宁夏贺兰县水权改革实践探索

蒋佳莉，刘学军，周志轩，唐 瑞

（宁夏回族自治区水利科学研究院，750000，银川）

一、研究背景

2020年，习近平总书记视察宁夏时提出“要努力建设黄河流域生态保护与高质量发展先行区”。 宁夏回族自治区党委政府将“优化用水结构，转变用水方式，改革用水制度，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变，全力以赴推进先行区建设”作为现阶段重要工作任务落实。 2021年自治区制定《关于落实水资源“四定”原则深入推进用水权改革的实施意见》， 提出将贺兰县作为用水权改革重点县区。

二、水资源基本情况

贺兰县位于宁夏中北部，由银川市管辖，县域范围辖4 镇1 乡4个农牧场， 属于温带大陆性干旱气候区，具有明显的大陆性气候特征：四季分明，气候干燥，蒸发强烈，降水集中，日照充足，热量丰富，温差较大，无霜期短，风沙较多。 多年平均年降雨量212 mm，多年平均年水面蒸发量在1 000～1 300 mm，降水年内分配不均，多集中在6—9月。

贺兰县2013—2020年人均综合用水量、 农田灌溉水有效利用系数、万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量比较分析见图1。由图可知，贺兰县人均综合用水量及万元GDP 用水量均远高于全区平均水平及银川市；农田灌溉水有效利用系数及万元工业增加值用水量介于全区平均水平及银川市之间。 综合各用水指标来看，节水潜力较大。

图1 贺兰县各用水指标对比

贺兰县近6年取水总量及地下水用水指标与双控指标进行对比见图2， 近6年取水总量指标除工业取水指标略低于取水控制指标，其余均未超取水控制指标。 近6年地下水平均取水指标除工业未超地下水控制指标外， 其余均超地下水控制指标。各行业用水量中农业+生态用水占比高达九成，用水效益较低，迫切需要以用水结构调整提高用水效率及效益； 地下水取水指标中农业+生态用水及生活用水占比高于双控指标，压减工业用水， 根据2025年用水规划，工业、生活用地下水全部采用银川市都市圈西线供水工程黄河水替代，地下水主要用于配置农业+生态用水。

图2 近6年取水及地下水指标对比

结合本次水权确权调查成果，贺兰县水资源开发利用主要存在以下问题：一是农业用水比重偏大，用水效率不高。 根据2021年全县农业现状调查， 灌区内种植结构主要以玉米、水稻、蔬菜为主，分别占全县灌溉面积的44.38%、20.48%、15.18%。用水量大、时段集中，灌溉期内供水矛盾突出，经济作物种植较少，高效节水灌溉面积保持率低， 万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量远高于银川市和自治区的平均水平，导致贺兰县用水效益整体低下。 二是非常规水资源利用率较低。 贺兰县水资源开发利用主要依赖黄河过境水，根据2021年全县工业用水调查，目前县域内工业用水均使用新鲜水，工业用水重复利用率低，各工业园区均无企业回用再生水情况，园区污水处理厂污水处理达标后仅少量用于绿化，且地下自备井取用情况较普遍。 三是水资源调控手段与管理能力亟待加强。 目前水资源管理过分依赖行政计划手段，水价、水资源费和排污费等经济调控手段标准相对较低，经济调控措施未得到有效发挥，被动节水色彩较浓。

三、水权改革实践

1.优化顶层设计

贺兰县先后制定《贺兰县落实水资源“四定”原则深化用水权改革实施方案》《贺兰县用水权确权实施方案》《贺兰县用水权改革创新突破实施方案》等，在科学谋划用水权改革路线上提纲挈领，强化制度引领。 同时在校准农业灌域面积、农业用水总量和渠系运行现状等前提下，科学测算水价，在农业水价改革中配套《贺兰县深化农业水价综合改革实施方案》《贺兰县农业水价综合改革精准补贴和节水奖励办法》《贺兰县水权交易及收益分配管理办法》《贺兰县农业用水超定额累进加价办法》等规章制度，为农业水价改革提供制度保障。

2.筑牢改革基础

（1）精准核定用水权

按照《自治区关于落实水资源“四定”原则深入推进用水权改革的实施意见》相关要求，推进农业用水权应确尽确、工业用水权全面确权，但农业用水确权存在用水量与土地面积不匹配问题，主要是多种统计口径下对于面积的确定差异较大， 导致确权精准性不足。 因此本次确权历经2个多月开展全县逐乡、逐村、逐条渠道实地调查摸底工作， 重点针对农业灌溉面积、确权面积、种植结构、灌溉方式等进行详细调查， 完成外业调查后历经多次征集意见，确定全县69个行政村4个农场291 条支渠71.18 万亩（1亩=1/15 hm2， 下同） 农业调查最终成果。 累计完成574 家工业、194 家畜牧业、公共供水管网企业及城镇生活、商业用水单位取水量现状及2025年规划用水调查，形成工业、生活、畜禽业最终调查成果。 对全县1 845 眼机井按照不同用水用途、地域及产权归属进行分类造册，为规范、有序推进水权改革奠定扎实基础。

（2）优化水量分配

“四水四定”重在以水资源的承载能力确定不同行业的用水需求。 农业上，坚持“以水定地”，严控灌区规模，优化种植结构，大幅度压减水稻等高耗水作物规模，保障枸杞、酿酒葡萄、奶牛、 肉牛滩羊等特色产业发展用水。工业上，坚持“以水定产”，严控高耗水、高耗能产业发展规模，降低用水强度，量水生产、节水增效。在人口和城市发展上，坚持“以水定人、以水定城”，统筹考虑人口与区域经济社会发展水平匹配程度，遵循“人城一体”的原则引导人口、产业布局，提高用水集约度、改善城市生活环境，实现人水和谐、城水协调。 坚持《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏“十四五”用水权管控指标方案的通知》，到2025年贺兰县取水总量控制在5.77 亿m3以内。 依据当年黄河来水和自治区分配水量，年度实行丰增枯减调度。强化多水源联合调控，用好用足黄河水、 地下水， 统筹利用非常规水， 合理配置水资源。 在生活及工业方面，依托已建、在建的银川都市圈供水工程，实现全县供水统一配置，推进城乡供水服务一体化、均等化，实现黄河水置换地下水。优化利用非常规水资源，城市绿化及环境清扫配置再生水。 在生态及农业方面，依托灌区渠道、泵站及地下水井工程，通过渠道自流灌溉，主要配置黄河水，在渠道供水困难区域、地下水较高、盐渍化较重区域， 鼓励发展井渠结合灌区， 湖泊生态补水在区域水环境目标控制达标前提下优先利用再生水。

（3）夯实设施基础

2021年，贺兰县积极争取各类资金，投入总资金12.3 亿元，先后实施现代化生态灌区项目、贺兰县供水工程提升改造项目，贺兰县城区既有管网改造项目，贺兰县农田水利基本建设项目等29个重点项目， 采取工程节水、 智能灌溉管理技术等措施，改造传统灌区，新增高效节水灌溉面积0.8 万亩， 实施高标准农田建设10.9万亩，改善灌溉面积14.98 万亩，城镇公共供水管网漏损率同比降低2.37%，乡镇水费收缴率达95%，有力推动水资源节约集约安全利用。

（4）合理确定水价

在全县范围内选取具有代表性的34 条自流支渠及6 条扬水渠作为典型渠道，重新核算供水成本，确定终端水价；全面执行农业末级渠系水价，实行收支两条线管理，干渠水费由各协会直接缴干渠管理单位，剩余部分用于人员工资及水利设施维修养护，末级渠系水费由协会上缴财政专户， 建立农业灌溉定额内优惠水价，实行超定额累进加价制度。 通过节水奖励和精准补贴，对节约用水的基层水管组织及用水户进行奖励，通过经济杠杆作用，有力撬动基层水管组织及用水户的积极性。

3.构建市场化交易体系

（1）建立水权交易收益分配机制

出台《贺兰县水权交易及收益分配管理办法》， 对本县域农业内部开展的水权交易， 交易金额按农户占70%、基层水管组织占30%进行分配；由政府作为交易主体跨行业、跨区域进行水权交易的，交易金额的50%用于偿还社会资本方本金及收益，15%返还给用水户及基层水管组织（其中70%返还给用水户，30%返还给基层水管组织），35%由政府进行分配，全部用于水利设施建设投入。

（2）开展多种形式交易类型

2022年以来， 先后利用一级、二级交易平台分别完成农业向工业、农业向农业用水水权交易。 通过宁夏公共资源交易平台先后完成533.4 万m3农业用水向工业用水的水权交易，交易价格1.081 元/（m3·a），交易年限25年，交易总价1.44 亿元，水价提升34倍；同时通过贺兰县农村产权流转服务中心，完成县域内部分支渠与农场农业冬灌用水指标交易， 交易总量831 万m3，交易总金额33.16 万元，完成了金贵关渠村与立岗镇通伏村7.9万m3用水权转让， 大大增强了基层水管组织和用水户主动节水的意识，提高了积极性，对全面盘活用水存量起到良好的示范引领作用，实现了水资源县域内科学调配。

（3）建立用水权投融资机制

通过PPP 项目引入社会资本方京蓝沐禾节水装备有限公司， 直接参与县域内节水改造工程建设及运行维护，探索引黄灌溉水指标水权交易。由社会投资方投资实施渠道砌护、 高效节水、 自动控制、 精准计量等工程设施，节余水量进行市场化交易，收益部分用于返还社会资本方投资及融资成本， 部分用于奖励用水户及用水管理组织，剩余部分用于水利建设投入。

截至目前，社会资本方已投入资金约2 亿元，砌护支、斗、农渠共计337.94 km， 建设高效节水灌溉面积3.47 万亩，干渠直开口已全部安装自动化计量设施，田间自动化测控计量设施实现试点村全覆盖，面积达到17万亩。 与此同时通过经济手段刺激基层水管组织， 提升田间灌溉管理能力， 减少渠道上下游灌溉不均匀、纵水入沟、无效灌溉等现象，渠道灌溉周期平均缩短3～5 天， 农业灌溉水有效利用系数由0.48 提高至0.55，有效缓解了水资源利用效率不高、 灌溉周期长等问题，水资源高效利用显著提升。

4.健全监测监管平台建设

（1）加大渠系计量设施建设力度

通过现代化灌区建设，完成农业灌溉取水口测控一体化配套设施的安装和改造任务， 争取2022年年底干渠直开口监测计量率达95%以上，末级渠系监测计量率达90%以上，农业灌溉水有效利用系数由0.48 提高至0.55 以上，农业节水作用显著。

（2）建设地下水监测信息平台

新建自动化地下水采集监测站点6个，对10 处农村供水工程的水源地安装农村供水工程信息及自动化监控系统，安装地下取水机井监测系统349 套，对全县地下水资源及工农业用水情况进行实时在线监控，除抗旱机井备案管理外，其他机井均办理取水许可证并按照水表计量，实现计量智能化、用水规范化、灌溉精准化。

（3）全面推行取水许可电子证照改革

对已取得电子取水许可证的企业，精准核定水量、依法规范管理，对未取得取水许可证的企业，结合地下水取用水专项整治工作依法办理取水许可证，对工业无用水权的用水户购买用水权打下坚实基础；同时全面清理整治违法违规取水行为。

四、问题与建议

1.主要问题

贺兰县用水权改革虽然取得一些成效，但在推进实施过程中仍存在一些困境，主要表现为：

①县域水权制度顶层设计尚有欠缺。当前县域水权试点改革工作缺乏完善的理论指导，无成熟通行的方法借鉴， 因此在支渠跨县界水权划分、 地方与部门交接土地水权确定、不同行业间、不同用水保证率下水权保障机制等都需要进一步探索实践。

②地方财力不足，水利设施基础投入不足。 农业用水确权是水权确权的重中之重，精确计量是关键，但目前干渠直开口自动化计量设施价格较高，日常运行维护、管理费用较大；水权交易平台建设及水权收储设施建设都需要一定资金投入， 地方财政负担较重。同时，县域内高效节水保持率较低， 节水项目实施一定程度存在重输水条件改善、轻田间节水现象。

③水权交易市场不活跃，交易动力不足。 一、 二级交易市场信息不通畅，跨县区、跨行业、跨灌域的水权交易信息获取不充分，水权收储难度大，同时对政府牵头交易的依赖性较强。现有县域内水权交易类型单一， 不同用水行业中考虑产业发展等因素 “惜水捂售”现象较为明显，并且水权交易价格整体偏低，未能反映实际需求关系， 由供需关系决定交易价格的市场配置原则未能得到有效发挥。

2.建议

①完善水权制度建设，健全用水户参与机制。 继续完善水权确权及交易制度，建立健全水权保护制度、政府收储调控机制、水权交易风险防控、水市场监管机制、公众参与及社会监督机制等。 同时现有水权改革相关规范制度大多从政府行政主管部门角度制定，水权改革的面向对象为各行业用水户，应广泛提高用水户完善水权改革政策的参与程度，保障节水者权益。

②加大资金扶持力度， 推广PPP建设管理模式。 建议增加中央专项资金， 加大对开展水权改革精细化管理中需要的计量设施、控制系统、水权收储、 水权交易平台等配套基础设施资金支持，继续推广PPP 建设管理机制，引导更多社会资本投入， 开展节水增效建设，减轻政府和用水户经济负担。

③完善水资源配置市场，提升市场化价格调节。 在水资源一、二级交易市场基础上，逐步建立县—乡—村三级交易平台，同时加强相邻县区不同行业、不同灌域内水权交易信息交流，提高交易成交量。 充分发挥水价在市场供需关系中的配置地位，健全以奖促节、以罚促节机制，调动节水者积极性，以水价杠杆作用推动水权交易，提高水资源效益。 ■