四川省坚决遏制“两高”项目盲目上马的建议

周鑫 向 柳 陈明扬 王聪

（四川省环境政策研究与规划院 四川成都 610093）

引言

随着供给侧结构性改革进入深水期和疫后复苏发展，一些地区节能降碳形势严峻，生态环境改善压力增大。党中央、国务院立足建设人与自然和谐共生的现代化全局高度，要求遏制“两高”项目盲目发展，使高质量发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上。四川作为全国最大清洁能源基地，“两高”项目吸引力较大、布局优势明显，面临严峻节能降碳形势，为严控“两高”项目无序布局和盲目建设，本文从事前、事中、事后等环节提出对策建议。

1 国家政策要求及其他省市行动

自习近平总书记于2020 年9 月22 日在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和”[1]以来，我国已将碳达峰碳中和纳入生态文明建设总体布局，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体[2]。为实现“双碳”目标，习近平总书记在中央政治局第二十九次集体学习时指出，要推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上，不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来[3]。

为贯彻落实党中央战略意图，2021 年5 月31 日，生态环境部印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，围绕严把审批关、准入关和监管关，在宏观、中观和项目三个层面明确了“两高”项目生态环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展[4]。2021 年8 月25 日，国家发展改革委表示，要把坚决遏制“两高”项目盲目发展摆在节能工作的重要位置，作为碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重，坚决拿下不符合要求的“两高”项目[5]。2021 年8 月26 日，坚决遏制“两高”项目盲日发展电视电话会议在北京召开，强调要坚持问题导向，突出重点做好坚决遏制“两高”项目盲目发展工作，不符合要求的“两高”项目要坚决整改，增量项目要坚决严控，不符合能耗双控要求的新建项目不能再审批[6]。2021 年9 月11 日，国家发展改革委发布《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，明确统筹经济社会发展与能耗“双控”，坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间[7]。

在国家持续释放遏制“两高”项目盲目上马信号的同时，严控“两高”项目盲目发展、去产能“回头看”也成为中央生态环境保护督察的重点。生态环境部公布的中央环境保护督察典型案例中，涉及多个省市能耗“双控”工作不力，“两高”项目违法建设、违法生产，审批权限层层下方、事中事后监管不力等突出问题[8]。中央生态环保督察对“两高”项目始终保持严的基调，对问题突出的形成典型案件对外曝光，持续传导压力，坚决遏制“两高”项目盲目上马冲动。在国家坚决遏制“两高”项目盲目上马的大背景下，多地纷纷部署，使发展建立在能源资源节约、绿色低碳发展的基础上。截至2021年底，已经有16 个省市发布遏制“两高”的政策文件。建议中包括了摸清底数、建立台账、严格环评审批、实施减量替代、开展节能监察、压实地方责任，对在建、拟建、存量两高项目分类处置，这些好的经验做法也为四川省制定政策建议提供了参考。

表1 部分地区有关“两高”项目政策制定情况

2 四川面临绿电开发新机遇和节能降碳的严峻挑战

四川作为国家清洁能源示范省和全国重要的优质清洁能源基地，水能资源得天独厚，可开发量居全国第一。截至2020 年底，全省可再生能源电力装机量和发电量分别达8782.5 万千瓦、3677.4 亿千瓦时，分别占全省电力装机和发电量的85.3%、88.8%，绿电装机量、发电量和消纳量均居全国第一。非化石能源占能源消费比重达38%，基本形成以清洁能源为主体的能源消费结构。新形势下，四川将进一步推动清洁能源开发利用，巩固全国最大清洁能源基地地位。同时，在多数省市面临遏制“两高”项目上马的巨大压力时，四川凭借较为优化的能源消费结构，对“两高”项目吸引力较大[9]，为招商引资提供了更大的环境容量，更有条件争取优势企业和重大项目到四川落户，进一步彰显投资环境优势[10]。

在分析四川省有利条件的同时，也深刻意识到四川在新时期发展阶段面临严峻挑战。能源方面，火力发电机组低位运行，继续压减难度较大，金沙江等流域优质水电外输比例较高，留存电量趋于紧张，“高碳输入、低碳输出”现象突出。产业方面，重工业特征较为突出，供给侧结构性改革迈入深水区，钢铁、炼焦、水泥、陶瓷、石油化工、天然气化工等传统高耗能产业仍具扩产潜力，节能降碳存量挖掘成本增加、难度加大。交通方面，四川省燃油机动车保有量已突破1000 万辆，成都市机动车保有量跃居全国城市第二，成都天府国际机场已投运，导致对于石油等化石能源的需求增大。根据国家发展改革委印发的《2021 年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，四川省能耗强度、能源消费总量均被确定为二级橙色预警，全省单位GDP 能耗同比下降1.4%，未达到3.1%的年度进度目标；全省单位工业增加值能耗不降反升1.4%，比全国（下降8.1%）高9.5 个百分点。根据《各市（州）2021 年一季度能耗双控目标完成情况晴雨表》，6 个市（州）能耗强度为一级预警，8 个市（州）能源消费总量强度为一级预警，其中有4 个市能耗强度、能源消费总量均为一级预警；近期发布的《2021 年1－9 月各市（州）二氧化碳排放强度控制晴雨表》，成都等10 市降碳形势预警为一级（红色）、5 市为二级（黄色）预警地区，节能降碳形势十分严峻。“十四五”期间，四川新型工业化、城镇化等仍处于快速发展阶段，加之成渝双城经济圈建设的快速推进，导致能源需求刚性增长、碳排放增长较快，使得能耗“双控”等工作面临巨大挑战，亟需通过遏制“两高”项目发展腾出用能空间。

3 坚决遏制“两高”项目盲目上马政策建议

3.1 准确界定“两高”项目属性，建立监管“信息库”

一是建立“两高”判定标准。建立“两高”项目分类分级识别体系，注重识别污染负荷重、煤炭消耗多、产能饱和过剩、附加值低、产业链短等行业项目，严防以节能环保改造、安全设施改造、产品质量提升等之名增加产能。二是建立“两高”项目管理台账。明确“两高”项目范围界限，开展“两高”项目专项摸排，梳理“十四五”在建、拟建年综合能耗1 万吨标准煤及以上的“两高”项目，建立省、市、县三级“两高”项目管理台账，测算能源消耗、温室气体和污染物排放等情况。建立“两高”项目存量、在建、拟建三张清单。三是制定“两高”项目正面清单。深入论证项目建设的必要性、可行性，分析评估对能源消费、碳排放、环境质量、安全风险和产业高质量发展的影响，遴选出符合产业布局政策、产能和用能等量减量置换落实、能效碳效达到国内先进水平、污染物排放达标、附加值较高、战略性产业补链强链等项目，纳入正面清单予以重点支持。

3.2 强化源头管控，守好低碳“准入关”

一是强化“三线一单”硬约束。做好“三线一单”成果应用“后半篇文章”，将其作为“十四五”相关战略规划编制、产业政策制定和项目选址布局的重要依据，将生态环境准入和环境管控要求落实到工业园区等管控单元。二是完善环评体系和机制。探索将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，补充开展温室气体排放源识别、强度核算、降碳措施可行性论证及方案比选，提出协同控制最优方案。三是强化项目节能审查。增强节能审查机制统筹性和有效性，强化固定资产投资项目和技改项目节能审查。制定高耗能行业项目缓批限批实施办法，对能耗“双控”形势严峻、用能空间不足的地区，实行高耗能项目审批和节能审查缓批限批。

3.3 完善产业政策，确保项目“有品质”

一是提高部分行业准入条件。严控煤电供热、钒钛钢铁、电解铝、水泥、石灰、焦炭、造纸等行业产能。确有必要建设的，须在省内实施能耗和污染物减量置换，工艺技术装备达到国内先进水平，物耗、能耗、水耗达到国内同行业先进水平或国家能耗限额标准先进值。二是完善产业转移承接政策。承接产业和招商引资要坚持“量能而行”，按照产业转移优先次序，将节能降碳约束挺在前面，坚决遏制高耗能产业盲目发展和低水平重复建设，从严控制存量高耗能企业新增用能，合理安排新建高耗能项目投产时序。三是控制数据中心建设规模。抓住“东数西算”全国一体化算力网络国家枢纽节点建设机遇，在成都、雅安、凉山、甘孜、阿坝等地有序布局数据中心，避免重复建设和低端布局，严禁新建“比特币”等虚拟货币挖矿项目。

3.4 落实分类管理，确保处置“提效率”

一是严肃处理未批先建的“两高”在建项目，严格落实事中事后监管制度，严肃查处违法违规审批行为，对未按规定取得节能审查、环评审批的项目或者未落实节能审查和环评审批要求的项目，依法责令停止建设并限期整改，制定整改台账，经核查无法整改的，依法依规予以关闭。二是科学稳妥推进拟建“两高”项目，严把新建“两高”项目准入关口，严禁在合规产业园区外新建、扩建“两高”项目，对未完成能耗强度下降目标、用能空间不足的地区，实行“两高”项目缓批限批或能耗减量替代。加强产业布局与能耗双控、碳达峰政策的衔接，合理控制“两高”产业规模。三是深入挖掘存量“两高”项目节能减排潜力，实施能效和污染物排放“领跑者”行动，推进存量“两高”项目节能减排改造升级，依法依规关停淘汰一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品的产能。严格存量“两高”项目节能和生态环境监督执法，加强能效管理，扎实做好节能减排监测管理。

3.5 坚持有扶有控，避免简单“一刀切”

一是推动产业集聚集约发展。通过“上大压小”“减量替代”等方式推动产能整合，集中建设一批钒钛钢铁、建材、化工等产业集聚发展区。二是培育战略性基础性产业。鼓励建设热电冷多联产、重要用电负荷中心且天然气充足地区天然气调峰发电、绿色制氢、氢冶金、电弧炉短流程炼钢、可持续航空燃料、动力电池等项目，合理控制天然气分布式能源、背压型热电联产、高品质钛原料、钒钛磁铁矿高炉、非高炉炼铁、电解铝、多晶硅、石墨烯、乙烯、高炉炼钢、造纸等项目。三是推动实施等量或减量替代。推动新建“两高”项目实施产能、能耗和煤耗、温室气体排放、污染物排放等量或减量替代，确保可监测可统计可核查。

3.6 开展综合激励，调动各方“能动性”

一是完善绿色价格政策。严格实施差别电价、阶梯电价、惩罚性电价，加强差别电价与强制性节能标准的衔接，推动节能降耗、淘汰落后产能、促进产业结构和能耗结构优化升级。推动金融机构严格控制“两高”项目的信贷规模，全面清理与整改自行出台的关于“两高”项目的不合理支持政策措施。二是推进节能信用体系建设。加快制定节能失信行为认定和记录办法，明确各类节能违法违规行为及其节能失信等级。将“两高”项目管控等节能环保情况纳入企业信用评价，分级认定节能环保失信行为，依据评价结果实施分级分类监管，在行政审批、融资授信、资质评定等方面实施联合惩戒。三是探索指标收储交易机制。建立健全产能、煤耗、能耗等指标收储交易机制，支持重大生产力布局和经济社会发展标志性项目，促进新旧动能转换。四是深化用能权交易试点。扩大用能权有偿使用和交易试点覆盖行业，优化用能配额方法，提升市场活跃度，发挥价格发现作用。五是加大财政统筹支持力度，充分发挥财政资金带动作用，引导社会资本投入节能减排重点项目和节能降碳技术研发。

3.7 健全体制机制，强化管控“见实效”

一是加强与碳达峰的衔接。按照国家统一部署，制定2030 年前碳达峰行动方案，重点推进“两高”行业降碳行动，推动绿色转型发展。二是建立跨部门工作机制。发挥省节能减排及应对气候变化工作领导小组及办公室作用，由发改部门牵头会同经信、生态环境、能源、统计等部门建立“两高”项目管控工作推进机制，强化统筹协调、工作会商和信息共享。三是强化责任和压力传导。建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对工作开展不力、“两高”项目准入把关不严的地区，严格问责，严肃查处。发挥生态环境保护督察“利剑”作用，将“两高”管控、去产能“回头看”情况作为重点督察内容，压实地方政府落实遏制“两高”项目盲目发展、能耗双控和污染治理主体责任。四是完善节能基本制度。修订完善《四川省〈中华人民共和国节约能源法〉实施办法》《四川省固定资产投资项目节能审查实施办法》，制定重点用能单位节能管理实施办法。加快制修订一批节能标准，提高重点行业能耗限额准入标准，切实加大引领倒逼力度。五是加强重点用能单位节能管理。制定和动态调整年综合能耗1 万吨标准以上重点用能单位名录，实施能耗在线监测全覆盖。以企业降低单位产值能耗和单位产品能耗为主、总量控制为辅，优化重点用能单位节能监管体系。六是强化监督监察。建立跨部门联动的节能监察工作机制，加强节能监察能力建设，严肃查处“两高”项目违法用能行为。强化以排污许可证为主要依据的执法监管，将“两高”企业纳入“双随机、一公开”日常执法监管等。七是强化舆论导向和社会监督。各级主管部门组织做好宣贯培训，准确把握“两高”项目准入政策要求，指导有关企业持续提升能效和排放水平。加强舆论引导，宣传“两高”行业节能降碳先进示范工程，形成全社会共同推动绿色低碳转型的良好舆论氛围。定期向社会公布“两高”项目违法违规行为和典型案例，强化社会监督。

结语

遏制“两高”项目盲目发展对于实现“双碳”目标具有重要的意义。尽管四川是国家清洁能源示范省和全国重要的优质清洁能源基地，但仍然存在能源“高碳输入、低碳输出”现象突出，产业结构偏重，新型工业化、城镇化快速发展导致能源需求刚性增长，节能降碳形势严峻等诸多问题。本文从事前、事中、事后等环节提出了对策建议。事前，建立监管信息库，建立省、市、县三级管理台账，同时严把环境准入关，强化三线一单的约束，强化环评审批。事中，采取激励和监管两手抓，激励方面采取完善绿色价格政策，引导社会资本投入节能降碳项目和技术研发，监管方面健全体制机制，强化地方责任和日常执法。事后，采取强化考核与舆论方式，推动形成绿色低碳转型的良好舆论氛围。