不作为、乱作为”现象，上级政府果断调用权力资源，进行“约谈”整改，严重者被处以免职、撤职等“领导职务调整”的强硬措施，如中央任命陈一新担任中央指导组副组长、并调整湖北省和武汉市的主要领导人，为疫情防控带来了新局面。此外，“委托人”统筹协调、统一领导各方资源，再次展现了中国特色社会主义的制度优势。2月10日，中央政府调配19个省对口支援湖北省16个市州及县级市；2月27日，针对社区疫情防控中出现的专业性弱、人手不足等问题，湖北省增派100个工作组近1000名党员干部下沉到武汉市社区；各部门启动新冠肺炎疫情防控“专项资金”等等，都为抗疫成功提供了强有力的制度支持。

表3 行政型工具参考点编码统计

总之，我们通过重要的新闻报道、会议对规范性政策文本进行补充，发现领导批示、督导组、暗访、约谈、领导职务调整、对口支援都是重要的行政型工具。在疫情防控中，作为委托人的上级政府通过行政型工具作用于作为代理人的下级政府，在这种治理关系下，政策工具的选择是基于科层逻辑，因为委托人（上级政府）将应对疫情各项权力层层授权或代理给下级政府（代理人），所以需要组织动员、财政激励、信息上报、监督问责下级政府落实政策，保证代理人的执行力。假设1得到验证。

（三）政府与民众：服务逻辑下的引导型工具

新冠肺炎疫情的传播主体是“人”，如何控制好“人”的行动，是防控疫情传播、裂变的关键。基于政策工具的文本分析，如图3所示。我们发现在民众-政府这对委托-代理关系中，民众会要求政府疫情信息及时公开，而政府为了保证民众在疫情中的生命安全，采取的一系列诸如劝导引导、舆论引导等措施，可称作“引导型工具”。

图3 引导型工具编码点层次结构图（面积代表数量）

在图3中，图中的每个方框大小代表各类工具出现的频次。共获得引导型工具编码点1696个，其中，使用频率排名前三为：限制集会（17.81%）、宣传教育（12.74%）、信息上报（7.31%）。“限制集会”旨在限制民众参与集体性活动，从而降低新冠病毒在人群中交叉感染的风险，“限制人员聚集：社区内限制或停止集市、集会等人群聚集的活动，关闭公共浴池、温泉、影院、网吧、KTV、商场等公共场所。必要时停工、停业、停课。”[75]“宣传教育”意在及时向民众宣传新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控核心知识，科学指导辖区民众认识和预防疾病，引导民众树立正确的防控观念，规范防控行为，提高自我防范意识和个人防护能力。“信息上报”针对感染患者、武汉旅居或接触史人员等特殊群体，每日身体健康信息的上传上报。民众信息的及时上报，有助于政府（代理人）提供更加精准的服务。

表4展现了四类资源在引导型工具中的分布情况，其中信息占比最高，依次是权力、组织和资财。本次疫情恰逢春节，传统佳节的到来增加了人口的流动和聚集概率。如何明晰流动人口的旅行轨迹、排查高危重点人员，需要政府调动民众配合工作的积极性，引导民众自行履行“信息登记”“信息上报”的义务。与此同时，各级政府广泛开展宣传教育，传播卫生知识，提高民众自身应对疫情的能力。囿于新冠病毒潜伏期长、传播力强、传播途径广等特性，政府在和民众的群防群控中，难免使用强制性较高的引导型工具，例如“限制集会”“政策法规”“网格化管理”等。政府使用的政策工具虽然较为强硬，但根本目的是提高抗疫效率，落实为民服务的职责。针对患者的治疗费用，政府采取“治疗补助”策略。在《医疗保障局 财政部关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》中明确要求：确保患者不因费用问题影响就医[76]。确诊患者综合资助、异地患者先救治后结算、部分药品和医疗服务临时性纳入医保基金支付范围等补助方式，能有效降低患者因不能承担治疗费用等客观因素而延迟就诊的概率。

表4 引导型工具参考点编码统计

综上，通过政策文本分析发现，在疫情防控中，作为代理人的政府通过引导型工具服务于作为委托人的民众。民众将权力让渡给政府，政府基于服务逻辑，通过信息公开、宣传教育、舆论引导、资财补助等工具引导民众开展疫情防控。假设2得到验证。

（四）政府与社会：知识逻辑下的支持型工具

中央指导组成员、国家卫生健康委主任马晓伟指出：“新冠肺炎疫情是新中国成立以来的重大突发公共卫生事件。”[77]疫情防控的过程中，政府的能力是有限的，需要专家学者、专业性事业单位（如医院）的智力支持和专业技术，需要媒体的宣传渠道，需要相关企业的物资支援等。政府统筹协调社会力量，将抗疫的大难题化整为零，委托给每一个社会群体。政府为“打好防控疫情组合拳”，基于知识逻辑，通过动员、咨询、培训并给予资金支持，以激励与保障社会力量发挥各自优势而使用的政策工具，可称之为“支持型工具”。

在图4中，图中的每个方框大小代表各类工具出现的频次。共获得支持型工具编码点1584个，其中，使用频率排名前三为：监管（15.78%）、金融支持（9.72%）、绿色通道（9.47%）。政府将疫情防控的具体操作事宜委托给相关社会组织，但为保障各项工作的顺利有序开展，实施了各项监管措施。监管涉及市场物价、野生动物、物资捐赠、废物处理、交通运输等领域。针对疫情给众多防控企业带来的经济创伤，政府推进融资担保、减租免租、优惠贷款等金融支持，同时畅通注册审批绿色通道，重振企业防控物资生产信心。“基层卫生组织”指各地社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院、村卫生室等[78]。在新冠肺炎疫情防控中，基层卫生组织与民众密切相连，充分发挥了兜底作用。

图4 支持型工具编码点层次结构图（面积代表数量）

表5展现了四类资源在支持型工具中的分布情况，其中权力占比最高，依次是资财、信息和组织。政府使用支持型工具时，采取“约束”与“激励”并存的策略。分别表现在权力中“监管”“专项整治”的约束逻辑，以及资财中运用的“金融支持”、信息中的“教育培训”“信息技术”和组织中的“基层卫生组织”等激励逻辑。政府专业能力有限，基于知识/技术逻辑将防疫各项任务代理给社会并提供足够的资财支持，从而激励社会保质保量完成抗疫工作。与此同时，政府-社会的委托-代理模式存在一定风险，正因为社会组织具有一定的知识，知识是有门槛的，就会发生企业基于知识或技术垄断而违法的行为，例如市场的自发性、自媒体夸大事实等等都会影响任务执行的程度，所以需要加强监管。因此，政府也会履行“监管”“专项整治”的兜底职责，有效保证社会各项任务执行的精确度。除了规范性政策文本的词频分析，我们发现在疫情发布的相关新闻中，各大事业单位还积极开展预防和应对新冠肺炎疫情“工作座谈会”，进行内部防疫经验的分享和总结。

表5 支持型工具参考点编码统计

政府不是万能的，想要规避政府失灵和市场失灵，就需要政府与社会的同心协力。通过政策文本分析发现，疫情防控过程中，政府为弥补专业能力短板，遵循约束性支持与激励性支持两种逻辑，使用支持型工具发挥社会力量的各种专业作用，与政府合作助力疫情防控。假设3得到了验证。

（五）政策工具综合使用的整合逻辑

基于前文的分析，在上级与下级政府、民众与政府、政府与社会多重委托代理关系中，作为元治理主体的政府分别基于科层、服务和知识逻辑而选择了行政型工具、引导型工具和支持型工具。政府通过使用行政型工具使得政府系统内纵向层级和横向部门间保持思想和行动的统一，通过使用引导型工具将民众的观念和行为统一到政府所期望地做好自身防护方向上，通过使用支持型工具激励社会力量发挥各自的专业作用，与政府合作助力疫情治理。总之，政府通过综合使用疫情防控的政策工具箱，如表6所示，目的是让多元主体在国家治理中发挥合力、实现集体行动，形成突发公共卫生事件中的整合治理模式。

表6 新冠肺炎疫情防控的政策工具箱

图5展现了四类资源在所有政策工具中的分布情况。在每类工具中，行政型工具侧重对权力和组织的运用，引导型工具侧重对信息和权力的应用，而支持型工具偏向于使用权力和资财。权力贯穿于三类政策工具的资源利用中，说明疫情的整合治理既需要政府采用不同工具作用于不同对象，对他们进行指挥、引导和支持，还需要政府的权威性和强制性作为基础保障，才能更高效地整合各方。三大工具的使用配比中，行政型工具占比最多（37.62%），引导型工具排名第二（32.26%），支持型工具占比较少（30.12%），这说明，在众多治理主体中，政府领导指挥、协调各方，在治理活动中从无序走向有序，实现了以政府为主导的统一行动。除了“统”之外，中国之治还注重“合”，政府综合运用“组织、权力、信息和资财”四种资源，调配各方的相对优势，从而及时控制疫情态势，在突发公共卫生事件治理中，政府没有单打独斗，而是与民众、社会合作共治，实现了疫情防控的集体行动。整合治理是中国政府下好全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势的体现，是中国之治的模式总结。假设4得到了验证。

图5 政策工具资源利用的配比情况

五、发现与讨论

中国治理成功的密码何在？本文从多重委托代理关系下政策工具选择和使用的视角，对中国疫情防控政策进行分析，在理论上提炼了整合治理的模式，是中国在处理应急事件时形成的有效的国家治理模式。

本文通过对新冠肺炎疫情防控的1069份政策进行文本分析，研究发现，疫情防控政策工具的选择遵循国家治理路径，其选择逻辑是在治理中的主体间关系类型。在上下级政府间基于科层的委托代理关系塑造下，上级政府选择领导小组、联防联控、党建引领等具有强制性色彩的行政型工具，以达到领导统筹、组织动员、财政激励、监督问责下级政府落实政策的目的，保持政策上下层级的一致性，实现下级向上级的方向统一；在民众与政府间基于服务的委托代理关系塑造下，政府是服务者，为民众服务，政府会选择宣传教育、信息公开、劝导引导等具有服务性色彩的引导型工具，达到增强民众疫情防护知识、提升民众疫情防护警觉性和自觉性，配合政府做好自身防护的目的，保持政府与民众间疫情防护的一致性，实现民众向政府的防控政策方向上统一；在政府与社会间基于知识/技术逻辑的委托代理关系塑造下，由于社会力量具有某些公共物品生产的专业知识和技术门槛，所以政府会选择金融支持、税收优惠、政府采购等激励性支持工具，让那些能够有助于疫情防控的社会力量积极发挥作用，同时，由于知识和技术门槛，政府也会选择使用监管和专项整治的约束性支持工具来规避某些社会力量影响疫情防控，实现政策兜底。也就是说，基于知识逻辑，政府既会采取正面的激励型支持工具让积极的社会力量发挥作用，同时也会采用约束型工具防控风险，对疫情防控进行侧面支持，实现社会力量向政府期待的方向统一。总之，在突发公共卫生事件治理中，作为政策工具的主体———政府会选择行政型工具统一政府系统内部的行动，选择引导型工具将民众与政府的疫情防控思想与行动统一到一个方向、选择支持型工具让社会力量团结到政府防控疫情的治理活动中。由此可见，几类工具的组合体现整合性特征，从政策工具的选择与使用来看，我国在突发公共卫生事件治理活动中，形成了整合治理的模式，通过整合治理来集中力量办大事，坚持全国一盘棋，将政府、社会、民众团结到一起，实现疫情防控的集体行动。

本文研究还发现，政策工具选择的新逻辑是国家治理中的主体关系，关系类型不同，主体间行动的逻辑就不同，从而使用不同类型的工具，而国家治理也成为政策工具研究的第五种路径。基于政策工具选择与适用的总体属性，本文也发现整合治理成为危机事件中的中国治理新模式。在不同工具类型作用下，三种逻辑力量趋向平衡，实现三种逻辑的耦合，政府系统实行全动员、医护和媒体发挥专业力量、民众在政府动员和专家指导下居家隔离，共同抗击疫情，实现治理有效性，体现了中国之治的制度优势。本文还发现，在公共治理活动中，委托-代理关系是多重的，不同关系的运作是基于不同的制度逻辑，而政策工具匹配相应的关系逻辑可以规避委托代理风险。由理性经济人——目标偏差、信息不对称、机会主义行为带来的逆向选择与道德风险，需要由特定关系逻辑匹配相应的政策工具加以解决，政策工具的匹配性使用才能最大限度地降低委托-代理风险。