官员任期、任期交错与企业环境治理——基于环保厅长和市委书记间任期交错的实证证据

黄细嘉 ,祝 帅 ,李茫茫

(1.南昌大学 旅游学院,南昌 330031;2.江西师范大学 财政金融学院,南昌 330022)

已有研究表明,在财政分权和政治晋升锦标赛激励下,中国在实现年均7%高速增长的同时,也产生了日益严重的环境治理问题[1-4]。在过去40多年的快速发展中,中国几乎出现了西方发达国家百年工业化进程中所有的环境污染事件[4-5]。特别是进入快速发展的新世纪后,小至河北省新河县城地下水污染事件,大到中石油吉林石化双苯厂化学原料爆炸污染松花江流域事件,类似的环境问题层出不穷。由于环境问题直接关乎国计民生,严重的环境污染问题不仅威胁到中国经济的可持续发展,而且危及人类的生命财产安全。一直以来,中国政府高度重视环境问题,并且制定出一系列环境规制政策。在1983年的第二次全国环保会议就将“环境保护”确定为基本国策,随后陆续制定出台《环境保护法》《大气污染防治法》《国家环境保护五年规划》《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》(以下简称《考评办法》)等法规政策,基本形成一套包含法律、行政和市场等规制措施的治理体系。

然而,与严格的环境治理体系形成鲜明对比,中国环境污染问题并没有得到有效遏制,甚至出现逐步恶化的倾向。因此,大量文献开始探其原因,发现政府与辖区企业在经济发展与环境保护之间的利益博弈是主要原因,这种利益博弈主要有以下两种形式:一种是政府与辖区企业进行合谋[6-7],即政府和辖区排污企业的互惠行为,体现在排污企业作为当地纳税大户向地方政府贡献可观的财政收入,或者向政府监管人员进行寻租,从而企业获取政府对其排污的默许和庇护;另一种则为政府官员在以GDP增长率为核心的政治锦标赛竞争机制下的“逐底竞争”,各地区会相继降低环境排放标准以换取本地区经济快速增长[8-9]。

21世纪初,“科学发展观”的提出逐渐扭转了中国单纯追求GDP的发展模式,“人与自然和谐相处”首次纳入国家发展战略,将环境绩效考核与领导干部任用相挂钩,特别是在党的十八后,环境考核与干部任用的关系将更加紧密。中央政府将环境指标作为地方主政官员任用的考核指标之一,促使主政官员在经济发展、环境治理等多项考核指标之间进行权衡。由于经济发展考核指标始终占据评价考核体系的核心地位,且经济增长目标更为显性客观,而环境治理绩效目标更为隐蔽和主观,从而容易造成环境治理行为的逐底竞争。只有当经济发展需求不显著或污染治理压力足够大时,地方政府才会迫于环境压力,增强环境治理力度,以保证环境保护和经济发展之间的协调关系。

同时,在面临经济绩效和环境治理绩效多重目标激励下,地方主政官员可能会统筹全局实现政绩最大化,最终以牺牲环境为代价来换取经济发展,或为完成某一特定任期绩效考核而施行短期的环境治理措施,致使辖区环境治理行为呈现一定的“任期周期性”[3,9]。大量文献研究认为,由于从中央到地方各级政府历来重视经济发展,导致长期以来环境治理相对于地方经济发展始终作为次要的关注指标,即地方主政官员在完成经济发展指标后才会考虑环境考核指标[10]。然而,这些文献均忽视了作为环保治理直接的执行者——环保厅长在环境治理中所起的重要作用,环保厅长作为地方环境监督和治理的主要职能部门的直接负责人,在环境治理体系中具有重要影响力[11],特别是其与市区主要执政者之间在环境治理行为之间的互动关系。

与环保厅长仅受“环境绩效”单一考核目标不同,地级市委书记需要同时平衡“经济增长绩效”和“环境治理绩效”两种目标,由于两者在任期的异质性导致其具体考核执行时间上通常存在不一致性。作为仅对辖区环境保护负责的环保厅(局)长1)2017年2月8日,西安电视台《问政时刻》曝光西安市户县的16个环境污染问题,该县环保局局长的回答因遭到公众质疑,在节目播出6天后,户县环保局整个领导班子被集体免职,这一严厉处罚表明,环保部门官员对辖区内的环境治理具有不可推卸的责任,其与需要同时协调经济发展与环境保护的市委书记任期存在一致性还是存在交错时更有利于辖区环境治理? 这是本文重点关注的问题。因此,本文选择2006～2019年非金融类上市公司作为研究样本,重点对上市公司所在城市的市委书记和环保厅长的任期及两者之间任期交错程度如何作用于企业环境治理进行实证检验,以期对上述问题做出回答。

本文的学术贡献可能有如下几点:①首次尝试从地方官员之间的协调作用和制衡机制视角,考察市委书记与环保厅长之间任期交错如何影响辖区企业环境治理,这将有助于从制度设计层面继续优化中国环境治理体系。②研究还发现,无论是市委书记还是环保厅厅长均对辖区企业环境治理呈现显著的任期规律,即延长任期对环境治理的促进作用越明显,这一发现拓展并丰富了官员任期长短影响环境治理的相关文献。③机制检验发现,环保补贴和环境稽查力度均呈现一定的任期周期规律,证实了环保补贴和环境稽查是环保厅长和市委书记治理环境的重要举措,揭示了官员任期作用于企业环境治理行为的具体机制。

1 制度背景、文献回顾与假说提出

1.1 制度背景

对地方主政官员进行环境绩效考核是政府环境治理的一项重要组成部分,为治理日益严峻的环境问题,中央政府不断提升环境和能源消耗指标在干部考核指标体系中的比重[3]。中国中央政府历来高度重视环境治理绩效在官员政绩考核的指挥棒作用,1996年国务院宣布实行环境治理地方行政领导负责制,2005年《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2007年《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,已明确将环境保护工作纳入领导班子和领导干部考核体系中[4]。2009年7月,中央政府为了进一步加强地方党政领导班子与领导干部队伍的建设,建立科学的干部考核评价机制,制定了具体的《考核评价办法》[9],并明确将节能减排与环境保护列入地方领导干部的政绩考核中,作为领导干部换届考察及提拔任职考察的依据。具体考核指标体系如表1所示。

表1 地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)指标(2009年颁布)

该《考核评价办法》适用于县级及以上地方党政领导班子换届考察、领导干部个别提拔任职考察,因此,作为市级主政官员的市委书记以及省政府环境治理主要负责人的环保厅长同时受到该办法的约束,会直接影响其任期内的政绩评价。根据政治锦标赛激励理论[10],地方政府官员的政绩考核内容将直接影响其执政行为,与主要关注辖区环境治理绩效的环保厅长不同,市委书记将更关注区域综合考评指数,即地区经济、社会、民生与环境的全面发展。因此,这两类官员在任期的不同时间环境治理的动机方面存在不一致性。

1.2 文献回顾

如何有效提升环境治理效果,已有文献主要从非正式制度和正式制度两个层面展开研究。其中,非正式制度包括社会舆论、身份认同及企业社会责任披露等方面。郑思齐等[12]研究发现,社会舆论主要来自公众环境关注度的压力,能够促进地方政府进行环境治理。胡珺等[13]认为具有家乡身份认同感的董事长或总经理,其进行环境治理的动机更强。沈洪涛等[14]研究发现,社会舆论与政府监管对企业环境信息披露具有促进作用。非正式制度作为环境治理的重要组成部分,但因其治理手段不具备强制性,无法有效约束企业污染行为;同时,环境污染负向外部性,治理过程中不可避免地需要政府运用行政权力介入。因此,正式制度在现阶段中国环境治理中可能更为重要[14]。

正式制度可以细分为市场型规制工具与政府型规制工具,其中市场型规制工具主要围绕碳排放交易制度、排污权交易制度等方面展开[15-21]。石敏俊等[17]指出碳排放与碳税相结合不仅可以分散排放压力,而且可以确保减排目标实现,并且该方案的减排成本适中,是一种较优的减排政策。涂正革等[18]认为排污权交易制度在一定程度上缓解了SO2排污权无效配置情况,但SO2排放权交易试点政策在中国未能产生波特效应。

上述文献基本证明,市场规制型环境工具在理论上是有效的,但处于中国特色的制度环境下,由于市场规制及配套制度的不完善,政府对于市场制度干预较多,致使市场型规制工具对中国环境治理的效果受到一定的限制。特别是环境治理的外部性决定仅依靠市场手段难以达到完全有效的治理作用,这也意味着当前中国的环境治理主要推动力量来自政府和政府官员。包群等[22]认为政府型规制主要包括法律法规类规制和监管政策类规制两类,只有严格的环保执法力度才能使《环保立法》起到明显的治理作用,环境监察稽查制度能更好地解释工业污染企业的环境绩效[23]。李永友等[24]研究发现,中国污染收费制度也显著影响企业污染排放,而减排补贴、环保贷款对污染减排的作用并不显著。葛察忠等[25]发现,官员约谈制度对地方政府整改环境也有积极的作用。上述文献均发现,政府出台实施的各项法律政策对环境污染的治理效果较为明显,但却忽视了地方官员动机对环境治理行为的影响。

地方官员作为地方政策的具体执行者,在政治锦标赛晋升激励下需要在辖区经济发展和环境保护之间进行权衡,以最大化其晋升概率。其权衡的结果通常是当经济增长压力较大时,地方官员常选择牺牲环境为代价以寻求经济增长目标。因此,部分文献从宏观环境治理视角研究了官员特征如何影响环境治理。文献[4-5]中发现,环保考核对地方官员的环境治理激励具有显著效果。还有文献认为官员的调动会导致政企关系重新构建,致使地方领导任期越长、法治环境越差,“政企合谋”的现象就越普遍,企业非法排污行为就越严重[7]。文献[26-27]中研究发现,官员政绩诉求对环境污染水平有显著的正向影响,迫于政治晋升的压力,地方官员积极响应中央政府出台的环境治理政策,进而对辖区企业、特别是非国有企业进行环境投资产生激励。

综上所述,现有文献分别从非正式制度及正式制度视角考察不同的环境规制制度的治理效应,研究结论突出政府及官员在环境治理中扮演的重要角色。但是已有文献至少存在如下3个局限:①较少关注作为地方环境治理主要负责人的环保厅长的任期长短对于环境治理的影响;②较少关注不同政府类型的官员(这里指环保厅长和市委书记)在面临各自不同的任期长短时,如何协调经济增长和环境治理的关系;③当环保厅长和市委书记这两类官员任期存在交错的情况下如何影响辖区环境治理?

1.3 研究假说的提出

改革开放后,中国经济取得令人瞩目的成就,文献普遍认为这些成就主要源于政治上的锦标赛晋升机制和经济上的财政分权体制共同作用的结果[28-29]。周黎安[10]研究认为,中央政府在制定经济发展目标后,地方官员晋升的途径依赖于与同级官员的考核中胜出,经济发展目标是官员考核体系的主要部分,由此解释了中国经济高速增长的现象。随后,张军等[30]以及张莉等[31]在政治锦标赛激励框架下研究发现,官员异地交流、任期时间长短也会对经济发展产生较大影响。除了对经济发展产生影响之外,锦标赛机制同样会对民生、环境治理等其余指标产生影响,但是因为经济指标提升更为显性易得,而民生、环境指标提升相对隐性主观,地方政府往往热衷于优先发展经济,暂缓其他领域的投入,环境治理往往首当其冲地成为被暂缓投入的领域。黎文靖等[9]发现,在资源有限的条件下,地方官员在经济发展与环境保护之间权衡时,往往选择优先发展经济战略,只有当环境保护压力较大时,才会引起地方政府的足够重视。

随着环境问题的日益严峻,中央政府开始逐步降低经济发展在地方官员政绩考核中的比重,增加在环境治理领域的指标考核。因为目标考核制具有任务具体化、责任明确化与考核刚性化等特点,所以其成为当前中国环境治理体系中广泛采用的方法[32]。从具体制度出台时间来看,2015年9月中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,作为生态文明领域改革的顶层设计,具体包括了8项制度,其中针对地方官员特别设有“生态文明绩效评价考核和责任追究制度”,以明确地方党委政府领导的责任;2016年底国务院发布《生态文明建设目标评价考核办法》以及中组部、发改委、环保部和统计局制定的《绿色发展指标体系》及《生态文明建设考核目标体系》,这些政策中的环境考核指标已明确化、指标化。正是在这种晋升考核背景下,目标考核制度背后的锦标赛激励机制,成为环境治理领域决定性的规制工具。纳入政绩考核的结果,一方面使得官员为了提升自身政绩在施政时努力增强辖区内环境治理力度,以期在体制内的绩效考核中胜出,完成官员政治晋升的诉求;另一方面,库兹涅茨环境曲线揭示了在社会发展初期,环境治理与经济发展此消彼长的关系,即环境治理和经济发展存在着相互矛盾的关系,致使经济发展压力较大的官员在面临政绩目标考核时需要同时权衡环境治理和经济发展的关系[11]。

因为政绩考核任务目标的维度有所不同,在资源有限条件下,相对于环保厅长,市委书记往往需要同时面临经济增长、社会发展以及环境治理等多重目标。根据多目标考核理论,在资源有限条件下,被考核者会将资源分配给考核权重更大或绩效更容易观测的考核任务中。在市委书记的多维目标考核体系中,经济发展可以通过考察经济增长率、人均GDP、基础设施建设增加值以及外商直接投资等具体指标予以衡量,但对于环境治理绩效而言,难以找到合适的指标进行测度。此外,由于污染的跨区域流动性,环境污染的空间溢出效应将出现该地区的空气质量来自于外地区的排污者,同时环境治理绩效存在时间上的滞后性(即当前环境投入会导致未来才能观察到环境绩效的好坏),因而需要持续较长时间的环境治理投入才能显现出效果,如果官员任期较短,则难以将环境治理投入转化为环境绩效[33]。在财政分权和政治锦标赛激励下,地方政府官员往往会将经济发展摆在更加突出的位置,从而优先发展经济,将环保治理放在更加次要的位置[9-10]。综合上述分析,本文预期市委书记任期长短可对企业环境治理产生影响,据此提出研究假说:

H1市委书记任期长短对企业环境治理具有显著影响,即任期时间越长对辖区企业环境治理的促进作用越强。

长期以来,已有文献主要关注地方主政政府官员动机如何影响环境治理行为,而忽视了地方环境治理部门的直接负责人——环保厅长的影响[7,9]。作为地方环境政策的具体执行人,地方环保厅长具有绝对的权威和影响力,提高辖区环境治理绩效也是地方环保厅长任期内的主要考核政绩。与地级市市委书记同时面临经济发展和环境治理的双重任务不同,地方环保厅长由于面临单一的环境治理考核任务,故将更加关注环境治理绩效。相对于经济增长业绩等显性业绩指标,环境治理绩效更加隐蔽和主观,同时,环境污染的外部性使其治理过程具有累积性和长期性,致使任期较短的环保厅长缺乏足够治理动机,导致其监督辖区企业进行环境治理行为不足[11]。延长环保厅长任期一方面能够提高任期内环境治理绩效,同时环境治理的累积效应有助于在任期临近结束时最大化环境治理绩效,因而有助于提高其环境的治理动机。综合上述分析,据此提出研究假说:

H2环保厅长任期长短对企业环境治理具有显著影响,即任期时间越长对辖区企业环境治理的促进作用越强。

根据研究假说H1和H2的推理,若市委书记和环保厅长的任期长短均显著促进企业环境治理,那么,两者之间存在任期交错如何影响辖区企业环境治理可能同时存在“协调效应”和“交错效应”两种对立的观点。两者任期的协调效应是指任期交错程度越小(即任期越同步),越有助于促进企业环境治理。协调效应观点认为,在资源有限条件下,对环境治理负有直接责任的环保厅长和市委书记任期越同步时,两者任期目标利益越趋于一致,环保厅长对环境绩效的诉求会进一步强化市委书记对环境的治理力度,从而更有助于促进辖区企业的环境治理。

交错效应是指任期交错程度越大(即任期越不同步),越有助于促进企业环境治理。交错效应观点认为,在政治锦标赛晋升机制驱动下,环保厅长与地级市委书记会针对自身考核任务统一进行环境治理。理论上,由于环保厅长仅对辖区环境治理绩效负责,因而更加关注辖区企业的环境治理行为,而地级市委书记的考核任务中除了要关心环境绩效之外,还需要对辖区经济发展等负责。这两者之间通常存在矛盾,如果环保厅长过于追求环境绩效可能会损害经济增长,从而对地级市委书记执政绩效产生负面影响。相反地,市委书记在环境治理与经济发展之间进行平衡,或者以牺牲环境为代价换取经济发展将损害环保厅长的环境治理业绩,正是这种矛盾致使两者之间存在制衡作用。特别是当环保厅长任期晚于市委书记时,环保厅长对环境绩效的诉求会制约市委书记对环境忽视。因此,当环保厅长和市委书记任期形成交错时,可以通过相互制衡作用迫使地方政府不得忽视环境治理,从而有助于促进辖区企业环境治理力度。基于上述分析,提出如下竞争性研究假说:

H3a当环保厅长和市委书记间任期交错程度越小,对辖区企业环境治理的促进作用越强,表现为“协调效应”。

H3b当环保厅长和市委书记间任期交错程度越大,对辖区企业环境治理的促进作用越强,表现为“交错效应”。

2 样本选择与研究设计

2.1 样本选择

本文选择2006～2019年数据为原始研究样本,首先手工搜集整理了2006年以来地级市委书记和环保厅长任期的数据,并从上市公司年报中在建工程、管理费用、其他应付款等项目的附注中手工搜集了企业环境资本支出数据,其余财务会计数据则来自CSMAR 数据库,其中产权性质数据来自CCER数据库。对原始样本按照如下原则进行了筛选:①剔除环境投资缺失的样本;②剔除金融类上市公司;③剔除其他财务数据缺失的样本;④剔除产权性质不明的样本。为避免异常值影响,对所有连续变量在上下1%水平上进行了Winsorize处理。

2.2 模型设定及变量定义

设定如下模型以检验市委书记和环保厅长各自任期对企业环境投资的影响:

设定如下模型以检验“两长”任期错配程度对企业环境投资的影响:

式中:Envi为企业当年环保支出,等于企业年环保投资支出取自然对数,其中环保投资支出等于上市公司年报中在建工程、管理费用、其他应付款等项目关于企业环境投资支出的披露信息,然后进行手工搜集整理加总;Ptenure_1和Ptenure_2分别表示环保厅长任期和市委书记任期;Dtenure 和Dumtenure分别为环保厅长和市委书记间任期交错的连续变量和虚拟变量;同时,还设计了表示环保厅长和市委书记两者任期交错方向的变量Dtenure_1和Dtenure_2。此外,参考已有文献,分别控制了公司规模(Size)、现金持有数量(Cfo)、杠杆率(Lev)、企业成长性(Growth)等控制变量。具体定义如表2所示。

2.3 描述性统计

表3所示为本文主要变量的描述性统计结果。企业环境投资(Envi)均值为4.160,其中,最小值为0,最大值则达到20.704,说明样本区间中国上市企业环境治理投资额度呈现较大差异。环保厅长的平均任期为3.504年,而最大值则达到8年;市委书记任期的平均值为2.675,最大值为7年。任期交错程度的均值为1.774,表明“两长”任期的平均错配程度(Dtenure)达到约2年。当市委书记任职时间早于环保厅长时,其平均值为0.476:而当市委书记任职时间晚于环保厅长时,其平均值为1.264。其余变量为控制变量,分布与先前文献未存在明显差异,统计数值均在合理范围之内,可以保证回归结果的稳定性。

表3 主要变量描述性统计分布

3 实证过程与结果分析

3.1 研究假说检验与结果分析

表4给出了研究假说1、2的回归结果,即环保厅长和市委书记任期长短如何影响辖区企业环境治理。由表4检验结果显示,环保厅长任期(Ptenure_1)系数和市委书记任期(Ptenure_2)系数在第(2)、(3)列显著为正,将两者同时放入回归检验的第(1)列,其系数依然显著为正。表明由于环境投入形成治理绩效需要较长时间,因而延长环保厅长或市委书记任期时间会显著促进辖区企业进行环境投资行为,这与已有研究结论一致[7]。此外,从对辖区企业环境治理作用的大小来看,相较于环保厅长,市委书记任期长短对辖区企业环境治理影响更大,表明在中国强制性环境治理工具中,作为主政官员的市委书记在环境治理中占据主导地位,而环保厅长居于从属地位。这源于虽然地级市市委书记和环保厅长在行政级别上相同,但是市委书记拥有更多的环境治理手段,在环境治理中具有更直接的作用。

表4 任期长短与企业环境投资

表5所示为研究假说3a和3b的回归结果,即环保厅长和市委书记任期交错程度对辖区企业环境投资影响的检验结果。其中,分别使用连续变量和虚拟变量表示交错程度进行检验。由表5检验结果显示,在第(1)、(2)列中表示环保厅长和市委书记任期交错程度连续变量(Dtenure)系数显著为负,在第(3)、(4)列中表示是否存在任期交错的虚拟变量(Dumtenure)系数也显著为负。表明当环保厅长和市委书记两者任期交错程度越大时,越不利于辖区企业进行环境投资,支持了“协调效应”而不支持“交错效应”;也表明,当环保厅长和市委书记任期越同步时,两者对环境治理的动机会因互相强化而形成环境治理的“协同效应”。

表5 任期交错与辖区企业环境投资

3.2 拓展性检验

表6在表5的基础上,将环保厅长和市委书记两者之间的任期交错进一步细分为市委书记任期早于环保厅长(Dtenure_1)和市委书记任期晚于环保厅长(Dtenure_2)两种情况。为了更好地探究任期交错对环境治理的影响,本文删除了任期交错程度为0的样本。由表6检验结果显示,表示市委书记任期早于环保厅长(Dtenure_1)的系数不显著,而表示市委书记任期晚于环保厅长(Dtenure_2)的系数显著为负,表明只有当市委书记任期晚于环保厅长而产生任期交错时,才会对辖区企业环境治理产生抑制作用。根据表4的发现,任期初期(或较短的任期)市委书记(环保厅长)进行环境治理的动机较弱,当环保厅长已经任期一段时间而市委书记刚上任(市委书记任期晚于环保厅长)时对环境治理的动机不足,说明相对于环保厅长,市委书记对辖区企业环境治理的主导作用更强。这可能与市委书记在中国环境治理中突出的作用有关。

表6 任期交错的异质性与企业环境投资

表7进一步按照环保厅长和市委书记两者任期交错程度的大小,划分为0、(0,2]和(2,+∞)3种情况,分别考核其如何影响环保厅长任期和市委书记任期对辖区企业环境治理的影响。由表7 可以发现,随着环保厅长和市委书记两者任期交错程度的增加,两者任期对辖区企业环境治理促进作用逐渐减弱,而同步性的增加有助于强化两者任期长短对环境治理的促进作用,进一步验证了环保厅长和市委书记任期同步性对环境治理的促进作用,即任期交错对企业环境投资产生的“协调效应”。

表7 任期交错程度、任期长短与企业环境投资

环境治理作为一项具有很强正向外部性的投资行为,由于国有企业天然的政治联系,致使国有企业和民营企业在承担社会责任的动机方面存在较大差异。具体而言,由政府控制的国有企业承担社会责任的动机更强,因而在配合政府官员进行环境治理时具有更强的动机。为此,本文区分产权性质,检验环保厅长和市委书记任期以及两者任期交错程度对企业环境投资影响在国企和非国企中的差异。设立产权性质变量SOE,当为国有企业时取值为1,否则为0。表8给出了检验结果。

由表8 检验结果显示,第(1)列Ptenure_1×SOE系数显著为正,而Ptenure_2×SOE 系数不显著。这说明,相对于市委书记,当环保厅长在面临任期长短时,国有企业增加环境投资以配合其完成考核目标的动机更强。这主要源于环保厅长仅需要对环境治理这单一目标进行考核,而市委书记需要同时面临经济增长、环保治理乃至民生工程等多项任务考核,作为其直辖的国有企业可能需要同时在多个任务方面配合市委书记完成考核目标。任期交错与产权性质交互项(Dtenure×SOE)与(Dumtenure×SOE)系数显著为正,表明当两者任期同步性越低时,国有企业环境治理动机越显著。这源于国有企业需要同时满足环保厅长和市委书记任期长短需要,致使两者任期交错时国有企业环境投资水平更高。

表8 产权性质、上下级配合程度与企业环境投资

前文分析表明,无论是市委书记还是环保厅长,其环境治理行为均呈现显著的任期周期规律,这种任期周期性的波动源于地方政府领导根据自身的业绩考核考核需要做出的最优选择,而非环境治理的最优行为。为解决现行以块状为主的地方环保管理体制存在的突出问题,中国于2016年开始逐步推行环保机构垂直管理体制试点,这将增强环保机构环境执法的独立性,降低地方政府官员对环境治理的干预作用,有助于消除地方政府辖区企业环境治理的任期周期性。而且,作为一种外生冲击,也有助于缓解官员任期与企业环境治理之间的内生性。

因此,本文将根据各省具体推行环保机构垂直管理文件的时间为准,设置Vertical变量,当该省2016年推行了环保机构垂直管理体制试点时取值为1,否则为0,然后分别与官员任期进行交乘,对研究假说1、2进行重新检验,表9给出上述检验结果。由表9检验结果显示,环保机构垂直管理改革与环保厅长任期交互项系数在第(1)和第(3)列中为负但不显著,而环保机构垂直管理改革与市委书记任期交互项系数在第(2)和第(3)列中显著为负。该结果表明,环保垂直管理有效抑制了市委书记环境治理行为的任期周期性,但对环保厅长环境治理行为的任期周期性无显著影响,表明提高环境治理的独立性对优化地区企业环境治理行为具有重要作用。

表9 环保机构垂直试点、官员任期与企业环境治理

3.3 机制检验

前文分别从任期长短和任期交错程度视角验证了企业环境治理行为的任期周期性规律,本部分将分别探讨环保厅长和市委书记的环境治理行为的具体机理。政府进行环境治理通常分为正向激励和负向激励两种模式。其中:环保补贴可以理解为政府应对环境治理的一项常用正向激励手段,环保补贴越多,表明政府环境治理力度越大;而环保稽查则可以理解为政府对环境治理绩效不佳的企业进行惩罚的一项负向激励,环保稽查越强表明政府环境治理力度越大[34-35]。本文将分别从环保补贴和环保稽查这两个常用的环境治理工具入手,考察环保厅长和市委书记环境治理行为的任期周期性的具体作用机制。

具体地,环保补贴和环保稽查作为政府治理环境的两个重要手段,其与官员任期周期性规律可以进一步佐证本文关于官员任期与企业环境治理行为的研究结论。其中:环保补贴(Sub)通过手工搜集上市公司年报附注中“营业外收入”明细中与环保有关的政府补贴事项,然后将补贴明细金额加总后取自然对数;环保稽查力度(Ins)使用环保厅执法人数的自然对数来衡量,该数据源于《中国环境年鉴》中“各地区环境保护系统各级机构人员数”中的环保行政主管部门人员数、环境监察机构人员数以及其他机构人员数3类数据加总之后取自然对数。

由表10检验结果可见:在第(1)～(3)列中,环保厅长(Ptenure_1)和市委书记任期(Ptenure_2)系数均显著为正,表明环保厅长和市委书记任期长短对环保补贴力度具有显著影响,且任期延长使用环保补贴进行环境治理力度越明显。这与官员任期长短与环境投资之间的关系是一致的,从而基于环保补贴视角揭示了环保厅长和市委书记任期长短促进辖区企业环境治理的具体作用机制。

表10 官员任期长短与企业环保补贴

表11给出了将环保稽查力度作为政府治理环境工具的作用机制检验。由表11结果显示,环保厅长任期(Ptenure_1)系数在第(1)和第(2)列中显著为负或不显著,至少说明环保厅长任期无法通过增强环保稽查力度来服务于其环境治理的诉求;而市委书记任期(Ptenure_2)在第(1)和第(3)列显著为正,表明市委书记任期延长有助于促进环境稽查力度。这与市委书记任期延长促进辖区企业环境治理作用的逻辑是一致的,之所以市委书记使用环保稽查力度作为环境治理工具更显著,这可能与使用环保执法人员这一指标有关,因为相比于环保厅长,市委书记可以动用的人员编制数量要大得多,所以环保执法人员数量表示的环保稽查力度呈现市委书记任期作用更强。

表11 官员任期长短与环保稽查力度

4 结论

在环境治理压力日趋增大的今天,如何协调辖区企业进行环境治理是一个事关环境治理顶层制度设计的重要问题。本文基于政治经济学视角,首先分别从环保厅长和市委书记任期长短视角考察其对辖区企业环境治理行为产生的影响,然后进一步从任期交错视角考察两者之间任期一致性对企业环境治理行为的影响机理。研究发现:无论环保厅长还是市委书记,辖区企业环境投资呈现显著的任期周期性规律,表现为两者任期的时间越长,企业环境投资水平越高;当环保厅长和市委书记任期同步性越高时,辖区企业环保投资越多,表现为“协调效应”。理论机制检验发现,环保厅长和市委书记任期主要通过增加环保补贴和增加环保稽查力度两个手段对辖区企业进行环境治理,即两者任期越长,对辖区企业环保补贴越多,环保稽查力度也越严格,国有企业对环保厅长的环境治理任务配合更显著。

本文研究结论具有如下政策启示:

(1)研究发现,环保厅长和市委书记任期延长均能显著促进辖区企业环境治理,市委书记与环保厅长的任期长短可以促进企业环境投入。这一方面是因为中央政府放弃了原来单一经济增长目标作为考核依据,将环境保护纳入《考核办法》之中,刚性的考核指标迫使地方官员在其履职过程中必须考虑辖区的环境保护,同时需要将环境绩效考核进一步细化,提高环境治理绩效目标考核的有效性;另一方面,应适当延长环保厅长或市委书记等对环境治理负有直接责任的官员任期,以强化环境治理官员的环境治理动力。

(2)研究还发现,环保厅长和市委书记两者任期交错程度越小,企业环境治理水平越高,呈现两者任期对环境治理的“协调效应”。因此,为有效协调不同环境治理官员对环境的治理作用,未来应增加环保厅长和市委书记任期的一致性,实现两者的协同治理区域环境的作用,从而达到从顶层制度设计层面优化中国行政环境治理体系的目的。