数字治理优化营商环境的机制研究

廖福崇

(中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410029)

一、问题提出

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“提高数字政府建设水平”“构建一流营商环境”。营商环境质量关系到生产要素的聚散，高水平的营商环境对于推进经济实现高质量发展具有十分重要的意义。通过数字治理优化营商环境，是不断推进治理能力和治理体系现代化的重要路径。本文研究的问题是数字治理是否优化了营商环境？其影响营商环境的内在机制是什么？

关于数字治理的研究是近年来逐渐兴起的一个领域，相关研究成果比较丰富，主要集中在数字政府建设[1-2]、技术赋能[3-5]以及数字化能力等方面[6-8]。这就意味着，相关研究目前主要关注的是数字治理的内涵，对数字治理外延的探讨相对比较薄弱。尤其是数字治理对营商环境的影响及其内在机理，既有文献涉及相对较少。在营商环境建设方面，现有研究得出了诸多具有启发性的结论。比如产业发展与营商环境的相关分析[9-10]、关于营商环境影响创新创业活动的研究[11-12]等。这些研究从不同的侧面对营商环境进行了诸多的讨论，但目前探讨数字治理如何影响营商环境的大样本量化分析研究成果相对比较缺乏，有待进一步加强。

本文从治理工具、治理职能和治理资源三个维度对数字治理的相关理论进行较为深入的探讨，并进一步基于全国企业调查的大样本数据和数字政务服务的相关数据库，使用多元回归分析和调节效应分析等方法探讨数字治理对营商环境的影响。本文将论证数字治理对营商环境具有显著的正向作用，在作用路径层面数字治理有效减少了官僚主义现象，提高了营商环境水平。本文的研究有助于对于数字治理优化营商环境的理解，对于进一步推进政府治理数字化转型和优化营商环境水平具有重要的政策参考价值。

本文剩余部分安排如下：第二部分是文献综述，第三部分是理论机制分析，第四部分是介绍本文使用的数据和对相关变量的测量，第五部分是实证结果与分析，第六部分是主要结论与讨论。

二、文献综述

数字治理如何界定？现有研究指出，数字治理是技术工具深度赋能政府管理的过程，包括了数字治理职能、数字治理工具和数字治理资源三个维度。依据清华大学2021年发布的《中国数字政府发展研究报告》，本文从治理工具、治理资源和治理职能三个维度界定数字治理。

从治理工具的维度看，政府门户网站和移动政务应用程序(App)是重要的数字治理工具。政府门户网站及其服务信息平台，是数字治理的总门户和核心枢纽节点，承担着信息发布、事项办理、数据交互和监督渠道等诸多功能。移动政务服务应用程序是随着互联网经济深度发展和智能手机终端普及而逐步发展起来的，是数字治理工具的重要补充。

从治理职能的维度看，政府门户网站和移动政务App是实现政府职能的重要手段。在微观的具体事项办理方面，门户网站和移动政务App都有具体业务的办理功能，能够实现相关事项的线上办理。在中观层面的行政流程方面，门户网站承担着重要的信息发布功能。政务事项的办理程序通过门户网站进行发布，企业等市场主体能够通过信息门户充分了解相关行程流程。

从治理资源的维度看，政府门户网站和移动政务App连接了数据、算法和算力。公共数据是数字治理的核心要素，是推进数字治理落地的重要基础。算法和算力有效匹配，能够加速政府治理的数字化转型。在这一过程中，政务门户网站和移动政务App有效连接了公共数据、业务算法和公共算力。

数字治理如何优化营商环境？现有研究主要从以下三个方面展开：

第一，部门整合的协同逻辑。协同逻辑指的是数字治理打破了科层壁垒，提升了政务服务能力进而优化营商环境。现代政府制度是典型的科层制结构，部门分割和各自为政是其难以克服的缺陷。在当代中国的治理场域下，为了克服科层制组织带来的管理难题，进行了诸多具有中国特色的理论创新和实践创新。在营商环境建设的过程中，集成式的行政审批改革是重要的政策工具，政府之间的部门协同发挥着重要的作用。自2001年加入世界贸易组织开始，中国政府不断推进合成化的审批制度改革，一个主要的目的就是促进不同部门之间的协同，减少各自为政给企业经营带来的困难。为了实现复杂社会情境下政务服务的有效供给，中国政府以集中审批改革为政策抓手，通过推进“一站式”的政务服务，在营商环境建设方面取得了显著的成效[13-14]。在大力推进数字治理的背景下，开办企业、登记财产和获取营业执照这类和市场主体密切相关的行政审批事务都是限时办结。行政法规和部门规章对于办理实效的硬性规定，实际上倒逼了政府进行有效的职能整合，加强部门协同[15-16]。

第二，政商关系的优化逻辑。这一优化逻辑可以理解为数字治理提供了更多制度化的政企联系方式，进而优化营商环境。现代市场经济条件下，政企联系和政企互动具有现实需要。从政府职能的角度看，对市场主体进行管理是现代政府的职能之一[17]，这类研究主要聚焦数字化创新产生的影响[18-20]。营商环境主要是市场主体面临的制度要素的表现，企业营商活动与政府公共部门存在着密切的互动，因此政企互动过程中的政商关系是营商环境质量的关键要素。市场化的营商环境会对民营企业行为产生重要影响[21]。新型政商关系的核心内涵在于“亲”和“清”。“亲”指的是公共部门和政府官员要和企业家交朋友，真心实意帮助企业发展，为企业发展提供良好的基础设施和活动的环境。“清”指的是政府官员要奉行“君子之交淡如水”的准则，恪守党纪国法，杜绝权力寻租。

第三，清单制度的边界逻辑。边界逻辑的核心要点在于通过清单制度划清政府与市场的边界，减少政府对于企业经营活动的干扰，进一步表现为营商环境的优化。政府与市场、企业与社会的边界问题，是影响社会经济运行与政府职能转变的关键因素。清单制度进一步理清了权力边界，是数字治理提升营商环境的核心要义。以上海自贸区建设为突破口，负面清单制度的提出有效地划分了政府和企业之间的边界，即在“负面清单”之外的事务，企业可自由开展经营活动，不受审批许可制度的限制，充分实践了“法无禁止即可为”的思想理念。清单制度和数字政府建设相结合，产生了诸多积极的效果[22-24]。从客观效果上看，实行市场准入负面清单制度有利于充分激发市场主体活力，市场主体活力的迸发与持续经营活动的开展，就是营商环境优化的题中之意。权力清单制度则用列表的形式明确了政府的权力界限，有效地防止政府权力的越位。进一步的责任清单，则明确了政府提供政务服务的义务和职责。权力清单将行政审批与监管处罚等行政权力事项细化明确，责任清单充分强调政府在政务服务中的义务和责任，两者结合一方面实现了对政府权力的有效约束，另一方面则明确了市场主体能够享受到的服务。数字治理与清单制度的结合能有效提升治理效能，从而对产业发展能够产生重要影响[25-27]。

三、理论机制分析

现有研究从部门协同、政商关系和权力边界三个角度提出了诸多具有启发性的研究结论，是本文参考的理论基础。但是上述研究遗漏了官僚主义这一关键变量。实际上，依据相关理论，可以从以下两个方面理解官僚主义对于营商环境的影响：

第一，官僚主义会对营商环境产生显著的负面影响。地区营商环境与企业高质量发展密切相关[28-29]。深度数字化的背景对官僚主义产生了深远的影响[30]。一方面，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，减少公共权力对市场运行的不必要干扰，是优化营商环境的重要方面。另一方面，在市场运行的过程政府等公共部门有必要在市场准入和市场竞争等方面发挥必要的作用，以维持市场秩序和促进公平竞争。比如，设置了必要的市场准入机制，包括营业执照、纳税登记和市场监督检查等具体的行政职能。如果上述环节存在严重的官僚主义，将会严重影响市场主体获得证照和生产经营，对市场营商环境产生负面影响。

第二，数字治理能够有效减少官僚主义。依据前文的理论分析，政府门户网站和移动政务App的上线和运行，能够有效减少政企互动过程中的官僚主义[31]。举例来说，企业通过线上政务服务大厅申办营业执照，只需要上传相关材料的扫描件，不再需要到线下不同部门提交材料和多头跑动。这一过程有效地节省了市场主体获得营业执照的时间和成本，提升了政企互动过程中的效率。

基于上述理论分析，本文提出三个研究假设：

研究假设一：数字治理能够对营商环境产生显著的正向影响。依据前文关于数字治理的理论分析，可以从治理工具、治理职能和治理资源三个维度探讨数字治理对于营商环境的影响。首先，数字化治理工具有效减少了企业办理证照过程中的时间消耗和成本消耗，有利于提升营商环境治理。如浙江“最多跑一次”改革、江苏“不见面审批”等，通过信息技术工具提升治理水平，有效提升了市场主体投资兴业的便利度，优化了营商环境。其次，数字技术促进了政务职能的高效实现。政务职能的实现需要一定的载体，在政府门户网站和移动政务App上线之前，实体性政务服务大厅是主要的职能载体，对于推进职能整合发挥了重要的作用。随着互联网信息技术不断发展，政务门户网站和移动政务App已经成为职能实现的重要手段，数字化协同成为可能[32]。便利高效和智能化的信息技术，有效提升了市场主体对政务服务的满意度，优化了营商环境。最后，数字技术有效整合了治理资源，有利于提升市场办理效率。现在政府部门设置是建立在科层制组织结构之上的，部门之间存在着明确的任务分工。传统的商事管理程序主要是按照“串联”的方式设计和运行，发挥了一定的作用，但是也存在着较为明显的弊端。随着数字信息技术不断发展，行政程序得到不断优化，“并联”办理成为可能。行政程序能够更加高效运转，对于市场主体投资兴业是一项重大利好，有利于提升营商环境质量。

研究假设二：官僚主义会对营商环境产生显著的负面影响。如前文所述，官僚主义主要表现为行政拖延、程序复杂以及部门之间的推诿扯皮。公共部门存在的官僚主义会严重消耗企业投资兴业的热情，对营商环境会产生负面影响。在正式制度框架内，由于官僚主义的存在，企业需要付出额外的时间和成本。从这个角度看，市场主体就有比较强的动机通过行贿等手段影响政府官员，以期在市场准入和市场监管等环节获得额外的收益。因此，官僚主义会对营商环境产生比较严重的负面影响。

研究假设三：数字治理能够有效减少官僚主义，进而提升营商环境水平。通过信息技术工具赋能政府治理过程，商事管理过程中的官僚主义得到了较大程度的消解，有利于提升企业营商环境。一方面，信息技术工具促进了行政程序的优化和革新，减少人证照事项的办理时间和办理成本。另一方面，数字政府建设在一定程度上减少了官员个体对于商事管理的干扰，降低了官僚主义对营商环境的负面影响。

四、数据和变量

(一)数据来源与构成

本文中，数字治理的数据主要来自中共中央党校(国家行政学院)发布的《省级政府和重点城市网上政务能力调查评估报告》以及复旦大学等研究机构联合发布的《中国省级移动政务服务报告》。

首先，中共中央党校在联合国电子政务评价体系的框架下，从2015年开始对31个省级行政单位和新疆生产建设兵团进行电子政府平台和网上政务能力水平进行系统评估，评估报告公开发布。依据国务院发布的《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)，中共中央党校的电子政务评估年度报告后来增加了32个重点城市，这其中包括计划单列市和省会城市。该评估报告的指标体系完备统一，包含了数字政务覆盖度、办理指南准确程度、线上办理有效度以及线上办理的成熟度四个维度的信息。

其次，随着数字政府建设不断向纵深推进，移动政务服务已经成为数字治理的关键组成部分。因此，本文纳入了复旦大学等研究机构联合发布的《中国省级移动政务服务报告》的相关数据，从用户体验的角度对数字治理进行测量。从数据匹配看，《中国省级移动政务服务报告》与本文所使用的营商环境企业调查数据比较匹配。一方面，企业层面的营商环境调查仅能在省一级层面进行汇总。为了充分保证受访企业的隐私，仅仅发布省级行政单位的代码，隐去了地级市编码和区县编码。因此，以因变量营商环境作为基础，数据仅能在省级行政单位进行匹配分析。另一方面，移动政务App均是省级统一开发运行和维护。比如浙江的“浙里办”、上海的“随申办市民云”以及贵州的“云山贵州多彩宝”等。省级政府统筹开发移动政务App能够保证在本省范围内移动政务服务事项办理的通畅，同时能够有效避免地方政府重复开发功能重叠的政务App，节省政务服务资源。

营商环境数据主要来自企业层面的问卷调查。企业是国民经济的重要组成部分，是解放和发展生产力的重要主体，因此针对企业开展社会调查有助于了解市场主体生产经营过程中遇到的各种问题，为政府部门制定公共政策提供详实的客观资料和决策参考。1992年，在中央统战部、国家市场监督管理总局以及全国工商联等政府机构和行业协会等支持下，由中国社会科学院和中国民营经济研究会等学术机构负责，组织成立了私营企业研究课题组。为了更好地了解非公有制企业和民营企业家的发展状况，该课题组以非公有制企业作为调查对象，通过问卷的方式收集有关生产经营活动、市场营商环境、政府监管和政务服务等方面的具体信息。调查每两年开展一次，1993年至2004年，调查数据的具体年份分别是1993年、1995年、1997年、2000年、2002年和2004年；2005年至2020年，调查年份分别是2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年、2018年和2020年。一共进行了14次调查，其中2020年针对新冠肺炎疫情的负面冲击，课题组设计了专门的问项，以便为相关决策部门提供第一手资料。本文已经获得了数据项目组的正式授权，使用该调查数据探讨数字治理对营商环境的影响。

需要特别说明的是，虽然该项调查的时间跨度比较长，但是却难以通过这些数据获得一个面板数据库或者时间序列数据库，主要原因有两点：一是调查的企业并不是固定的。企业问卷调查是通过市场监督管理部门获取企业的注册登记数据，再通过简单随机抽样的原则抽取相关样本执行调查。这样的调查方式能够在样本代表性方面很强，但是由于每年进入调查的企业都是不一样的，因此无法将历年的调查数据整合成面板数据。二是调查的问项并不是固定的，针对每一年的具体情况，课题组都会对问卷进行大规模的修正和更新。因此，每一年的调查问卷题项之间的差异非常大，无法构建时间序列数据库。在研究方法层面，本文综合使用多元回归模型和调节效应模型，探讨数字治理对营商环境的影响及其内在机制。

本文构建的多元回归模型如下：

Y=ø+∂digital+ρX+τ

(1)

在模型(1)中，因变量是Y，即营商环境，digital代指数字治理能力，系数∂的正负和大小是本文关注的核心指标，该系数能够说明数字治理对于营商环境的影响。在控制变量层面，模型中主要包括了企业性质、企业营收、企业所属行业、省份人均国内生产总值(GDP)以及市场化指数等，在模型中本文使用多维向量X表示。τ是模型的误差项。

(二)变量界定与描述

依据前文关于数字治理工具维度、职能维度和资源维度的分析，本文使用网上政务平台得分和移动政务得分两个指标作为数字治理能力的测量。一方面，网上政务平台是数字治理的基础工具支撑。网上政务服务平台是推进数字治理的重要抓手，也是数字治理落地实践的核心载体。服务信息、办理需求、业务程序和行政流程等都在网上政务平台流通和交互，网上政务平台的服务质量直接体现了数字治理的能力和水平，因此本文使用网上政务平台得分作为数字治理的一个测量标准。该指标数据来自中共中央党校《网上政务服务能力调查评估报告》，数据包括31个省级行政单位，得分范围为0至100分，本文使用政府门户网站评分作为具体测量指标。

另一方面，移动政务服务是数字治理的重要组成部分。在移动互联时代，智能手机成为重要的政务终端和服务工具。为了满足居民和企业日益增长的对于移动数字政务的需求，各个省份相继开发移动政务App。各个省份的移动政务App能够在本省范围内实现政务服务事项的无缝对接，有效提升了数字治理效能。本文使用复旦大学等研究机构发布的《中国省级移动政务服务报告》，从移动政务的安全感、有用性、易用性、可得性以及满意度五个维度对移动政务服务进行打分。该数据报告涵盖了31个省级行政单位，移动政务服务的满分为100分，本文使用评估的实际分数作为移动政务服务的测量。

本文使用企业对于营商环境的评价作为测量指标。在世界银行公开发布的《营商环境报告》中，主要是使用12个细分领域的具体指标作为总体营商环境水平的测量指标。这些细分的领域包括开办企业、登记财产、办理纳税、保护中小投资者、办理破产、参与政府招投标以及政府附表水平等方面。这一指标的优势在于涵盖面比较广，吸收了各个方面的信息。但是缺点在于不同测量维度的单位不统一，并且测量指标的适用性在不同的国家和地区差异较大。因此世界银行关于营商环境调查的数据大部分是用于描述性分析，在统计模型构建中使用的相对较少。除此之外，市场主体的评价和获得感恰恰是世界银行营商环境测量指标所忽视的维度。企业作为市场经济运行的重要组成部分，能够直接感知营商环境的水平。因此使用企业的综合评价可以作为营商环境的测量指标。本文选取了企业问卷中的“请您对企业所在地当前的经营环境进行评价”，在编码方面将1编码为非常不满意，2编码为不满意，3编码为一般，4编码为满意，5编码为非常满意。

基于前文的理论分析，官僚主义是指政府部门之间的无效运转和推诿扯皮等现象。在企业与政府的活动过程中，官僚主义会对政务服务事项办理效率产生严重的负面影响。数字治理的过程实际上是通过信息技术工具赋能政府治理，信息技术工具在一定程度上能够减少官僚主义对于政企互动的负面影响，进而实现营商环境的优化。因此本文将官僚主义作为机制分析中主要变量，探讨数字治理优化营商环境的内在逻辑进路。懒政是对官僚主义的形象概括，因此本文使用问卷中的“您认为，近两年来政府官员懒政的情况明显吗”问项作为官僚主义的测量。在编码方面，本文将1编码为很不明显，2编码为不太明显，3编码为比较明显，4编码非常明显，数字越大表明官僚主义越严重。

在移动政务方面，省级政府得分呈现出比较明显的梯度分布。依据五个细分维度的具体评分，《中国省级移动政务服务报告》将31个省份分为五个梯度：第一，得分在80分至100分的省份被评为A+级，主要的省份有浙江和上海。浙江的“浙里办”和上海的“随申办”两个移动政务App在政务服务的覆盖程度、办理效能和完备程度等方面处于领先的位置，是数字治理落地实践的示范性案例。第二，得分在65分至80分的省份被评为A级。这一范围内的省份较多，主要有江苏、江西、河北、安徽、天津、山东和云南等。这些省份的移动政务App在居民满意度、服务可得性、服务易用性和安全感等方面的得分较高，虽然跟第一梯队的省份相比还存在一定的优化空间，但整体处于一个相对靠前的位置。第三，得分在55分至65分的省份被评为B+级。主要的省份有湖北、陕西、辽宁、山西、广西、内蒙古、福建和四川等。这些省份虽然开发并上线了移动政务App，但是在移动政务的服务质量和居民满意度方面仍然存在较大的提升空间。第四，得分在40分至45分的省份被评为B级。甘肃、黑龙江、湖南、吉林、海南以及河南等。第五，得分在0分至40分的省份被评为C+级，主要的省份有新疆、青海和西藏。

本文所使用的企业调查数据库一共有8 083家企业，由于有部分企业的问卷填答不完整带来了变量缺失，本文删除了这部分样本。在进行初步处理之后，一共有6 983家企业成为最终分析样本。企业调查数据库主要变量的描述性统计如下：被解释变量营商环境企业评价，一共有6 631个观测值，均值为3.18，标准差为1.03，最小值为1，最大值为5。其他控制变量层面，公司负责人(企业主)是否为中共党员题项有6 423个有效回答，其中中共党员642人，占比10%。受访企业的评价经营时间为10.24年，其中标准差为5.23，最小值为0，最大值为41。企业营业收入问卷题项的应答率较低，仅有6 013对这一问题做出了回答，企业营收自然对数的均值为6.28，标准差为2.44，最小值为-2.36，最大值为15.49。企业上缴税款自然对数的均值为3.95，标准差为2.57，最小值为-6.38，最大值为14.67。

五、实证结果与分析

(一)政府门户网站对营商环境的影响

企业变量和所在省份结构性变量采用序次进入模型的方式，本文分别进行了回归分析，具体参数估计结果见表1。

表1 政府门户网站评分对营商环境的影响

模型1在核心变量基础上，纳入了企业主层面的控制变量。模型估计结果显示，政府门户网站评分对营商环境具有显著的正向影响，估计系数为0.003，标准误为0.001，P值小于0.005，估计系数在99.9%的置信水平下显著。在控制变量层面，企业主的年龄影响显著为负，表明企业主的年龄越大，对营商环境评价越倾向于负面，估计系数为-0.005，标准误为0.001，在99.9%的置信水平下显著。企业主的受教育程度系数为0.087，标准误为0.010，回归系数在99.9%的置信水平下显著，说明企业主的受教育程度越高，对营商环境的评价越正面。此外，企业主性别和是否为中共党员两个控制变量在模型中不显著。模型1中进入分析的样本企业一共有6 587家，比较充分地利用了样本信息。截距项为4.393，R2为1.4%，调整后的R2为1.3%。

模型2在模型1的基础上，加上了企业层面的控制变量，主要包括企业成立年限、企业是否为上市公司、企业营业收入的自然对数、企业注册类型以及企业所属的行业，一共5个控制变量。其中政府门户网站评分的估计系数为0.004，P值小于0.05，在99%的置信水平下显著，说明政府门户网站评分对于营商环境具有显著的正向影响。在企业主的控制变量层面，企业主性别、年龄以及是否为中共党员，在模型2中的估计系数不显著。企业主受教育程度的估计系数为0.066，标准误为0.011，估计系数在99.9%的置信水平下显著，说明企业主的受教育程度越高，对营商环境的评价越正面。在企业层面的控制变量中，企业成立年限的估计系数为-0.007，P值小于0.001，说明公司成立的年限越长，其营商环境评价水平越低。企业为上市公司这一变量，对营商环境评价没有显著的影响。企业营业收入的估计系数为0.018，标准误为0.004，估计系数在99%的置信水平下显著，说明企业的营业收入越高，对营商环境的评价越正面。在企业注册类型方面，和独资企业相比，合伙企业越倾向于负面，估计系数为-0.185，标准误为0.068。股份有限公司的估计系数为-0.159，标准误为0.068，说明影响系数在95%的置信水平下显著。企业所处的行业对于营商环境评价没有显著的影响。模型2的样本量为5 438，由于个别变量缺失，因此造成了一定的样本量丢失。截距项为4.498，R2为2.8%，调整后的R2为2.5%。

模型3是饱和模型，同时纳入了政府门户网站评分、企业主控制变量、企业层面控制变量以及所在地域变量。政府门户网站评分的估计系数为0.003，P值小于0.1，说明政府门户网站评分对于营商环境具有显著的正向影响。对于企业主层面的控制变量，估计系数显著的主要是企业主受教育程度，估计系数为0.069，标准误为0.012，企业主受教育程度的影响在99.9%的置信水平下显著。与模型1和模型2不同的是，企业主是否为中共党员的估计系数为0.05，标准误为0.003，说明企业主的中共党员身份能够对营商环境带来正向的影响，置信水平为90%。对于企业层面的控制变量而言，企业注册成立时长的估计系数为0.006，标准误为0.003，企业成立年限越长，其营商环境评价越低。企业是上市公司的估计系数没有通过显著性检验。企业营业收入的估计系数为0.020，标准误为0.006，估计系数在99%的置信水平显著，说明企业的营业额越大，其对营商环境的评价越趋向于正面，这一点和模型2的估计相一致。在企业注册类型方面，合伙企业的估计系数为-0.186，标准误为0.074，说明估计系数在95%的置信水平下显著。股份有限公司的估计系数为-0.159，标准误为0.060，影响系数在95%的置信水平下显著。在企业注册类型方面，估计结果表明和独资企业相比，合伙企业以及股份有限公司对营商环境的评价倾向于负面。企业所属的行业对营商环境评价并没有显著的影响。模型3中还加入了所在地的特征变量，主要包括所在省份的市场化指数和省份人均GDP的自然对数、回归结果显示市场开放程度对营商环境具有显著的正向影响，估计系数为0.065，标准误为0.025，置信水平为99%。市场化指数得分越高，意味着市场制度的建设更加完善，市场竞争更加公平公正。省份人均GDP对营商环境具有显著的正向影响，估计系数为0.176，P值小于0.01，这说明企业多在省份的经济总量会对营商环境产生显著的正向影响。由于饱和模型纳入的相关变量较多，因此模型的样本量为4 875，存在一定程度的样本缺失。模型的截距项为4.79，R2为3.5%，调整后的R2为2.9%。

小结：政府门户网站的评分越高，营商环境水平就越高。在控制了企业层面和所在省份层面相关的协变量之后，政府门户网站对营商环境的正向影响依然显著，这表明数字治理水平对于营商环境具有显著的正向影响。下文进一步使用移动政务评分进行稳健性检验。

(二)移动政务对营商环境的影响

本文使用移动政务评分作为核心自变量替代政府门户网站评分，以便验证估计结果的稳健性。为了保持模型估计方式的一致性，同样采用变量序次进入模型的方式进行系数估计，模型的具体实证结果见表2。

表2 移动政务评分对营商环境的影响

模型4使用移动政务评分作为核心自变量，控制变量包括企业主的性别、年龄、受教育程度和是否为中共党员。回归结果显示，服务方式完备度的估计系数为0.018，标准误为0.007，说明移动政务服务评分越高，营商环境水平越高。在控制变量层面，企业主性别和年龄对营商环境评价的影响不显著。企业主的受教育程度越高，对营商环境的评价越正面，估计系数为0.084，标准误为0.013。是否为中共党员的估计系数为0.053，没有通过显著性检验。模型4的观测值为6 473，模型R2为2.7%，调整后的R2为2.4%。

模型5在模型1的基础上纳入了企业层面的相关控制变量，包括公司成立年限、是否为上市公司、公司营业收入、公司注册登记类型以及公司所属产业等。模型的估计结果显示，移动政务评分对营商环境的估计系数为0.015，标准误为0.006，表明移动政务评分对营商环境具有显著的正向影响。在控制变量层面，企业主性别、年龄对营商环境评价的影响不显著。企业主的受教育程度越高，对营商环境的评价越正面，受教育程度的回归系数为0.071，标准误为0.012，回归系数在99.9%的置信水平上显著。是否为中共党员的估计系数为0.065，标准误为0.025，系数在99%的置信水平下显著，说明企业主的中共党员身份对营商环境评价具有显著的正向影响。企业成立年限的估计系数为-0.007，标准误为0.002，估计系数在95%的置信水平下显著，说明企业注册的时间越长，对营商环境的评价倾向于负面。企业营业收入的影响系数为0.019，标准误为0.006，在99%的置信水平下显著。合伙企业和股份有限公司的估计系数显著为负，合伙企业的估计系数为-0.175，标准误为0.067，在95%的置信水平下显著。股份有限公司的估计系数为-0.158，标准误为0.059，在99%的置信水平下显著。模型5的样本量为5 329，模型R2为2.9%，调整后的R2为2.6%。

模型6是饱和模型，在控制企业主特质和企业特征的情况下纳入了公司所在省份的宏观变量，主要包括了市场化指数和省份人均GDP两个方面。模型的估计结果显示，移动政务评分对营商环境具有显著的正向影响，估计系数为0.004，稳健标准误为0.002。在控制变量层面，企业主性别、年龄对营商环境评价的影响不显著。企业主的受教育程度越高，对营商环境的评价越正面，受教育程度的回归系数为0.087，标准误为0.034，回归系数在99%的置信水平上显著。是否为中共党员的估计系数为0.032，标准误为0.025，没有通过显著性检验，说明在模型6中企业主的中共党员身份对营商环境评价没有显著的正向影响。企业成立年限的估计系数为-0.005，标准误为0.003，估计系数在95%的置信水平下显著，说明企业注册的时间越长，对营商环境的评价倾向于负面。企业营业收入的影响系数为0.013，标准误为0.008，在90%的置信水平下显著。在企业类型方面，和独资企业相比，合伙企业和股份有限公司的估计系数显著为负，合伙企业的估计系数为-0.183，标准误为0.076，在95%的置信水平下显著。股份有限公司的估计系数为-0.171，标准误为0.061，在99%的置信水平下显著。企业所属行业对于企业的营商环境评价没有显著的影响。在宏观变量层面方面，市场化指数的估计系数为0.032，标准误为0.016，回归系数在95%的置信水平下显著。省份人均GDP估计系数为0.089，标准误为0.034，回归系数在99%的置信水平下显著。说明企业所在省份的市场化程度越高，省份整体经济实力越强，则营商环境水平越高。模型6的样本量为4 623，模型R2为3.7%，调整后的R2为3.2%。

小结：稳健性检验的结果表明，数字治理(移动政务服务)对营商环境的具有显著正向影响。

(三)作用路径检验

数字治理通过何种路径机制影响营商环境？对于这一问题的回答具有十分重要的政策价值。依据官僚主义理论，本文通过调节效应统计模型探讨数字治理优化营商环境的作用路径。

官僚主义主要表现为行政拖延和推诿扯皮，在政企互动的过程中对市场主体会产生严重的负面影响。持续优化营商环境，在一定意义上意味着进一步提升政企互动效率，提升企业等市场主体的办事体验。因此，减少官僚主义对市场主体的负面影响，是数字治理优化营商环境的重要作用路径。

在官僚主义的测量方面，主要可以通过公共部门官员的行事方式进行测量。“门难进、脸难看、事难办”是对官僚主义的形象描述。比如是否存在行政拖延、证照办理材料复杂以及办事程序繁琐等。结合所使用的企业调查数据库，本文使用“您认为，近两年来政府官员懒政的情况明显吗”问项作为官僚主义的测量。问卷原始编码将1编码为很不明显，2编码为不太明显，3编码为比较明显，4编码为非常明显。为了对统计模型的经济学意义有更加直观的解释，本文对原始编码进行了重新赋值，具体而言是将1和2重新编码为0，表示不存在官僚主义现象。3和4重新编码为1，表示存在官僚主义现象。模型的估计结果见表3。

表3 数字治理优化营商环境的调节效应模型

本文使用政府门户网站评分和官僚主义两个变量构造了一个交互项，以探讨数字治理影响营商环境的内在机制。具体而言，本文的作用机制分析一共分为三步：

第一，使用政府门户网站评分作为核心自变量，控制了企业层面的相关控制变量。模型7的估计结果显示政府门户网站评分的估计系数为0.004，P值小于0.05，在99%的置信水平下显著，说明政府门户网站评分对于营商环境具有显著的正向影响。模型7的截距项为4.498，R2为2.8%，调整后的R2为2.5%。

第二，使用官僚主义作为核心自变量，同时控制企业层面的相关控制变量。模型8的系数估计结果显示，官僚主义对营商环境具有显著的负面影响。官僚主义的估计系数为-0.024，稳健标准误为0.012。模型8的截距项为3.739，R2为1.9%，调整后的R2为1.5%。

第三，在模型中同时纳入政府门户网站评分、官僚主义以及交互项，同时对宏观层面的市场化指数和省份人均GDP进行了控制。模型9的估计结果显示，数字治理有效降低了官僚主义对营商环境的负面影响。具体而言，政府门户网站评分对营商环境评价的系数为0.006，标准误为0.002，数字治理对营商环境具有显著的正向影响。官僚主义对营商环境的估计系数为-0.018，标准误为0.009，说明官僚主义的存在会对营商环境产生负面作用。交互项的估计系数为-0.005，标准误为0.002。由于经过重新编码之后的官僚主义是二分虚拟变量，因此在交互项的解释方面，可以认为数字治理有效地降低了官僚主义对营商环境的负面影响。模型9的截距项为4.479，R2为3.5%，调整后的R2为2.9%。

小结：政府公共部门通过建设和运营政府门户网站，不断提升政务服务的智能化便利化水平。政府门户网站的建设和线上政务服务的不断完善，有效地减少了市场主体在不同政府部门之间的辗转，压减了政务服务的时间和程序。数字治理通过技术赋能政府运行，有效减少了官僚主义对于市场主体的负面影响，从而有效地优化了营商环境。

六、主要结论与讨论

通过提升数字治理能力不断优化营商环境水平，对于实现经济社会高质量发展具有十分重要的意义。本文通过对企业调查数据的实证分析，探讨数字治理对营商环境的影响及其内在机制。描述性统计分析发现，政府门户网站的政务服务能力不断提升。上海、广东和江苏的政务门户网站建设成效显著，河南、新疆、内蒙古和西藏的政务网站建设水平仍有较大的提升空间。在移动政务服务方面，各个省份都上线运行了移动政务App，其中浙江的“浙里办”和上海的“随申办”取得了示范性效果。基于多元回归模型建模，研究发现政务门户网站建设对营商环境具有显著的正向影响。进一步使用移动政务评分替代政府门户网站评分进行稳健性检验，发现数字治理对于营商环境的正向影响依然存在。基于官僚主义理论，本文通过调节效应模型分析发现数字治理有效地降低了官僚主义，进而显著地提升了营商环境水平。

进一步通过数字治理提升营商环境水平，需要重点做好以下三点内容：第一，加快政务服务数字化建设，打造高效协调的数字政府。进一步推进政务服务的数字化，是持续优化营商环境的必然要求。数字政务服务高效便捷，对于进一步降低市场主体的交易成本，提升服务质量具有显著的意义。推进政务事项线上办理和数字化建设，不断提升治理的数字化水平。第二，扩大移动政务App事项覆盖范围，提升政务服务事项便利化水平。移动互联网时代，智能手机应用程序已经成为重要的政务服务终端。在现有省级移动政务App的基础上，不断提高其事项覆盖范围，进一步打通应用程序和政务平台网站的数据联通，能够有效地提升市场主体的证照办理效率，节省企业获取执照的时间和精力，有效地提升营商环境质量。第三，推动数字治理向纵深推进，有效消减官僚主义和形式主义。官僚主义和形式主义会对政企互动过程产生严重的负面影响，严重的官僚主义无形中增加了企业的制度性交易成本。因此，持续优化营商环境，需要将政府治理数字化转型不断向纵深推进，通过数字治理消减官僚主义和形式主义，降低企业的制度性交易成本。