我国农业生物安全的立法完善

王浩然，徐小雨

（上海政法学院 上海 200000）

1 农业生物安全概述

1.1 农业生物安全的定义

农业生物安全是指有效防范由各类生物因子和生物技术误用滥用对农业生产和生态环境所造成的威胁与伤害，具体而言，是有效预防与控制农业动植物疫病与毁灭性病虫害、农业外来有害生物入侵、农业转基因生物危害等所带来的潜在风险。我国农业生物安全是不断变化的：早期关注农业转基因技术及其产品的安全问题，规避技术开发、产品投放、进入市场、摆上餐桌等环节的潜在风险的风险；随着农业转基因技术的在农业生产领域的大量应用，技术改良的农作物品种可以达到高产与高质、可以抗除草剂害虫。但是，这些作物又存在环境污染问题和发展风险。需要通过立法，缓解转基因作物对农业环境质量、生态系统或生态平衡和人体产生不利影响。在中国加入世贸组织后，广泛的经济流通使外来农业物种、人兽共患重大烈性疫病原入侵我国农业领域，突发的农业动植物疫情、农业恐怖袭击风险加剧，使我国农业生物安全问题成为了一种综合性的生物安全问题。广义的生物安全说认为，生物安全要防范和规制所有生物危害与潜在风险。因此，保护我国的农业生物安全就是要消除威胁农业生物安全的极大风险，消除包括农业入侵生物、毁灭性动植物疫病和病虫害和农业转基因生物的危害与风险。

1.2 我国农业生物安全的具体表现

1.2.1 农业转基因问题 转基因生物技术是将已知功能性状的基因，运用现代科技转入目标生物体，使受体生物增加新功能特性的技术。它存在着对人体健康和生态环境的风险。转基技术可能将对人体健康有害的基因转移到人体中产生非预期的效果；转基因生物依靠生存优势会压抑非转基因物种，导致物种单一化；部分人造的基因杂交漂移到至他物种形成污染，破坏生态环境等。截至目前，对农业转基因风险的判断主要依据动植物实验室的研究结果，这种风险处于一种不确定的状态，学界仍不能完全把握转基因技术与生态环境和人体健康危害的因果关系。此外，转基因生物产品的风险虽然在学理上具有可能性，但是危害的发生未必具有实证上的必然性。

1.2.2 农业生物入侵问题 生物入侵是指生物物种向不曾分布的区域永久性扩张，并在新的地域自由繁衍和生殖，在自然条件下建立种群并对本地生态系统构成威胁的现象。随着国家和地区间经济交流的加快和交通工具的改善，我国农业生物入侵的形式也日益严峻，农业入侵生物以人为引进（有意或无意）和自然飘落的方式进入我国。截至2019年，我国已发现660多种外来入侵物种，有71种已经对我国的自然生态系统已造成或具有潜在威胁。2019年4月下旬，全国各省遭遇草地贪夜蛾入侵，初步统计受害面积108万亩。在农业生态系统中，优势的农作物群落通常只有一种或数种，农业入侵生物凭借自身较强的生存能力和繁殖能力会导致的单一物种蔓延、其他物种灭绝，严重破坏农业物种多样性和遗传多样性。

1.2.3 动物疫病与毁灭性病虫害问题 因农耕制度的变更、生态环境破坏与全球气候变异等诸多因素，我国动植物疫病和毁灭性农业重大病虫害致害变异与暴发成灾风险的机率不断上升。仅2019年，我国农作物重大病虫害累计发生面积约48亿亩次。气候和环境变化增加了疫病和病虫害突发性和暴发频率增加，疫病生理上也存在着变异，加重农业经济受害损失；疫病的蔓延又不断加深农作物受害面积；防治不力又会出现为危害食品安全和人体健康的后续问题。

2 我国有关农业生物安全的立法现状

2.1 我国农业生物安全的法律体系

我国农业生物安全的法律体系以《生物安全法》为核心，与其他法律法规、部门规章共同组成。《生物安全法》是我国生物安全领域基础性，纲领性的原则性立法，也是生物安全领域的特别法，与其他管制性立法共同构成我国生物安全法律体系，为维护我国农业生物安全提供纲领性的法律指引和方向指导。相关管制性立法如《农业转基因生物安全管理条例》、《植物检疫条例》、进出境动植物检疫法实施条例》管理具体领域的农业生物安全，并有和《食品安全法》《野生动物保护法》等其他法律配合适用。

2.2 农业生物安全具体立法规定

2.2.1 农业转基因的立法规定 我国对转基因技术采取严格的评估和监测，保证技术产物的安全性。农业转基因生物安全委员会负责对转基因作物的加工原料进出口和种植进行安全评价。《农业转基因生物安全管理条例》规定农业部监管转基因技术和产物，以行政许可的方式规制转基因生物的进口与种植行为：境外公司需要在农业部提出申请和安全评价，被批准获得许可证书后，才可以进出口加工原料；转基因作物种植申请者需获得农业部许可才能开展实验室研究、环境释放和生产性试验。在生产性试验结束后，经农业部组织安全评价合格才能被颁发农业转基因生物安全证书。由《种子法》负责对转基因作物的品种审定和批转商业化种植。

2.2.2 农业生物入侵的立法规定 我国管理农业生物入侵尚未形成完整法律体系。《生物安全法》规定以制定清单名录和环境监测来控制外来生物入侵风险，并设置了“未经批准不得擅自引进、释放或者丢弃”的禁止性条款。通过《进出境动植物检疫法实施条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》等立法规定，构建了起生物入侵的检疫检验制度，名录清单制度和引种许可制度。但是，由于目前缺乏生物入侵的专项立法，难以有针对性的解决具体问题。《野生动物保护法》《环境保护法》《进出境动植物检疫法》虽然配合防控农业生物入侵威胁，但这些法律是作为国务院有关部门对外来物种实行监督、控制和管理的法律依据，并非以防治生物入侵为目标，防治农业生物入侵有限。

2.2.3 防治农业动物疫病与毁灭性病虫害立法规定我国立法形成了比较完善农业动植物疫病和毁灭性病虫害的联防联控制度和监测制度。《生物安全法》规定主管部门在疫病爆发后对病原的主动检测和消除危害的职责。《重大动植物应急条例》和《动植物防疫法》规定由国务院农村主管部门制定应急预案并公布信息，由动物疫病预防机构负责的监测。《动物防疫法》也强调对重大新发突发传染病、动植物疫情的监测，通过部门间的协同联动，建立有序高效的生物安全应急制度。由《人畜共患传染病名录》、《人间传染的病原微生物名录》指导部门防疫工作。我国检疫及检疫监督的权力由县级动物卫生监督所，但在实际工作中，也出现县动物卫生监督所防治在行使具体检疫工作时执法权缺乏的问题，影响了疫情处置的高效性。

3 国外农业生物安全立法比较研究

3.1 域外转基因安全立法

欧盟转基因立法重视对转基因食品的安全保障，相关立法包括《转基因食品和饲料管理条例》（1829/2003/EC）、《转基因生物追溯性及标志办法以及含转基因生物物质的食品及饲料成品的追溯性管理条例》（1830/2003/EC）等。立法构建了比较完善的监管体系。农业转基因产品在经过对健康和环境的风险评估后才可以投入市场；通过转基因食品标签制度保障消费者知情权；并对已经上市的转基因作物进行追溯。美国没有设置规制转基因生物与产品的专项法律或政府机构，却也取得了良好的管理效果。美国对转基因技术和产品的规制可以适用《食品、药品和化妆品法》、《杀昆虫剂、杀真菌剂和杀啮齿类剂法》、《有毒物质控制法》等。美国更关注转基因技术的最终产品而非技术，可经科学证实的风险才可以禁止转基因技术或产品的应用或设置管理措施。美国食品药品监督管理局（FDA）负责对农业转基因食品、食品添加剂等产品的审批和许可，美国农业部（USDA）主管转基因作物的环境释放。美国对整个转基因产品生产过程的追溯和标识，保证了对农业转基因食品的安全保障和可追溯。

3.2 域外农业生物入侵立法

美国以《国家入侵物种法》作为防控生物入侵的专项立法，与美国《非本土水生有害物种预防和控制法》、13112号总统令《入侵物种法令》共同构建了防范农业生物入侵的法律制度，包括风险评估、监测预警与管理控制制度。评估已知的有意或无意引进入侵物种的途径、全面的监测系首次有意引进的外来物种、控制的水生有害物种，并由政府若干部门入侵物种咨询委员会来统一管理。日本通过《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》确立外来物种指定制度、行政许可制度监管制度进项监管。包括对特定外来生物实行一般禁止，对饲养、繁殖、贩卖、转让等行为予以管制。对于未判定外来生物，则实行进口申报与限制。

3.3 农业动植物疫病和病虫害立法

美国的《美国联邦法典》中的第七卷《农业》和第九卷《动物和动物产品》、主要负责对农业动植物疫病和病虫害的防治。立法将防控网络设置为“发现－控制－预防”三个方面，由农业部（USDA）组织各州政府完成对疫情的排查和处理，立法规定各州的食品健康部门和农业部门负责检查和收集数据，并对农作物、动物和食物和人员进行隔离检疫。美国各地政府在接到疫情报告后,政府的官方兽医会立刻处理将疫情汇报给州政府和美国农业部，并及时对动植物疫情进行相关处理。在出现重大的动物疫情，美国农业部会派人员和当地政府共同应对。欧盟在欧盟《农业法典》第二部分和第六部分的一些章节内规定了疫病的管控的内容，关注动物公共卫生和植物保护，管制的重点在于动物和动物产品的防护和流通、疾病和卫生控制，并保护受疫病影响的食品安全。

4 农业生物安全的立法完善

4.1 完善农业生物安全问题法律体系

4.1.1 保障其他法律与《生物安全法》的衔接适用《生物安全法》是农业生物安全问题最基础的法律依据，承担着预防和化解重大农业安全风险、处置各类农业生物事故的职责。农业生物安全现阶段学界上对农业生物安全法律体系完善的重点在于在《生物安全法》的配套农业生物安全法律法规体系建设、执法实效、生物安全能力建设和科技支撑、生物安全法治宣传教育和社会公众参与等领域，就必须以《生物安全法》为依据，修订配套农业生物安全法律规。修订、更新相关法律规范来完成，加强立法层面的协调力度。执法层面，有必要执行以新的生物安全法为核心的所有相关法律法规，完善现有的管理制度和运行机制，借鉴国外经验，提高管理效率，取得实际成果。

4.1.2 建立农业生物安全的专项预警法律制度 我国应通过立法建立农业生物安全专项预警制度。应当在现有的风险预警和监测体系内，建立起专业的预测分析系统机构，快速全面及时的收集起农业信息，做出快速反应。还需要建立农业安全预警系统的专业机构，在发生农业生物入侵、以及重大农业动植物疫病后充分发挥各种层次的预警系统的作用。比于公立的预警体系，代表的不同层次的民间研究机构，经常发布各种研究报告，来自民间的预警可以更加及时的反应农业生物安全的事件，转准确的认定风险发生的地点，来自民间的体系有其全面、及时、市场化更强和相对独立的特点。在产业安全预警中往往能够起到更加积极的作用。

4.2 完善农业生物安全各领域立法

4.2.1 加强农业疫病立法与《生物安全法》的衔接《野生动物保护法》《传染病防治法》等立法从目的来看，不以动物疫情疫病所致重大新发传染病的公共卫生安全为主要宗旨，而《生物安全法》则以维护国家生物安全为总体要求，立法定位更高、规范更全面、要求更具体。笔者认为，在《生物安全法》出台后，《生物安全法》应作为解决国家生物安全法问题的核心，为我国解决动植物疫情问题提供全面的引导。在《动物防疫法》、《食品安全法》的修订后，解决了以往与《生物安全法》的不协调和滞后的问题，但是与《生物安全法》的联系和衔接仍有欠缺。生物安全法是新法也是生物安全领域的特别法，所以在法律适用上应当优先适用。对此，立法机关应当就设计与相关法律的转致条款，加强与《传染病防治法》《动物防疫法》等相关立法妥当衔接、相互配合。进而在法律的实施和执行时与其他立法有更好的配合，法律执行机关也更有明确的指引。同时，也应当继续完善相关立法，发现和修订与《生物安全法》相抵触的法律规定。

4.2.2 加快农业生物入侵的专项立法 首先，必须加快农业生物入侵领域的专项立法。以专项立法实现相关立法与《生物安全法》的统一，转变在当前农业生物入侵立法关注经济效益和维护人体健康外，加强对农业生态利益和环境利益的关注。可以从有意引进和无意引进两种方式设置管制规定；在其他立法疫病检疫规定的基础上，关注农业寄生虫病和杂草等传入或者传出国境；最后立法也要设置针对有意引种的风险评估，评估水生野生动物外来物种以及野生植物外来物种的有意引进的风险最后，加强法律责任的约束，加强法律的实施效果，通过其设定授权或设定禁止性义务，改善我国农业生物入侵的现状。