淮北市建设项目临时用地全生命周期监管方案研究

刘 伟 李 鹏

（安徽省土地勘测规划院，安徽合肥 230601）

临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一。临时用地是建设项目施工和地质勘查需要临时使用的国有土地或者农民集体所有的土地。近年来，淮北市在加强临时用地管理、保障建设项目施工方面发挥了积极作用，取得了一定成效，但也存在监管机制不完善等问题，主要表现在重审批轻监管、重使用轻复垦，临时用地审批后日常监管措施不到位，不履行土地复垦义务等方面，影响了土地管理的正常秩序。

全生命周期模型着力解决临时用地监管问题，它是利用土地管理数据、遥感监测影像等多源数据来构建临时用地监管动态数据库，发现变化，统计分析后形成动态监测报告，以便对临时用地实施科学、精细、动态的全生命周期管理。

本文以淮北市为例，依据2021年临时用地审批、复垦情况清查专项行动数据，研究利用全生命周期模型，摸清建设项目的临时用地使用及复垦情况，监测临时用地监管中存在的问题，实现“查清存量临时用地现状、压实临时用地恢复责任、提升临时用地监管水平”的管理目标。

1 临时用地数据概况

淮北市位于安徽省北部，地处苏、鲁、豫、皖四省交界，全市土地总面积2 741 km2。农用地所占比重最大，以耕地为主；建设用地中城乡建设用地比重偏大；其他土地面积最小，目前土地利用率较高。淮北市采煤塌陷地规模较大，分布较广，采煤塌陷损毁土地严重，造成土地资源统筹利用严重受限，耕地保护形势严峻。以淮北市为例，开展临时用地监管研究具有很强典型性。

建设项目临时用地清查范围包括2011年3月《土地复垦条例》颁布实施以来淮北市在用（续期）临时用地、到期未复垦的临时用地。本次共收集到64个建设项目的临时用地数据资料，包括审批材料、台账表格及矢量数据等三类资料。其中审批材料包括临时用地申请书、建设项目审批文件、勘测定界报告及勘测定界图、临时用地协议书、临时用地批准备案文件、临时用地土地复垦方案及评审意见、土地复垦保证金缴纳的凭证、有关部门的证明文件（林业、水利、交通等部门）等；台账表格包括项目的用地位置、项目名称、建设业主单位、用地施工单位、用地面积、耕地面积、批准用途、用地截止时间、土地复垦方案编制及备案、土地复垦保证金缴纳、主体工程是否完工等信息[1]；矢量数据是临时用地项目地块范围线，采用2000国家大地坐标系，存储格式为ArcGIS平台shapefile文件。

2 建立全生命周期模型

全生命周期本质是从产生到死亡，是针对具体客观对象提出的，有明确的“起点”和“终点”[2]。笔者认为将临时用地的监管周期划分为批准期正常使用、待复垦、已复垦、异常等4个全生命周期，能够清楚反映临时用地监管状态。淮北市2020年土地变更调查遥感影像的拍摄时间为2020年9月，临时用地土地复垦周期一般为1年，因而全生命周期类型划分的使用截止日期为2019年9月。

淮北市临时用地使用及复垦监管的重点内容主要有两类：在使用期限内的临时用地，监测超出批准的临时用地规模、改变批准的临时用地用途、兴建永久性建（构）筑物；在使用期限届满临时用地，未按土地复垦方案进行复垦。临时用地项目使用截止时间为2020年9月至2021年9月，判定为批准期内正常使用；临时用地项目使用截止时间为2019年9月至2020年9月，判定为待复垦；临时用地项目提交土地复垦验收通过材料或者该临时用地已经报批为建设用地，判定为已复垦；临时用地已到期未复垦、改变批准用途、超批准范围、新建永久性建筑，判定为异常（表 1）。

表1 全生命周期模型

3 全生命周期模型分析结果

本研究需要将多源异构的数据融入临时用地全生命周期动态数据库中，基于空间位置进行承载，并统一集成加载到GIS应用平台中[3]。将临时用地图层矢量数据与2018年土地利用现状数据库、2020年变更调查遥感影像等数据进行空间叠合分析是全生命周期智慧监管的核心功能[4]。识别出项目区影像特征后，通过影像监测临时用地项目使用及复垦情况，并结合建设项目临时用地的审查材料、地方自查情况，综合判定临时用地项目地块的全生命周期类型。

淮北市64个项目，占用土地面积128.194 7 hm2，占用耕地面积70.080 7 hm2。全生命周期模型分析结果：5 个项目已复垦（YFK），6 个项目异常（YC），53 个项目批准期内正常使用（PZQNZC）。其中6个项目异常（YC）有3种情况：1个项目疑似兴建永久性建筑，1个项目疑似用地超批准范围，4个项目到期未复垦（图1）。淮北市朔西湖环境治理项目在临时用地范围内兴建了砖混结构的公园廊亭，淮北至萧县北客车联络线、济南至祁门高速公路濉溪段等4个工程项目到期未复垦、超期继续违规使用，年产8 000万块粉煤灰环保技改项目超批准范围有0.3 hm2农用地违规使用。临时用地异常项目共损毁土地面积13.276 2 hm2、损毁耕地面积9.668 2 hm2。全生命周期模型分析结果可以直接应用于外业核查工作，督促项目建设单位整改。

4 存在的问题

《土地管理法》明确规定临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物；《中华人民共和国土地管理法实施条例》强调土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。法律法规都强调了临时用地具有临时性、附属性、可恢复性等基础属性。全生命周期模型分析结果为异常的项目主要有到期未复垦、改变用途兴建永久性建筑和超批准范围使用等3种情况。具体表现在以下4个方面。

4.1 到期不履行复垦义务

2018年以前为加快建设用地报批效率，在临时用地复垦方案尚未通过省厅审查或方案尚未编制的情况下，按照《国土资源部关于加快做好报国务院批准单独选址建设项目用地审查工作的通知》规定，项目单位采取出具土地复垦承诺书的方式进行组卷报批。这种方式造成了重点工程项目完工后，项目单位未编制土地复垦方案、未履行土地复垦义务。

4.2 土地复垦保证金不缴纳

一些项目单位向所在地县（市、区）政府出具临时用地复垦承诺书后，缓缴土地复垦保证金，这不利于复垦责任的落实。

4.3 土地复垦验收不规范

县级自然资源主管部门作为项目复垦验收主体，没有根据《土地复垦条例》实施办法及土地整治项目验收标准进行验收；项目单位没有采用耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术，申请验收时既无验收调查报告及相关图件，也无质量评估报告。

4.4 临时用地监管不到位

在临时用地复垦过程中，项目单位重使用、轻恢复，市、县自然资源主管部门重审批、轻监管。临时用地管理中，普遍存在用地手续不完善，用地范围、面积等发生变化不办理复垦方案变更手续，土地复垦保证金不缴纳，使用期限届满的不按时复垦或者不办理延续审批手续，技术监管手段落后等现象。

5 对策

5.1 规范土地复垦方案编制

严格按照土地复垦方案编制规程编制复垦方案，落实耕地耕作层土壤剥离再利用。县级自然资源主管部门对土地复垦方案组织专家评审，并出具审查意见书。若临时用地占用永久基本农田，要严格落实市级自然资源主管部门备案制度。

5.2 严格临时用地审批监管

临时用地土地复垦义务人必须提交临时使用土地合同、临时用地复垦协议、土地复垦方案、临时使用土地补偿费用及土地复垦保证金支出凭证等资料，县级自然资源主管部门办理临时用地的供地手续。没有办理供地手续的，项目单位不得进场施工。县级自然资源主管部门要加强供地批后监管力度，核实临时用地实际的使用四至范围、面积、现状、建（构）筑物建造情况、用途等。对超出规定范围、违法变更临时用地用途、超出批准有效期的临时用地，县级自然资源主管部门要及时查处。

5.3 加强复垦验收管理

临时用地使用期限届满，土地复垦义务人应当在一年内落实土地复垦责任，严格按照经审查后的土地复垦方案来履行土地复垦义务。复垦后的土地达到复垦标准的，其中复垦为耕地的应符合《安徽省土地开发整理工程建设标准》的要求，编制土地复垦竣工报告书并附上相关图件，土地复垦义务人申请验收，县级自然资源主管部门会同农业农村等有关部门组织验收，验收合格的出具临时用地复垦验收合格确认书。

5.4 加强临时用地审批至复垦全程监管

进一步完善自然资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，可利用土地利用变更数据、影像等技术手段，建立基于全生命周期模型的土地复垦监管系统，对临时用地复垦情况进行有效监管，并加强对重点建设项目的跟踪督导，加强临时用地审批至复垦全程监管。进一步健全土地执法联动协作机制，严肃查处违法违规用地行为。压实县级自然资源主管部门监管责任，督促其规范土地复垦方案审查、临时用地审批及报备、复垦验收等程序。进一步形成上下合力，督促项目单位切实履行复垦义务，及时、科学编制土地复垦方案，缴纳复垦费用，签订协议，办理审批手续，严格按照批准的复垦方案和临时用地手续使用临时用地，落实复垦和申报验收。