香港地区养老保障体系第二、第三支柱联动建设的做法及启示

刘 涛 上海银保监局

当前，我国正在努力构建以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充、与个人储蓄型养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保险体系。2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，对第三支柱作出制度性安排，对我国多层次、多支柱养老保险体系建设具有标志性意义。通过有效的政策衔接，大力发展第三支柱的补充养老功能，对于应对人口老龄化至关重要。香港地区民众消费习惯与内地较为相似，其第三支柱与第二支柱实行制度衔接、产品承继和税额共享等联动建设的经验值得内地借鉴参考。

一、香港地区养老保障体系第二、第三支柱联动建设情况

（一）香港养老保障三支柱体系概况及定位

香港养老保障体系采用世界银行倡议的多支柱模式，与内地有相同之处，但三支柱的定位及结构有明显差异。香港强调有能力工作的人应自给自足，因此，未建立由政府管理的养老保险第一支柱，特区政府仅为资产和收入低于标准的老年人提供基本生活保障，实行由特区政府财政负担、社会福利署推行的“综援计划”和“公共福利计划”。第二支柱是香港养老保障体系的核心，其定位为增加退休储备资金，以强制性公积金计划（Mandatory Provident Fund Schemes，以下简称“强积金计划”）为主，在退休前强制积累。第三支柱的定位是应对长寿养老风险，通过将第二支柱特别是强积金计划形成的养老储蓄年金化，以有效应对长寿养老风险。

（二）香港第二支柱强积金计划的特点及局限性

1.主要特点

强积金计划旨在为就业人士积累养老资产，实行完全积累制的基金模式，主要有以下特点：（1）要求强制缴费。雇员、雇主和自雇人士的强制缴费额度均为雇员有关收入的5%，包括工资、薪金、假期津贴、费用、佣金等雇主以金钱形式支付或须支付给雇员的收入，不包括遣散费或长期服务金，上限为1500港元/月。（2）资金一经缴纳立即全额归属个人，与内地的企业年金大多按工作年限逐步归属于职工个人的做法不同。（3）突出税收优惠引导。强积金计划采取EEE（Exempting，代表免税）免税制度设计，即养老产品在购买阶段、资金运用阶段和领取阶段都免税的模式。在缴费阶段，雇员和自雇人士的强制性缴费可在18000港元限额内享受税前扣除，雇主缴费的免税限额为雇员总薪酬的15%。在领取阶段，提取强制性缴费完全免税，对于自愿性缴费，只有未达到法定退休年龄且为该雇主服务年限不足时才需要缴税。（4）计划类型丰富且转换灵活。截至2021年末，香港共有27个强积金计划，其中包括：24个集成信托计划，集合管理不同雇主和计划成员的缴费；2个行业计划，主要为雇员流动频繁的餐饮业或建造业而设立，在行业内转职无需转换该计划；1个雇主营办计划，主要适用于大型企业机关。由于香港多数大型企业集团在强积金计划实施前，已建立了“职业退休计划”并获豁免参加强积金计划，因此，强积金计划中的雇主营办计划较少。参加强积金计划的成员在转职时，可以把强积金账户转移至新雇主所参加的强积金计划，亦可转移至其他计划，投资选项同样可以自主转换。（5）资金积累规模处于国际高位。截至2021年末，强积金计划的总资产约11817.95亿港元，包括第二支柱强制性缴费计划以及列入第三支柱的强积金自愿性缴费，金额相当于香港2021年GDP的41.3%；自制度实施以来的年化回报率为4.3%，高于同期通胀率1.8个百分点。若将第二支柱各类计划总资产合并计算，资金积累规模达到15456.26亿港元，相当于香港GDP的54.01%，与36个经合组织（OECD）成员国家职业养老金/GDP的均值（50%）处于同一水平。

2.局限性

由于强积金计划领取额度以个人账户积累为限，且允许一次性领取，导致应对长寿风险和管理退休储蓄的作用十分有限。此外，由于分散运作，且涉及不同的商业模式、数据标准、工作程序设计和行政系统基建设施，强积金计划受托人的管理成本居高不下，平均管理费介于1.5%至2%之间，影响收益水平。为提高运行效率，强积金管理局于2019年宣布打造一站式便捷化的“积金易”平台，将现有的行政程序标准化、精简化及自动化，改善强积金生态环境。

（三）香港第三支柱政策目标及与第二支柱的衔接模式

1.政策目标

为弥补强积金计划的局限性，香港自2017年起，积极推动第三支柱发展。2017年4月，时任香港特区政务司司长指出，“不同支柱相互配合，相辅相成，从而让整个制度发挥更大作用，是本次政府全面部署退休保障的主要思路”。

2.产品体系及衔接机制

强积金可扣税自愿性供款计划（TVC）、香港年金计划（HK Annuity）、合格延期年金（Qualifying Deferred Annuity Policy）是香港第三支柱最主要的组成部分。

强积金可扣税自愿性供款计划依托强积金计划建立。参加强积金计划以及职业退休计划的人员，均有资格自选强积金计划开立TVC账户，在第二支柱强积金计划中选择投资。TVC账户的资金提取条件与强积金计划类似。但根据香港关于第二、第三支柱的界定标准，自愿性供款部分属于第三支柱。

香港年金计划定位于承接强积金计划领取的资金。2017年1月，香港地区《2017年施政报告》提出，“研究公共年金计划的可行性……协助长者将资产转化为每月稳定的退休收入”。2018年7月，香港年金计划正式上市，由公营机构香港按揭证券有限公司全资控股的香港年金有限公司承保，最低承保年龄为60岁，缴费方式为趸交，保费最低5万港元，最高300万港元，采取待遇确定型模式（Defined Benefit，简称DB），是一款终身保证、定额即享的即期年金保险产品，官方估算内部投资回报率约为4%。但香港年金计划的市场反应平淡，原计划发行100亿港元，实际实收保费仅27.8亿港元，主要原因在于：（1）市场参与主体有限，以香港年金有限公司自主销售为主，授权中介人仅有4家银行和3家保险经纪公司；（2）市场培育不足，投保即期年金的重要性与意义并未得到老年人普遍理解；（3）不享受税收优惠，缺乏激励措施。

合格延期年金旨在为强积金计划提供补充。合格延期年金目标客群主要为纳税的就业人群，由保险公司在监管引导下自主开发，获认证后成为合格延期年金，投保可享受税收优惠。根据香港保险业监管局发布的《合格延期年金保单指引》，产品需满足三方面准入条件：（1）缴费条件，保费总额最少为18万港元，缴费期最少5年；（2）领取条件，年金领取期最短为10年，领取人须满50岁或以上，同样采取DB模式，但不要求必须提供终身保证给付；（3）信息披露条件，保险公司须披露产品的内部回报率，并列明保证和非保证领取金额。截至2021年末，自合格延期年金上市以来，共销售20.8万份保单，覆盖全港5.4%的就业人口，保费总额150亿港元，件均保费约7.21万港元。

3.税收制度

2019年3月，香港发布《2019年税务及强积金计划法例（关于年金保费及强积金自愿性供款的税务扣除）（修订）条例》，明确合格延期年金与TVC共享税前扣除额度，形成了香港在个税“申报制”模式下，以账户制和产品制为基础的第三支柱税收优惠机制。实行EEE免税模式，上限为每年6万港元，相当于在第二支柱下最高扣税额度（1.8万港元）的3.3倍，也相当于香港就业人群平均年收入（约21.8万港元/年）的27.5%。按当前香港最高的税率（即17%）计算，人均年节税金额最高可达1.02万港元。同时，该项税额共享规则还允许夫妻共济。业内数据显示，税收优惠使得合格延期年金相比非税优年金产品的IRR提升1%左右。从实际情况看，第三支柱6万港元的年度扣税额度已基本用足。

二、内地养老保障体系第三支柱发展情况及难点

当前，内地第二、第三支柱养老资金积累规模均十分有限，覆盖面较窄，只能满足小部分群体的养老需求。截至2021年年末，第二支柱企业年金和职业年金覆盖7200多万人，仅占城镇职工基本养老保险参保人数的14.97%。合计积累基金4.5万亿元，占2021年GDP的4.72%，远低于香港同期54.01%的水平。第三支柱税延养老保险业务自2018年6月启动试点，截至2021年末，累计实现保费收入6.3亿元，参保人数约5万人，试点效果不及预期。专属商业养老保险试点虽然取得了更为积极的效果，但覆盖面仍然有限。上述问题的产生主要有以下三方面原因：

（一）第二、第三支柱产品和流程设计缺乏协同考量

一方面，第二支柱采取计划管理模式，到法定退休年龄以上才可领取；而第三支柱采用产品制模式，例如税延养老保险产品，在法定退休年龄以下才能投保，难以实现第二支柱向第三支柱的衔接转化。同时，第三支柱发展尚不成熟，缺少能将第二支柱届期领取资金转化为终身养老年金的产品。另一方面，第二、第三支柱所适用的税收政策不一致，且在领取期税负标准不一致。特别是第二支柱资金在领取时即需要纳税，阻断了民众将第二支柱税前积累资金转向第三支柱用以购买其他养老金融产品的通道。

（二）制度设计未充分考虑小微企业和新业态群体需求

一方面，建立企业年金计划的门槛高，单一计划占比高达95.7%，适合中小企业加入的集合计划发展滞后，也未提供针对灵活就业新业态群体的计划，导致加入企业年金计划的企业以央企、国企等大型企业为主，覆盖面窄。第三支柱税延养老保险产品，采取投保后申报税前抵扣的税收征缴模式，税务系统支持力度不足，导致经办手续繁琐，小微企业和灵活就业人员在用工平台参保难度大，参与积极性不高。专属商业养老保险虽然投保门槛低，但由于无法享受税收优惠，吸引力有限。另一方面，个人税收激励政策仅适用于纳税群体，而我国社会收入差异较大，纳税人规模较小（收入高于个税起征点的纳税人仅6500万人左右），广大灵活就业人员（目前2亿人左右）和收入低于个税起征点的企业员工难以享受激励政策，使得第二、第三支柱税收政策的覆盖面和激励性不足。此外，领取环节征税未区分缴费金额和投资收益，在我国暂未征收资本利得税的背景下，进一步降低了税收优惠的金额和频次，减弱了激励效应。

（三）缺少行业共用的个人集中化账户管理平台

第二、第三支柱账户管理主体不同，分设在众多商业机构的系统平台内，且缺乏划转机制，处于完全割裂的状态。例如，第三支柱税延养老险试点由保险公司在积累期为参保人建立产品账户，这些个人账户分散于具有经营资质的23家保险公司。这不仅导致个人无法清晰了解自身的养老资产状况，进而对养老资产缺乏整体规划，也导致养老金管理机构难以形成规模效应，无法降低系统建设和管理成本，影响经营管理效益。

三、启示与建议

第二、第三支柱联动设计是香港养老保障体系的核心特点，借助产品承续，实现养老储蓄年金化，有效应对长寿风险。除香港外，还有多个国家和地区采用第二、第三支柱联动建设、差别定位、互为补充等养老保障体系建设思路。例如，美国在1996年通过立法赋予了第三支柱个人退休账户（以下简称IRA）“转账（rollover）”功能，可以在不影响享受税收优惠的前提下，将所有第二支柱积累的养老金归集至IRA。参与401k计划等第二支柱计划的员工在更换工作时，可以选择将账户余额转移至IRA或转至新企业的401k账户。近25年美国IRA账户资金来源结构显示，直接缴费部分占比仅在10%左右，而超过80%的资金来自401k计划等第二支柱账户的“转账（rollover）”。英国也于2015年实施“养老金自由”制度，允许个人将第二支柱缴费确定型（DC）职业养老金计划资金转移到第三支柱个人养老金计划(Personal Pension Plans)。

内地企业年金及职业年金等相关第二支柱监管制度均明确鼓励将积累的年金资金用于购买商业养老保险，具有第二、第三支柱联动设计的政策基础。但如前所述，实操难点在于第二、第三支柱之间产品承接、税延机制和账户管理未能衔接。《关于推动个人养老金发展的意见》已经对第三支柱作出制度性安排，明确第三支柱由个人养老金制度和其他个人商业养老金融业务两大组成部分，其中个人养老金制度实行个人账户制，享受税收优惠政策。建议基于上述政策框架，在有条件的地区开展养老保险第二、第三支柱联动建设创新试点，建立个人养老金账户与企业年金账户的衔接机制，进一步引导个人加入第三支柱。

（一）建立第二、第三支柱“产品承续”机制

建议借鉴香港年金计划及合格延期年金的经验，鼓励开发可供退休人士购买的、用于承接第二支柱领取资金的第三支柱产品，产品形态应注重终身或者长期保障，具有应对长寿养老风险及社会统筹共济功能。

（二）建立第二、第三支柱递延税收衔接机制

建议统一第二、第三支柱养老金在领取阶段的税收征缴规则和核算口径，对于第二支柱养老金的提取按“领取”和“划转”区别税务待遇。第二支柱参与者在退休或转职等满足基金权益领取条件时，如“提取”资金，则按照标准纳税；若将归属至个人的资金“划转”至第三支柱个人养老金账户，可继续享受税收递延优惠，按第三支柱产品待遇领取时的税收征管规则缴税，以此鼓励退休人士通过“产品承续”将第二支柱养老储蓄转化为第三支柱的终身或长期养老年金。

（三）建立第二、第三支柱税收递延政策的税额共享机制

基于第二支柱税收优惠政策利用效率不高的现状，建议允许未参加或未足额参加第二支柱的个人，将剩余税延额度（月收入4%以内）用于第三支柱，税前列支到其第三支柱个人养老金账户，所享受的税优待遇不受第二、第三支柱资产配置比例的影响。通过实施税额共享机制，鼓励个人结合自身需求和偏好，自主配置第二和第三支柱养老保障。

（四）建立针对灵活就业人群的第二、第三支柱养老保障机制

一方面，针对中小微企业员工以及外卖员、网约车司机、快递员等新业态群体，可借鉴香港强积金计划的低门槛强制加入、鼓励法定标准外自愿缴费以及专为员工流动频繁的行业设计“行业计划”的做法，适度提高企业年金强制性并降低企业准入门槛，有效覆盖中小微企业以及新业态群体。另一方面，通过宣导第二、第三支柱衔接机制，鼓励个人增加对养老金账户的资金投入，培养养老储蓄习惯。