暑期托管服务的特点、不足及未来展望

□张海水

一、研究背景

早在2014 年，上海市就已经启动暑期托管服务。近年来，武汉、漯河、南京等城市也相继开展有关探索工作。2021 年7 月，教育部办公厅印发 《关于支持探索开展暑期托管服务的通知》（以下简称 《通知》），提出为满足广大家长需求、解决学生暑期 “看护难” 等问题，地方教育部门要从本地实际出发，鼓励有条件的学校积极承担学生暑期托管服务工作。[1]《通知》 下发后，我国多数地区启动暑期托管服务或相关试点工作。《通知》 聚焦 “支持” 与 “引导”，考虑到各地推动该项工作所面临的实际条件不同，《通知》 主要在“工作原则” “参与人员” “服务主要内容” 等方面给予一定指导，并未有更具体的约束性规范。笔者认为，有必要对我国一些城市已经出台的暑期托管服务政策进行梳理与研究，为后续我国其他地区相关政策的研制或完善提供参考。

二、研究设计及对调查内容的梳理

（一）研究设计

本研究采用调查法、统计法，选择我国东、中、西部地区已公开发布的18 个城市的暑期托管服务政策文件①为研究样本（见表1），对 “项目名称” “启动时间” “牵头部门与主要参与部门” 等12 个维度进行梳理与分析。

表1 研究样本来源城市名单

（二）按12 个维度对调查内容进行梳理

1.项目名称

主要分为三类：第一类，突出“暑期” “课后” 主题，如北京市与安阳市将项目命名为 “暑期课后服务”；第二类，突出 “暑期” “托管” 主题，如上海市的 “爱心暑托班”、广州市与深圳市的 “暑期托管服务”、武汉市的 “青少年暑假社区托管班”、南京市的 “爱心公益暑托班”、苏州市的 “家门口的暑托班” 等；第三类，突出 “公益” “托管” 主题，如无锡市的“七彩公益安心托班”、驻马店市与漯河市的 “爱心托管服务” 等。

2.启动时间

启动时间最早的是上海市，于2014 年启动；其次是武汉市、漯河市，于2019 年启动；然后是南京市、驻马店市，于2020 年启动；其余13 座城市均在2021 年暑假期间启动。

3.牵头部门与主要参与部门

牵头部门主要有四类：第一类是教育行政部门，如北京市、广州市、深 圳 市 等9 个 城 市，占 比50%；第二类是共青团，如上海市、武汉市、南京市、苏州市、宁波市等5 个城市，占比28%；第三类是总工会，如驻马店市、漯河 市、延 边 市3 个 城 市，占 比17%；第四类是地方政府，如桂林市，占比5%。18 个城市中，牵头部门或者主要参与部门涉及教育行政部门及义务教育学校的城市共有12 个，占比66.7%。

4.项目目的

安阳市提出，要 “减轻家长经济压力，减轻学生校外课业负担”；贵阳市、成都市、杭州市受 《通知》 影响，提出 “帮助学生度过一个安全、快乐、有意义的假期”；其余城市，主要聚焦 “解决家庭暑期子女照护难问题”。

5.项目原则

北京市提出 “学校为主、自愿参加、公益惠民、全面发展” 4 项原则，苏州市提出 “公益、志愿”原则，杭州市提出 “自愿、志愿、公益普惠、安全” 原则，其余城市主要定位为 “公益普惠、自愿”原则。

6.服务承担机构

服务承担机构分为单一机构、多机构两种形式。

单一机构主要有5 类：第一类是义务教育学校，如北京市、广州市、深圳市、杭州市、宁波市（北仑区）、安阳市；第二类是幼儿园，如漯河市；第三类是开放大学，如桂林市；第四类是社区机构，如武汉市放在 “社区青少年空间”、苏州市放在 “社区新时代文明实践所”；第五类是图书馆，如延边市。多机构，如上海市放在学校教室、青少年活动中心、社区文化活动中心、社区学校等；南京市放在社区文明实践站、学校、儿童活动中心、社区党群服务中心、社区居委会等；成都市放在学校、少年宫、社区等；哈尔滨市放在学校、社区教育学院和老年人大学分支机构；无锡市放在社区居民学校、社区青少年辅导站、村委、居委会、社区教育中心、企业等；驻马店市放在青少年活动中心、培训机构。18 个城市中，服务承担机构涉及义务教育学校的城市有11 个，占比61%。

7.服务对象

服务对象分为面向全市学籍学生、面向全市部分学生两种形式。

面向全市学籍学生，主要有5类：第一类，面向1—5 年级学生，优先考虑亟需服务群体，如北京市、广州市、深圳市、杭州市；第二类，面向小学生（不含幼升小），优先考虑亟需服务群体，如上海市、武汉市、成都市、宁波市（北仑区）；第三类，面向未成年人（小学生为主），如苏州市；第四类，面向中小学生，如贵阳市、哈尔滨市；第五类，未明确学生学段，如安阳市。18 年城市中，涉及上述5 类的城市有12 个，占比66.7%。

面向全市部分学生，如南京市面向 “困境青少年、事实无人抚养儿童、网约车司机和快递小哥子女，以及其他2—5 年级小学生”；无锡市服务对象 “以暑期家庭看护确有困难的在锡工作双职工家庭子女为主，兼顾有其他特殊困难的小学生群体”；驻马店市面向“1—6 年级的职工子女（6—12 岁），主要包括市级以上劳模职工子女、工会建档立卡的困难职工子女，单亲职工家庭子女和其他职工（含农民工）子女等，其中行政事业单位职工子女170 名，企业职工（含农民工）子女200 名” 等。18个城市中，涉及上述情况的城市有6 个，占比33.3%。

8.服务时间

18 个城市中，有15 个城市明确了服务天数，除贵阳市天数在15 个工作日左右，其余天数都在20 个工作日及以上。其中天数为20—22 个工作日的，有广州市、深圳市、杭州市、武汉市、南京市、宁波市、延边市；天数为25个工作日的，有桂林市；天数为27 个工作日的，有无锡市；天数为30 个工作日及以上的，有北京市、上海市、哈尔滨市（32 天）、苏州市（不少于30 个工作日）、驻马店市（30 天）。

9.收费情况

除安阳市、哈尔滨市尚未明确是否收费之外，有9 个城市明确提出 “免费”（占比50%），有7 个城市明确提出收费。如北京市提出 “适当收取费用，对家庭困难学生免收托管服务费用”；上海市提出 “每人每期收600 元，对于家庭困难的学生，相关费用可适当减免”；广州市、深圳市与成都市收取一定费用；杭州市提出 “每人每天收50 元（不含中餐费）”；宁波市（北仑区）提出 “每人每天收50 元左右”。

10.服务内容

提供的服务内容以素质教育为主，题材丰富多彩。如北京市提出“培养阅读、体育、音乐、美术、舞蹈、书法等方面的兴趣爱好；开展研学旅行、缅怀先烈、科技教育、心理拓展、军事、环保、劳动、志愿服务等社会实践活动；组织学生就近到社区、企事业单位开展社会实践活动”。上海市提出 “暑托班服务内容，除开班式、结业式外，还有自选环节，包括身心健康、成长导航、环境保护、科学普及、读书赏析、手工实验、素质拓展、文体锻炼、益智游戏、理论实践等”。在18 个城市中，提出有作业答疑及暑期作业辅导的有北京市、上海市、深圳市、杭州市、哈尔滨市、苏州市、宁波市（北仑区）、无锡市、贵阳市、驻马店市、漯河市11 个城市，占比达61%。

11.师资来源

师资来自单一机构的，主要有北京市（义务教育学校教师）、桂林市（高校教师）、驻马店市（培训机构教师）、漯河市（艺术幼儿园教师）、延边市（图书馆工作人员）。师资来自多机构的，上海市（在职或退休教师、大学志愿者）、深圳市（本校或本社区教师志愿者、大学生和高中生志愿者、退休教职工和家长义工）、武汉市（志愿者、社工、相关领域专业人士等）、苏州市（党员志愿者、居民志愿者、高校大学生、社会组织专业社工）、哈尔滨市（学校、社区教育学院和老年人大学分支机构的教师）。在18 个城市中，师资来源涉及义务教育学校的城市有12 个，占比66.7%。

12.覆盖面及服务体量

一是能够满足或基本满足全部需求群体，如北京市、上海市、武汉市、苏州市、哈尔滨市、宁波市（北仑区）、安阳市，占比39%；二是只满足部分需求群体，如南京市提供 “21 个班，每个班不超过30 人”，漯河市提供 “30 个托管班，服务1200 名学生” 等；三是未明确覆盖面及服务体量，如广州市、深圳市、杭州市、成都市、贵阳市等城市，因2021 年才启动试点，故未能明确具体的覆盖面或服务体量。

徐昭法，名枋，江南长洲人。父汧，为明少詹事，明亡，沉水死。昭法少举于乡，既遭变，遂遁迹山中。居灵岩之上沙，布衣草履，终身不入城市。时上灵岩，谒继起禅师问佛法。家贫，往往绝粮，继起馈之粟，受之。非继其弗受也。汤文正为巡抚，屏驺从，访之，不得见，徘徊叹息而去。晚岁，志道益笃，宣城沈麟生诒之书，颂其志节之美，复书曰：“缊袍不耻，是道何臧？学问之几，不舍一息。区区陈迹，犹然见诩，吾滋惧矣。”昭法歾，孤孙方幼，不克葬，故人戴冠自山阴来，卖字吴门，每纸得百钱。积二年，乃葬昭法于青芝山下。［4］卷一九《儒行述》，457

三、暑期托管服务呈现出的特点

（一）主要运行模式

笔者依据 “牵头部门与主要参与部门” “覆盖面及服务体量” 两个关键性维度，将当前暑期托管服务的运行模式归纳为 “教育部门主导的全覆盖模式” “多部门合力的全覆盖模式” “多部门合力的部分覆盖模式” “总工会主导的部分覆盖模式” 4 种模式。其中采用 “教育部门主导的全覆盖模式” “多部门合力的全覆盖模式” 2 种模式的相对较多。

（二）主要运行特点

1.开展暑期托管服务已成为我国城市公共服务拓展的主要发展趋势

小学生尚处于人生自立的初步成长阶段，在长达近两个月的暑假生活中，面临各种生活与学习问题，需要有成人陪伴。父母是双职工且祖辈不在身边的城市家庭，通常父母会将孩子放在市场化的暑托班。然而，市场化的暑托班不仅因为费用昂贵，加重了家庭经济负担，而且其托管内容的科学性、规范性、全面性，以及场地的安全性等都存在一定的隐患。为此，近年来我国一些城市相继推出暑期托管服务政策，不仅满足了家庭迫切的现实需求，推动城市公共服务体系更加完善，在某种程度上也呼应了我国近年来逐步调整的生育政策，深受群众欢迎。以上海市为例，自2014 年创办 “爱心暑托班” 以来，该暑托班已连续8 年成为“为市民办实事项目”，除2020 年受新冠肺炎疫情影响停办之外，累计共开办了暑托班2382 个，服务小学生超过18 万人次。

2.“公益” “自愿” 成为暑期托管服务的共识

一方面，18 个城市暑期托管服务对象聚焦小学生，特别是优先保障残疾儿童、留守儿童、进城务工人员随迁子女、家庭经济困难学生等群体。其中，50%的城市提出免费；还有一些城市提出收取一定费用，但对家庭困难学生免收托管服务费用，如北京市，体现了公益导向。以南京市为例，尽管暑期托管服务规模较小，但主要面向家庭困难青少年、事实无人抚养儿童、网约车司机和快递小哥子女等群体，充满了人情关怀。另一方面，18 个城市暑期托管服务政策均提出 “自愿” 原则，充分尊重儿童及家庭自主选择暑期托管服务的意愿。

3.充分发挥多部门或群体资源作用成为主要选择

从18 个城市暑期托管服务的牵头部门与主要参与部门、服务承担机构、师资来源等可以看出，除北京市、桂林市只有同一部门参与外，其余都发挥了多部门参与的优势。如上海市共青团牵头组织的“爱心暑托班”，办学场地来源于学校教室、青少年活动中心、社区文化活动中心、社区学校，办学课程资源来自市委宣传部、市教委、绿化市容局、水务局、体育局等行政部门以及近20 家社会组织，办学所需物质由市发改委、市经信委、市红十字会等部门或企业提供。苏州市共青团牵头组织的 “家门口的暑托班”，师资来自党员志愿者、居民志愿者、高校大学生、社会组织专业社工等群体。

18 个城市的暑期托管服务内容，均对学生的全面发展进行了考量，特别注重学生在德育、体育、美育、劳动教育等方面的发展，强化红色教育、阅读、体育、健康、劳动、科技、安全、传统文化、社会实践等领域的资源供给。

四、暑期托管服务存在的不足

暑期托管服务在我国尚处于发展起步阶段，受经验缺乏、理念认识及相关理论研究不足等因素制约，当前我国各城市在政策制定及具体推进过程中，仍存在一些问题，主要体现在以下4 个方面。

（一）将“暑期托管服务”简单等同于“暑期课后服务”，涉及学校教育实施主体责任边界扩大的问题

首先，《中华人民共和国教师法》 规定，教师享有寒、暑假带薪休假的权利。因而，学校特别是学校教师不能成为暑期托管服务的主体，且学校教师的参与只能基于 “自愿” “志愿” 原则。其次，从全世界范围看，假期也是学生社会实践活动的重要时期，“在校学习+假期” 是世界范围内成熟、有效、规范的教育节律模式。第三，暑期托管服务重在 “托管”，而 “托管” 不等于 “教育”，“托管” 更多涉及的是非教学内容，因而主要资源供给与师资配备不能只来自教育系统。最后，“课后服务” 是指在常规学习期间，为放学后的学生提供一定时间的服务，统筹管理主体在教育行政部门。综上，目前个别城市简单地将“暑期托管服务” 等同于 “暑期课后服务” 或 “学期课后服务在暑假期间的延伸”，并主要由教育行政部门组织实施，或者教育行政部门成为唯一组织实施主体，进而复制课后服务相应的管理机制、师资配给方式、课程供给模式等。这些做法与国家及地方关于教师的有关法律、法规相违背，有可能违背教育节律，进而破坏教育生态；有可能放大教育行政部门的责任边界，违背教育发展规律，透支教师精力，打击部分教师的工作积极性，降低常规时间段的教育教学质量。

（二）由单一部门主导、实施，存在效能不足的问题

产生暑期托管服务需求的相关问题，不是单一领域的问题，因而需要充分发挥社会各相关部门的资源优势，携手共同解决问题。笔者调研的18 个城市中，有11 个城市（占比61%）的暑期托管服务由单一部门主导或者实施（教育行政部门或总工会），不仅难以充分发挥各相关部门的资源优势，在某种程度上也会造成相关部门的责任缺位，降低问题解决效率。为此，在团委、工会或教育行政部门牵头的前提下，在场地、课程资源、师资来源等方面，应充分吸纳并发挥相关行政部门、文博机构、社区、企业、高校、志愿者协会等部门和组织的资源优势。

（三）服务对象遴选，需要加强公平性考量

在 “暑期托管服务部分覆盖”的城市中，个别城市尚未公布服务对象遴选标准。个别城市的服务对象，近一半是来自职业岗位相对处于优势的行政事业单位职工家庭。可以说，缺乏公正、公开、透明的服务对象遴选标准，存在产生新的不公平的可能，易引发新的社会矛盾。

（四）开展作业释疑辅导，存在变异成“补习”的可能

18 个城市中，有11 个城市（占比61%）的服务内容包含 “作业答疑及暑期作业辅导”。在缺乏严格监管的情况下，某些学校在“利益冲动” 下，会为本校学生“开小灶”，进行非暑期作业辅导或开设新课等。如此一来，存在将“托管” 演变成 “补习” 的风险，有可能加剧学生的学业负担与家长的精力负担，与 “双减” 精神相违背。

五、未来展望

（一）暑期托管服务，已成发展趋势

从目前的发展趋势来看，暑期托管这种方式，已成为我国大、中、小城市解决家庭暑期子女照护难问题的重要选择。各城市相关部门，应站在提升民众公共服务获得感、满意度的角度，结合所在地区实情，研制相关政策文件并开展相关工作。

（二）基于试点经验，强化政策创新

教育部出台关于暑期托管服务的政策，鼓励各地因地制宜加强相关工作探索。然而，当前已开展暑期托管服务的城市，积累的较为成熟的经验还比较少。在缺乏固定模式以及约束性、限制性条件较少的前提下，有必要强化基于试点经验的政策创新，形成具有地方特色的暑期托管服务模式。

（三）一家牵头、多家协同服务，有利于可持续发展

目前，上海市、武汉市等城市已积累较为成熟的经验，主要得益于，在由一家主要部门牵头的前提下，充分发挥其他相关部门的力量，提高跨部门协同育人的效率与资源利用效率。

（四）构建完善的经费保障机制

在覆盖面较大或者覆盖体量较大的前提下，若提供较有质量的暑期托管服务，而且暑期托管服务经费全部或者主要来自财政性经费，则面临经费供给不足等困境。依据 “谁受益谁买单，兼顾公益普惠” 的原则，相关牵头部门应联合物价部门，在调研的基础上，建立完善的收费标准与动态调整机制，构建多元主体参与的资金供给模式，推动暑期托管服务稳定、高质量发展。

（五）建立风险防范机制

目前，部分城市的暑期托管服务，存在缺乏公正、公开、透明的服务对象遴选标准的问题，以及作业释疑辅导演变成 “补习”、食品安全等潜在风险，需要通过建立相应的风险防范机制规避这些问题与风险。

注释：

①政策文本均来自所在城市教育局官网。