面向关键核心技术突破的新型举国体制探索＊

■ 吴逸菲 樊天

1.中国科学院科技战略咨询研究院 北京 100190

2.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100094

0 引言

自2018年以来，中国的战略新兴产业受到美国全面的技术封锁与遏制，使中国陷入了关键核心技术领域难以突破的困局，也暴露出中国在关键技术领域自主能力的不足[1]。关键核心技术不仅关系国内经济社会发展，更关系国家安全[2]。因此，突破关键核心技术也对新型科技举国体制模式的构建提出了要求，迫切需要运用新型科技举国体制模式作为突破关键核心技术的制度安排，保证中国在形势日益严峻的国际竞争中掌握主动权，占据一席之地。

面对严峻的形势，党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，这意味着国家对科技创新的重视程度上升到了前所未有的高度。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）也提出“健全新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”[3]。如何发挥新型科技举国体制的优势作用，突破关键核心技术的瓶颈，成为了一个非常重要的研究议题。

中国学术界在2001首次提出“新型举国体制”，意在实现体育事业的体制创新，构建“新型体育举国体制”，将“新型竞技体育举国体制”延续并不断发展完善[4]。2011年始，“新型举国体制”进入科技创新研究领域[5]，新型科技举国体制的研究主要有两个阶段，第一个阶段强调在社会主义市场经济背景下，新型科技举国体制在政府作用、项目组织和项目性质等方面与传统举国体制的区别，着眼于处理好市场机制和政府作用的关系[6]。第二个阶段是在关键核心技术攻关的背景下，从不同视角提出新型举国体制的实施路径，研究视角主要有4类：第一类，历史追溯结合实践分析，根据科技实践总结新型科技举国体制的时代要求和时代内涵[7]，在政府作用、研发模式、利益成本机制等方面提出建议[8]；第二类，从政府和市场的关系，围绕市场机制的设置构建关键核心技术攻关的新型举国体制，强调政府和市场的协同作用[9]；第三类，创新范式的研究视角，开放式创新和协同创新范式注重关键核心技术的军民融合和突破[10]，协同产生规模经济。融通创新范式则聚焦于不同创新主体及其共享共益等机制[11];第四类，顶层融合进行制度设计，从“党的领导”“举国体制”“群众路线”“开放包容”“创新要素”五个维度构建体制框架，多方突破进行关键核心技术的攻克[12]。上述研究视角和研究内容更加注重外生变量对突破关键核心技术的影响，亦或聚焦于新型举国体制的制度要素设置和构建，对关键核心技术本身特殊性和复杂性的挖掘较浅。而关键核心技术作为一个重要的突破目标，具有自身的特点，对新型科技举国体制模式具有深刻的影响，如何将关键核心技术的特殊性融入科技举国体制的模式构建过程中，如何突破新型科技举国体制的理论局限，是本研究要讨论的主要问题。这两个问题实际上不可分割，新型科技举国体制具有全局性和实践性，理论研究容易产生过于宽泛的问题，导致了相关理论在指导具体目标突破时面临瓶颈。以相对微观的目标为核心，围绕目标突破调动各类制度要素和环境要素，并厘清彼此之间的互动关系。新型科技举国体制的理论基础能的到更深度的挖掘，也能更有效地指导实践，推动科技目标的实现和科技水平的提升。本研究则以突破关键核心技术为目标，围绕该目标建立与之新型科技举国体制的理论框架，为该领域的研究贡献理论模式的支撑，力图指导关键核心技术攻关的实践。

构建新型的科技举国体制服务于关键核心技术的突破势在必行，特别是在当前逆全球化时代和后疫情时代，中国正在从粗放发展向创新驱动发展转型，关键核心技术竞争成为了国家竞争。本研究对新型科技举国体制的概念进行了探讨，然后梳理国外科技举国体制的模式及其演变，在总结国外科技举国体制经验的基础上，构建中国突破关键核心技术的新型科技举国体制模式，并提出相关的政策建议。

1 新型科技举国体制的内涵

新型科技举国体制作为新型举国体制的一个衍生概念，对于其具体的内涵和外延，学术界正处于持续的讨论中。新型举国体制的概念非常宽泛，并应用在体育、科技、公共卫生、环境等各个领域，新型举国体制和新型科技举国体制的界线存在模糊不清的状况，诸多学者对新型举国体制的定义更符合新型科技举国体制的概念。从国家战略视角来看，新型举国体制可以理解为在统筹力量、机制协同的方针指导下，实践现代化重大创新工程，最终实现国家发展和国家安全的目标[13]；从国家治理的视角来看，新型举国体制强调突破传统举国体制下的动员式治理，主张以常规式治理、动员式治理动态互嵌的方式推动国家治理各个领域的整体性制度安排[14]。从制度环境来看，新型举国体制本质上就是提供以市场为导向的科技创新制度创新，不断完善科技创新的体制机制环境[15]；从时代背景变迁来看，新型举国体制是在充分继承社会主义制度集中力量办大事的制度优势和政治优势基础上，更加重视市场配置科技资源的决定性作用，更加注重调动一切有利于创新发展的要素参与各类科技活动的积极性，更加突出科技创新成果经济效益、社会效益和生态效益的整体统一[16]。

由此，部分新型举国体制的界定已经包涵了科技创新的目的，从科技创新和突破的目标出发，新型科技举国体制更具有代表性，也更能体现其理论内涵与实质。新型科技举国体制广义上是指为据国家战略目标需要，运用市场和计划的方式对一国范围内的各类科技资源进行配置的特殊组织制度与治理机制；狭义上，可以理解为以政府为主导的组织全国优势力量实现国家科技战略目标的特殊组织模式[17]。总结而言，新型科技举国体制是以实现国家目标为导向，以市场和计划为资源配置手段，在关键科技领域动员和组织国家的优势力量的一种特殊的国家运行机制和组织模式[18]。

2 国外科技举国体制模式的经验

中国的新型科技举国体制尚在理论构建和完善阶段，实践经验还不足以支撑理论指导。因此需要积极借鉴国外成功的科技举国体制模式，在结合中国国情的基础上实现体制创新，协同突破关键核心技术。西方发达国家在关键核心技术攻关上都采取了在较短时间内集中大量人力、物力、财力联合攻关的科技举国体制，如美国的“曼哈顿计划”“阿波罗计划”“信息高速公路计划”等[19]。根据这些组织模式的资源配置和组织方式等特点，可以总结为4种科技举国体制模式：国家主导的任务集中模式、公私合作模式：关键技术研发、公私合作模式：重大工程项目建设、部门协作模式：新兴技术发展[18]。（表1）

表1 国外科技举国体制的4种模式

由上述4 个模式的梳理可以看到，美日等发达国家一直是科技举国体制模式创新的“排头兵”，从而保障了部分发达国家的关键核心技术一直处于全球的领先地位，其创新链、产业链和产品链在关键核心技术的支撑下也居于全球的顶端。根据这四种典型模式，可以总结出如下几点经验：

2.1 以政府为代表的国家力量发挥主导作用

政府是各类科技举国体制模式的主要参与者和主导者，重视科技制度和机制的作用，在新型科技体制的建立与运行的基础上更加有效发挥资金和人才的效用。此外，政府不同部门间的协同合作是强化国家力量的有效形式，在国家层级的同一目标下，秉承开放、包容的原则，政府部门之间既相互制约又相互合作。不同的政府部门有其独立明确的职责和权利，既避免权责混乱带来的不作为问题，也确保政府部门一定的自主权和主动性。另外政府部门间也有合作的义务，共建数据共享、信息交流的沟通渠道，可以将部门的合作创新指数纳入部门绩效评价体系，形成一个外在约束机制。

2.2 市场参与度高，竞争与合作并存

自20世纪70年代开始，以企业为代表的市场活跃在科技创新领域，因此，传统的科技举国体制模式也开始吸纳市场，建立了行之有效的公私合作模式。在国家的战略目标下，企业通过竞争可以成为项目的投资者，同时也可以组织自己的科学家和工程师参与到科学研究和技术研究中去。企业既可以得到显性的投资收入，还可以对技术进行市场化开发，潜在的利益既能激发企业的参与积极性，也能推动科学技术的转移转化。以日本的“VLSI”计划为例，政府与企业联合投资基础研究和通用技术，利益共享。参与企业可以根据市场需求进一步进行产品开发，企业之间形成一种良性竞争，提高了科技成果转化的效率[20]。

2.3 目标导向明确，运行机制具有动态性和灵活性

从二战至今，国外的科技举国体制一直处于动态演化中，并且在以往模式的基础上，不断总结经验，提升效率。国家战略目标的变化是科技举国体制模式不断迭代的关键因素之一，战略目标的性质和范围都会对各项机制提出不同的要求，推动组织、制度和资金等各项要素重组，也会对新要素的加入提出诉求。短期和中长期的合作方式是模式能成功更迭的重要条件，在具有弹性和灵活性的组织制度基础上，每一种模式都是以解决具体问题而产生的。当具体问题解决，合作也将终止，短期或者中长期的合作模式能避免利益集团的固化，减少了新模式构建的阻力。

3 突破关键核心技术的新型科技举国体制模式构建

3.1 关键核心技术概念的界定

学者对关键核心技术的定义各有侧重，余维新等人认为关键核心技术是制约共性技术突破的科学理论及核心工艺，可以影响多个产业的转型升级，并对经济发展及国家安全产生战略性影响的技术[21]。韩凤芹，史卫，陈亚平认为关键核心技术，一般指控制着同行业技术制高点的技术体系，具有不可替代、不易掌握、难以超越的关键核心作用，一般将其分为两类，一类是“两弹一星”、航天技术、深潜技术等与国家宏大战略相关的技术，一类是在微电子等关键领域的核心技术[22]。余江等学者将关键核心技术看作铸国重器，认为其具有4 个方面的特点：高投入、长周期；知识的复杂性、嵌入性；关键核心系统和零部件的市场垄断；市场和商品生态助推关键核心技术突破[23]。综合不同学者的见解，本研究认为关键核心技术概念包含两个层面，一是微观的技术层面，即关键核心技术是具有研发成本高、不确定性强、复杂程度高、科学和市场双重导向性等特点的技术及其技术体系；二是宏观的战略层面，关键核心技术具有准公共物品的属性，政府需要以超常规形式来组织动员政、产、学、研等各方力量，打通基础研究、应用研究和产业组织的关联，将创新链与供应链、产业链结合起来。

3.2 突破关键核心技术的新型科技举国体制模式

从治理的角度而言，新型科技举国体制是实现国家治理能力现代化的重要治理框架，其运作方式将从重大科技领域的运动式治理将转向常规式治理[14]。因此，在结合国外科技举国体制经验和本国国情的基础上，本研究以国家创新系统和产业创新系统为理论基础，以关键核心技术为主要议题，将新型科技举国体制作为关键核心技术布局的具体制度安排，围绕主体系统、知识和技术系统、关键核心技术系统、需求、制度进行构建（图1）。

图1 突破关键核心技术的新型科技举国体制模式

主体系统主要包括大学、科研机构、企业和政府，从官产学三螺旋理论视角来看，政府的角色是通过政策、制度和规范等保证知识技术创新的顺利完成；大学和科研机构是知识和技术的来源；企业既是技术创新的主体，也是行业规范、行业指南等的重要参与者[24]。三者主体之间并非完全封闭，三者之间都是相互作用，政府进行政策的制定，扶持基础研究，建设良好的创新环境并保护好创新利益。企业是技术研发的主体，也是知识技术创新成果转化的基地，还会组成不同的行业联盟和行业协会提出制度规范的诉求；大学和科研机构是基础研究的主体，面对关键核心技术的攻关，政府为大学和科研机构提供科研经费并提出与国家战略相关的科学技术目标，而大学和科研机构会通过企业和市场反馈的生产经验、工程技术知识进行逆向创新，实现基础性知识的突破。因此，大学和科研机构、企业以及政府三者协同创新实现关键核心知识和技术的突破。知识技术系统可以分为两个链条，一个是创新链，一个是关键核心技术产业链，也可以成为关键核心技术系统。在创新链条，基本逻辑是从基础知识创新，到应用研究创新，然后是知识技术的开发和扩散，但是环节之间都是相互作用的，同时从基础研究、应用研究到试验与开发并非是线性推进。实际上，由于市场需求的推动，逆向创新和突破成为了较常见的范式[21]。关键核心技术系统即关键核心技术产业链，是知识技术系统最为关键核心的一部分，主要从关键设备设计和制造、关键零配件和原材料研发和生产到系统性生产工艺集成进行技术攻关，环节两两之间相互联系，相辅相成，缺少其中任何一环，关键核心技术就无法得到有效的突破[1]。上述已经提到了制度和需求对主体系统、知识技术系统和关键核心技术系统的影响。需求主要是指市场消费者的终端需求和产业链的中间需求，需求会促进主体系统进行逆向创新，从而倒逼知识和技术系统的迭代与更新，推动关键核心技术底层知识的创新，因此助推关键核心技术的突破。制度包括规范、惯例、习惯、规则、法律、标准等，主要由政府主导制定，也会有企业联盟参与制定相关制度，目的是保证不同主体的稳定合作和交换契约关系顺利进行[25]。制度作为一个非常重要的创新环境因素，对关键核心技术的突破至关重要。

4 结论和建议

突破关键核心技术的新型科技举国体制模式主要由主体系统、知识和技术系统、关键核心技术系统、需求和制度构成，且知识和技术系统包涵关键核心技术系统。上述5 个部分之间及其部分内部要素均相互联系、相互作用，在彼此互动的过程中，每一个环节能及时得到反馈。

主体系统表明大学、研究机构、政府和企业是新型科技举国体制的重要科技力量，突破关键核心技术既需要国家创新体系的宏观指导，更需要调动国家战略科技力量，实现定点突破。知识和技术系统和关键核心系统是整个模式的核心部分。在信息社会，知识和技术的更新速度不断加快，特别是关键核心技术，呈现出高度的不确定性和迭代性。针对这一特点，科技举国体制也需要改变传统的固定模式，新型科技举国体制模式需要与关键核心技术的动态性匹配，并具有高度的弹性。此外，关键核心技术系统涵盖设计、制造、研发、生产和工艺集成等多个复杂环节，这些环节的完成需要相对完善的科技基础设施，特别是大型的科学装置。关键核心技术系统表明科技配套资源是新型科技举国体制模式的物质基础。需求和制度是整个新型模式不可或缺的部分，需求的挖掘可以从两个方向充分调动市场力量，无论是消费者终端需求的正向推动，还是产业链需求的逆向推动，关键核心技术的突破和落地都离不开来自市场力量的支持；制度因素的影响更为隐性，影响周期也较长。但是制度涉及范围广，且影响深远持久，新型科技举国体制将制度渗透在运行的全过程，保障体制的可行性。

在大力建设创新型国家，实现科技自立自强的背景下，新型举国体制可以作为突破关键核心技术的重要制度安排。前面是理论部分的论述和构建，具体将突破关键核心技术的新型举国体制落到实处还需要考虑以下几个方面的政策建议：

4.1 明确新型科技举国体制与国家战略科技力量和国家创新系统的关系

本研究将国家创新系统嵌入突破关键核心技术的新型举国体制模式，中国的科技创新体系可以划分为3个维度，首先国家创新体系作为科技创新体系的基础，为创新活动提供指导；其次在科技的重大领域，国家战略科技力量发挥着引领作用；最后，新兴科技举国体制作为科技创新体系的制度安排，负责处理全局性和高度复杂的问题[18]。3 个维度既发挥着不同效用，但是也相互联系，国家创新系统和国家战略科技力量的顺利运行是新兴科技举国体制构建的基础。因此新型科技举国体制需要将战略科技力量和国家创新系统有效嵌入，协同发挥驱动效用。

4.2 构建新型科技举国体制的动态治理机制

本研究提出的是适用于关键核心技术领域的新型科技举国体制模式，以人工智能技术为代表的新兴技术的蓬勃发展使关键核心技术更具有不确定性和动态性的特点，与其配套的产业链也会随之更迭变化。而传统的举国体制灵活性较低，存在固化的倾向，当体制机制与领域发展无法同步匹配适应，便会阻碍领域的前进。因此，针对关键核心技术领域的动态发展趋势，新型科技举国体制需要根据战略目标的性质和范围差异，以及项目具体问题差异和产业发展差异等衍生对应的组织模式，即在本研究提出的模式框架内可以灵活调整相应的组织制度，使新型举国体制模式以解决问题为导向，具备制度的弹性和活力，能够与时俱进，因时而变。

4.3 完善新型科技举国体制配套资源

要突破关键核心技术，还需要以关键科学设施为基础，加强大科学装置的投入和建设。开展前沿的基础研究需要配套资源的投入，大科学装置作为重要的基础设施，对突破关键核心技术起着基础性和关键性作用。为此，推动重大科技基础设施的投入和建设，并完善重大科技基础设施在使用过程中的运行和协调机制。在加大财政投入力度的同时，鼓励企业等其他来源资助投入，形成多元化投入格局[26]。并鼓励企业参与重大科技基础设施的使用和研发，激发企业在科学技术研发领域的积极性。