韩国农田整治对我国丘陵山区宜机化改造借鉴与启示*

吴萍， 曹光乔

(农业农村部南京农业机械化研究所，南京市，210014)

0 引言

2020年我国农作物耕种收综合机械化水平达到了71%，小麦、玉米、稻谷三大主粮已经基本实现了机械化，但是不同作物、不同区域农业机械化发展还很不平衡，丘陵山区农业机械化整体发展水平仍然不高。据农业农村部农业机械化管理司的调查数据表明2019年我国1 429个丘陵山区县农作物耕种收综合机械化水平比非丘陵山区县低33.87个百分点，假如所有平原县农作物耕种收综合机械化水平都达到100%，而丘陵山区县农业机械化水平不提高的情况下，全国农作物耕种收综合机械化水平最高也仅仅只能达到81.41%[1]，同时丘陵山区还是我国重要的粮食、油料作物、蔬菜瓜果，烟草等重要生产基地，据农业农村部南京农业机械化研究所丘陵山区农业机械化水平监测团队2020年对全国100个丘陵县4 905户农户的调研数据显示，水稻、玉米、蔬菜、马铃薯和油菜的种植占比分别为19.64%、15.96%、14.54%、8.35%和7.30%，茶园、果园面积分别占比为6.48%和12.69%，可以看出茶园、果园两者面积可以比肩蔬菜、玉米等大宗作物，这一比例也远大于全国平均水平的1.80%和7.16%，因此没有丘陵山区农业机械化就没有我国农业全面全程机械化。

当前国内关于如何发展丘陵山区农业机械化问题，专家们大多数都认为需通过农田宜机化改造为大中型农机提供作业条件[2-4]。2018年国务院颁布《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》，该意见中也明确提出“重点支持丘陵山区开展农田“宜机化”改造，扩展大中型农机运用空间，加快补齐丘陵山区农业机械化基础条件薄弱的短板。”山西、重庆等地近几年探索性地开展了农田宜机化工作，使得农机作业基础条件持续改善，打破了限制农业机械化发展基础薄弱的瓶颈[5]。不过我国丘陵山区宜机化改造时间尚短，出台的《丘陵山区农田宜机化改造工作指引(试行)》也相对比较简单，对实践指导作用有限。且在现行指导地方开展高标准农田建设的各项标准中，其参数更多从农艺角度出发，没有充分考虑现代农机装备技术的应用条件[6]，需加快建立健全丘陵山区农田宜机化改造技术体系[7]。而同为丘陵山区占国土面积的三只之二的韩国通过新村运动，经过30余年的发展，韩国农业机械化达到了先进国家水准[8]。韩国在农田整治方面的经验做法能够对我国丘陵山区宜机化改造提供重要参考。

本文通过文献梳理对韩国宜机化改造背景、政策措施与成效等进行详细阐述，并总结提炼出对我国当下开展宜机化工作的启示。

1 韩国农田宜机化改造背景与农业机械化成效

韩国属于多山国家，人多地少，山地面积占国土面积的67.2%[9]，2018年耕地面积仅为1 595 khm2，水稻是最主要的粮食作物，户均耕地面积1.562 hm2，韩国农业也属于小农体制下的家庭农业[10]。韩国统计局数据显示，自1970年起，韩国农户数从1 442万下降至232万，且65岁以上农户占比从4.94%上升至2020年的42.5%，如图1所示。在农村劳动力下降和老龄化加剧的背景下，农业产出没有降低反而大幅度上升，农业劳动生产率从1970年的121韩元/h增加至2019年的16 912韩元/h，如图2所示。在过去的50年间，韩国的劳动生产率年均增长率高达10.6%。这背后离不开机械化的发展，20世纪90年代末韩国水稻生产就已经基本实现机械化。1995年水稻生产机械化水平为82.9%，2000年水稻生产机械化水平为87.2%，自此韩国进入了一个基本实现机械化的阶段，2018年水稻生产机械化水平高达98.4%，如图3所示。

图1 主要年份韩国农户人口变化情况Fig. 1 Changes of farmers’ population in Korea in main years

图2 1970—2019年韩国农业劳动生产率变动情况Fig. 2 Changes in agricultural labor productivity in Korea from 1970 to 2019

图3 韩国主要年份水稻生产机械化水平Fig. 3 Mechanization level of rice production in Korea in main years

但是如果没有以“新村运动”为契机的农田宜机化改造，也无法实现农业机械化的快速发展。“新村运动”初期，农业生产基础改造是重点，包括田埂整理、耕地整理、农业用水设施、以及适宜农业机械化作业改造等。1972年韩国首次建立《农业机械化五年计划》，以进一步促进农业机械的普及使用。当前韩国水稻机械化率已经很高，但是旱田农业机械化仍然不高，2019年旱田作物机械化率为60.2%。从其他作物不同环节机械化水平看，在防治和塑料覆膜环节机械化水平较高，播种环节的机械化水平普遍较低。部分作物的除草和收获环节机械化水平不高，如土豆、红薯、白菜、辣椒的除草机械化和萝卜、大蒜和洋葱的收获机械化水平不高，具体见表1。其中重要原因是农田倾斜度较高，地块面积较小、缺乏合适的机耕道路。根据2019年2月韩国农林畜产食品部最新发布的《第八次农业机械化基本计划》，推动旱田宜机化改造(降坡、排水、整理区划)是重点，同时需制定配套水田利用旱田作物栽培技术体系等。截止到2018年，韩国累计旱地整备118.5 khm2。为了更好地因地制宜推动宜机化改造，宜机化基础设施建设事业自2020年转移到地方实施，由地方自治团体自主推进。总体看，当前韩国旱田宜机化改造是提高旱田作物机械化水平、提高旱田农产品竞争力的重要措施。

表1 2017年主要作物机械化水平Tab. 1 Mechanization level of main crops in 2017

2 韩国农田宜机化改造主要措施

2.1 完善的法律法规体系

自1949年颁布实施《农地改革法》后，韩国自耕农比重大幅度提高，从1945年的13.8%增加至1965年的69.5%，韩国真正进入了小农经济时代。1961年韩国颁布《土地改良法》，依法成立土地改良协会和土地改良协会联合会，正式推进灌溉排水设施、农业道路、农田保护和利用所必须的设施新建、管理、变更等区划整理；以及开垦、重建农田和设施、交换和分离土地、用水相关权利等土地改良事业。1968年制定《农地改革事业整理特别措施法》，依靠行政力量农地改革才算得以完成[11]。1972年颁布《农田保护和利用法》，建立农田保护制度；1975年12月对该法进行了全面系统性修订。1986年又出台《农地租赁管理法》，为了合理利用农地和提高农业生产率，制定了有关农地租赁及其管理事项。《农田保护和利用法》经过11次修改后于1994年被废除。同年5月修订《农地租赁管理法》，12月制定《农地法》，放宽了先前关于农田所有权和交易的规定，确定有关农地所有权使用和保护的必要事项，有效地利用和管理农田，从而通过管理的稳定和生产力的提高来增强农业竞争力并改善国民经济。目前已经过56次修改，最新修订于2020年2月，共由六章六十二条以及附则构成。最新修订的内容主要包含耕地所有权的上限、耕地租赁合同期限、禁止开展土地利用活动、耕地改建通知、农田数据综合管理等相关内容。2000年新实施的《农业和农村基本法》，在第三章第四节、第五节都涉及到“农田的保护和使用”、“农业生产基础设施的维护”等有关农田改造相关内容。

为了更好地推动耕地整理，1990年韩国政府制定《农渔业发展特别措施法》，目的是以农水产业机构改善来提高农渔业生产力，通过设立公社、管理基金等规范化的组织来引导农民进行农业生产和发展，间接地提高农民农业生产管理能力。为了促进农业规模化经营，1999年制定《农渔村公社及农地管理基金法施行令》，设立韩国农渔村公社，并设立农地管理基金，实行农渔村整顿事业和农地银行，综合管理农业基础设施，促进农业规模化经营，提高农业生产率。

为了加强土地利用，振兴优良土地的地区发展，韩国于1992年12月实施《农业振兴地域法》。农业振兴地域包括完成施行或者正在施行耕地调整事业或农业基础整备事业的地区，通过实施改造主体联合并法人化后，将细碎土地集合成改造规模下限(平原是 10 hm2以上，中间地是7 hm2以上，山间地是3 hm2以上)之上，然后进行改造。总体而言，农业振兴地区是按照地形(平原、中间地、山地)，以农业集团化与土地生产性为基准划定的合适地域对象。

1994年韩国政府制定《农渔村整备法》，将耕地整治设定为农业生产基础整备事业的一个项目，全面系统地实施以农业生产为基础的养护工程，通过有效利用耕地和用水来提高农业生产率；该法最新修订时间是2021年4月，其中涉及到农业生产基础整顿事业的是该法第三章，包括农业生产基础整备工作的实施、维护管理和农田换地、交换、分离、合并等46条条款。

2.2 完备的技术标准体系

为了全面统一管理农田整治标准，推进国家建设标准代码化改编，韩国现已形成了13种农业生产基础设施设计标准、12种农业生产基础设施工程实施规范，18种韩国农渔村专门施工书。

韩国的农地整治事业主要是指农业生产基础设施(包括耕地区划、用水、排水、农路等)整备和耕地集中规模化的综合整备事业，以提高高性能农业机械使用效率和高标准农田生产条件来整顿农地，进而提高农业生产效率和扩大经营规模。历年来耕地整理事业都有完备的一套技术标准体系，见表2，适宜机械作业都是这些标准设计的重要考量因素。

表2 农地改良事业计划设计标准修订历史Tab. 2 Revision history of design standards of agricultural land improvement business plan

根据最新的农业生产基础设施设计标准，在耕地整理计划中，一般可分为农区、圃区和耕区。土地区划整理的形状和大小根据以下几个条件进行考虑：一是农业机械工作效率等技术条件；二是地形倾斜度及土壤等地理条件；三是强化地力、排水系统的修复条件；四是考虑社会经济条件，即土地所有权状况、耕作规模、集体化的可能性和换地的难易程度。一般来说，普通农田整理中长边100 m，短边30～40 m，面积为0.3～0.4 hm2，而区划耕地的长边和短边都在100 m左右，面积为1 hm2。从农业生产基础设施设计标准看，一般情况下，田块的形状以长方形为原则，但是在倾斜处可以考虑切线或者曲线。田块大小主要从导入农业机械的工作效率、地形坡度、排水便利性等方面考虑，普通田块标准形状和大小见表3。

表3 普通田块标准形状和大小Tab. 3 Standard shape and size of ordinary fields

大区划规划耕地整理以倾斜度1/200以下的平坦地、排水通畅良好地区、耕地集体化和可通用的土地利用型农业地区为优先对象。倾斜度在1/200以下的平坦地区的形状和大小以表4为基准。

表4 大型水田的形状和大小Tab. 4 Shape and size of large paddy fields

2.3 高效的工作推进机制

根据最新修订的《农渔村整备法》，农业生产基础整备事业由国家、地方自治团体、韩国农渔村农社或土地所有者实施，所有的农业生产基础整备实施计划都必须告知土地所有权者，并经过三分之二农户同意或者该地区受益面积的三分之二以上农户同意。从图4可以看出，除了由国家或者地方自治团体实施的农业基础设施整备，韩国农渔村公社是农业基础设施整备事业的主要主体，从预算申请、项目实施、项目报告都由农渔村公社负责，在整个事业实施过程中，涉及到的部门和主体也较少，这样可以大大提高事业的推进效率。

而以宜机化改造为目标的农业基础整备一般实施主体都是韩国农渔村公社，如大区划耕地整理、机耕道扩建、农产品加工流通农路扩建及旱地整备等，地方补助100%，受益农户基本不负担费用。当农业基础整备工作完成后，由农渔公社实施的实施一般转移给当地自治团体进行维护管理。

整体看，韩国宜机化农田改造事业由农渔村公社负责实施，涉及的部门除了市(郡)、农林畜产食品部，整个项目实施过程效率较高。

图4 农业基础设施整备事业推进体系Fig. 4 Promotion system of agricultural infrastructure preparation

2.4 持续多年的大力投入

“新村运动”最初停留在基础生活环境改善上，但从1973年开始将重点放在农业生产和提高农民收入上，重要内容就是建设农业基础设施，主要是扶持农户兴建小型堤坝、桥梁、沟渠、整治农地、修筑农田道路等[12]。新村运动期间农民自发参加运动热情非常高，农民负担比重较大，1971—1980年新村事业的总投资为34 251亿韩元(表5)。其中，农民负担为16 912亿韩元，占49.4%；政府支援金为17 339亿韩元，占50.6%。在政府投资中，国家经费为4 887亿韩元，占14.3%；地方经费为4 636亿韩元，占13.5%；其余7 816 亿韩元(占22.8%)为融资及其他机关支援投资。总的来说，政府实际预算的投资费用仅为27.8%。另外，农民负担中现金占34.1%，劳动力占51.6%，材料占11.8%，土地占2.1%，其余占0.4%。可以看出，农民劳动力负担比重最大，现金也超过了总额的三分之一(34.1%)[13]。

但是自1997年起，韩国的农田整治费用由国家承担80%，地方承担20%，受益农户不承担相应费用。从表6中看出，2013—2019年国家承担的费用比例逐年增加，地方承担的比例在逐年减少，农户不承担相应费用。

从韩国农林畜产食品部总支出(图5)看，自2013年起，总支出呈现增加趋势，但是农业乡村总支出占农林畜产食品部支出的比重呈现显著下降趋势，从2013年的91.6%下降到2020年的48.6%，支出比重减少了近一半(46.9%)。

表5 1971—1980年新村运动资金投入情况Tab. 5 Capital investment of new village movement from 1971 to 1980

表6 2013—2019年农业生产基础整备事业支出Tab. 6 Expenditure on basic servicing of Agricultural infrastructure in 2013—2019

图5 2013—2020年农林畜产食品部支出与农业乡村总支出Fig. 5 Expenditure of the ministry of agriculture, forestry, animal products and food and total expenditure of rural areas from 2013 to 2020

虽然农业乡村总支出占农林畜产食品部总支出比重显著下降，但是在农业乡村总支出中，农业基础维护支出比重有上升的趋势，2013年农业基础维护支出占农业乡村总支出比重为16.9%，2020这一比重上升到20.1%，涨了3.2个百分点，具体见图6。

图6 2013—2020年农业基础维护支出情况Fig. 6 Expenditure on agricultural basic maintenance from 2013 to 2020

综上可见，农田整治等农业基础维护支出一直是韩国农林畜产食品部支出的重点，且比例有增加的趋势。在农田整治投入中，目前主要由国家承担相当大部分的费用，农户基本上不需要承担相应费用。

3 韩国宜机化改造成效

韩国从20世纪70年代在全国范围内开展“新村运动”，其中以宜机化改造为重点的农田基础设施建设是建设初期的重点任务，将分散的农地集中化，不规则形状的农田标准化，修建农道、灌溉及排水等水管理措施，并尽可能最大面积种植同一作物，利于农业机械作业。同时对不适合农作物生长的农地进行改良，提高地力。1970年初步设定耕地整理588 khm2，1980年又调整至706 khm2，1993年调整至902 khm2，1997年调整增至915 khm2(其中水田面积800 khm2，占全部水田面积的70%)。

截至2004年末，累计耕地整理面积为783.5 khm2，占目标面积的85.6%，参与耕地整理的地区数累计达到10 887个，具体见表7。

表7 40年耕地整理项目Tab. 7 40 years of cultivated land consolidation project

当前韩国农田改造的重点是水旱田通用化改造、大区划耕地整理和农田综合信息化改造等。根据2021年韩国农渔村社基础设施事业部工作计划，加强水利用体系重组，灌溉、排水、农道等基础设施改造，以及良好的机械化耕作条件、营造便利的农田基础条件是重点，具体见表8。可见，当前宜机化改造仍然是韩国农田改造的重要内容。

表8 2021年韩国农渔村社主要宜机化改造工程Tab. 8 Main mechanization transformation projects of Korean agricultural and fishing village society in 2021

如图7所示，韩国历经40多年的农田整治，耕地面积小于0.5 hm2和3 hm2及以上的农户占比都有显著增加，其中2019年耕地面积不到0.5 hm2的农户有47.9万户，占全体农户的47.5%；耕地面积超过3公顷及以上的农户有7.7万户，占全体农户的7.7%，较1974年增加了6.1个百分比。随着农田通用化事业的实施，种植水稻的农户比重有显著下降，种植水稻的农户比重从1985年的82.9%下降至2019年的39.1%；相反，种植蔬菜的农户比重从1985年的6.5%增加至2019年的22.8%，种植果蔬的农户比重从1985年的3.7%增加至2019年的16.9%。旱地作物机械化率得到了显著提高，1996—2019年旱地农业机械化率年均增长率为1.7%，近20年的旱地作物农业机械化率从2000年的45.9%增加至2019年的60.2%。

图7 主要年份不同耕地面积的农户占比情况Fig. 7 Proportion of farmers in different cultivated land areas in main years

4 对我国丘陵山区宜机化改造的启示

4.1 健全的法律法规政策体系是宜机化改造的重要先决条件

韩国于1961年颁布《土地改良法》，依法成立土地改良协会和土地改良协会联合会，正式推进农地整备。为了更好推进农田改造，韩国还制定了《农田保护和利用法》《农地法》《农业和农村基本法》等一系列法律法规。特别是1990年韩国政府制定《农渔业发展特别措施法》，通过设立公社、管理基金等规范化的组织来引导农业生产和发展。为了推进丘陵山区农地改造，韩国于1992年制定实施《农业振兴地域法》，对不同地形条件的农田进行改造。当前1994年制定的《农渔村整备法》是农田改造的重要法律依据，该法旨在全面、系统地整备农业生产基础，提高农渔水产业竞争力。可见，在不同时期韩国的农田改造工作都能够做到有法可依，并且根据农业农村内外部环境的变化，不断修订法律法规，如《农渔村整备法》自1994年起已经历经93次修改，并且适时调整政策目标。

4.2 宜机化改造需要完备的技术标准体系

当前我国的宜机化改造主要依照《高标准农田建设通则》中的土地平整改造工程相关内容进行，但是由于高标准农田建设通则中对丘陵山区宜机化改造缺乏相关技术标准，导致很多改造过的高标准农田也无法完全适宜机械化作业。如重庆市农委的普查数据表明，已完成的高标准农田中大约只有30%能够满足宜机化要求。反观韩国，现已形成了13种农业生产基础设施设计标准、12种农业生产基础设施工程实施规范，18种韩国农渔村专门施工书，其中适宜机械化作业是重点考虑因素，如在农业生产基础设施设计标准KDS 67 50 10耕地整理计划中第二节中专门提到“机械及设施利用计划”。因此，我国应该尽快出台完备的一整套宜机化改造技术规范、相应标准等。

4.3 宜机化改造需要政府的持续投入

从韩国的农地改造史看，20世纪70年代初的“新村运动”中农户负担较重，接近总费用的一半，其中现金承担了约3成。自1997年后，作为公共工程的农地改造项目，受益农户不再承担相应费用。从2020年韩国农林畜产食品部的支出看，农业生产基础维护支出占整个农业乡村总支出的比重为20.1%，占比较高。政府是重要的农田建设投资主体。而我国自2004年以后高标准农田投入标准为22 500元/hm2，其中三分之一费用由地方政府承担。但是当前丘陵山区宜机化改造实际单位成本为30 000～45 000元/hm2，因此仍需要持续加大投入。

4.4 宜机化改造是农业机械化发展的重要保障

从韩国的发展经验看，农田整治是一项基础工程，也是农业机械化发展的重要保障。随着农田改造的推进，韩国种植结构也发生了较大变化，如蔬菜等旱作物种植面积逐年增加趋势，而当前韩国的旱田农田改造也考虑到了良好的机械化耕作条件、营造便利的农田基础条件是重点，进而提升旱作物农业机械化水平。