广东高速差异化收费政策实施效果分析

文 南粤交通汕昆龙怀高速公路管理中心 李斌 交通运输部公路科学研究院 耿蕤 虞明远

广东省实施高速公路差异化收费政策已3年有余。期间，各类减免金额及其占总减免金额的比例连年发生变化，这从一定层面上反映了政策实施的客观效果，也暴露了一些问题。

2016 年实现“县县通高速”、2020 年高速公路总里程突破1万公里……广东省作为我国第一经济大省，以“九纵五横两环”为主骨架、以加密线和联络线为补充，形成了以珠江三角洲为核心、以沿海为扇面、以沿海港口（城市）为龙头向山区和内陆省区辐射的快速路网。

2020年底，全国收费公路里程17.9万公里，年度通行费总收入约为4868亿元，广东省收费公路里程1.0202万公里，通行费收入568亿元，分别占全国比重的5.7%和11.7%，稳居全国第一。同时，广东省收费公路债务余额累计为5804亿元，占全国收费公路债务累计总额70661亿元的8.2%，也位居全国第一。

广东高速差异化收费政策实施情况

广东省现行高速公路差异化政策主要包括8种，分别是鲜活农产品绿色通道政策、重大节假日免收小型客车通行费政策、ETC用户95折政策、四类客车降档优惠政策、六类货车99折政策、集团高速公路粤通卡货车85折政策、南沙港快速路集装箱全额免费政策、广深沿江高速深圳段货车5折优惠政策。

2019年至2021年各差异化政策减免额及占比情况如表1所示。受疫情及免费政策影响，2020年总减免金额较大，表中剔除了疫情免费79天的减免金额，以便与2019年和2021年同口径对比分析。

表1 各类差异化政策优惠金额占比情况

表1 各类差异化政策优惠金额占比情况

从2021年各减免政策横向比较来看，重大节假日免收小型客车通行费政策减免金额占比最高，约为三分之一，其次占比较高的依次是ETC用户95折政策、鲜活农产品绿色通道政策、集团高速公路粤通卡货车85折政策，均在15%以上。占比较低的是对某类车型、某路段的优惠政策，占比从高到低依次是四类客车降档优惠政策、六类货车99折政策、广深沿江高速深圳段货车5折优惠政策、南沙港快速路集装箱全额免费政策等，占比均在个位数。

从各年变化趋势来看，各类优惠政策的总金额逐年扩大，从2019年的84.21亿元升至2021年的106.9亿元，增长近30%。增长占总通行费的比例逐渐增大，从2019年的12.3%升至2021年的13.2%。与2019年相比，鲜活农产品绿色通道政策、重大节假日免收小型客车通行费政策、四类客车降档优惠政策的减免金额及占比均呈下降趋势。ETC用户95折政策、集团高速公路粤通卡货车85折政策、南沙港快速路集装箱全额免费政策、广深沿江高速深圳段货车5折优惠政策的减免金额及占比均呈上升趋势。尤其是ETC用户95折政策2020年减免15.44亿元，比2019年增长508.6%，翻了6倍以上，2021年也继续呈快速增长趋势，比2020年增长了57%。3年中，ETC用户95折政策减免金额占比呈直线上升趋势，从2019年的3%急升至2020年的21.1%，2021年又涨至22.7%，占总收入的比例从0.4%上升至3%，主要是由于撤站导致ETC用户量快速增长所致。

集团高速公路粤通卡货车85折政策2019年的减免金额为10.45亿元，2020年为6.52亿元，比2019年下降37.6%，主要是因为疫情影响下，相关交通量有所减少所致。2021年又增至16.4亿元，比2019年增长57%，且集团高速公路粤通卡货车85折政策减免金额占总减免金额的比例从2019年的12.4%增长至2021年的15.3%，占总收入的比例从2019年的1.5%上升到2021年的2%，主要是由于ETC用户的增加和集团高速公路粤通卡货车85折政策路段增加的双重因素所致。

广东省差异化收费效果评估

广东省高速公路差异化收费政策实施以来，在取得良好社会效益的同时，也暴露出了一些问题。

差异化收费政策更加充分地发挥了高速公路带动地区经济社会发展的作用，特别是推动了乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接，推进了物流运输转型，提高了专业运输效率，货车ETC的发行量稳步上升。

带动南沙自贸区等地经济社会发展

广东省实施南沙港快速路集装箱全额免费政策以后，2021年南沙港集装箱通行费免费金额为1.06亿元，占总通行费的0.13%，占总减免金额的0.99%，与2019年、2020年相比，占比逐年升高，有效促进了南沙自贸区发展和粤港澳大湾区建设。

推动乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接

在粤北、粤东、粤西偏远地区因地制宜实施差异化优惠政策，能有效促进贫困地区的经济发展，巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴战略。2021年7月起，广东省新增梅州至平远高速公路等15个路段实施差异化收费政策——合法装载货车使用粤通卡ETC支付通行费可享受85折优惠。该15个路段总里程达1101公里，范围覆盖粤东、粤西和粤北。2021年7月至12月，该15个路段已减免686万车次，减免金额达到3644万元，占该15个路段总通行费收入的3.6%，占货车收费总收入的8.1%，车流量提升至219.73万次，涨幅为9.21%。

推进物流转型与提高专业运输效率

一系列货车优惠政策为促进物流业降本增效、引导物流企业转型升级提供了强力支撑，有效提高了广东省专业运输效率。人们因此更实在地享受到了高速公路改革发展的红利。2021年，六类货车99折政策共优惠1.0786亿车次，优惠金额达到2.39亿元，广深沿江高速深圳段货车5折优惠政策减免金额为1.5亿元，占总通行费的0.19%，占总减免金额的1.43%，与2019年和2020年相比，占比逐年升高。

ETC发行量上升货车使用率快速增长

2019年以来，广东省实施多项措施，提高了ETC的使用率。同时在ETC用户95折政策和集团高速公路粤通卡货车85折政策的影响下，2019年至2021年期间，粤通卡客、货车发行数量逐年上升，货车的增长速度快于客车。粤通卡客车发行数量年增长率分别为5.7%和5.9%，货车发行数量年增长率分别为14.5%和23.6%。

2021年6月至7月，广东省15条新增粤通卡货车85折高速公路优惠前后车流量对比情况。

新增85折政策车流吸引作用微弱

2021年6月，广东省新增的15条实施差异化收费政策的高速公路车流量为201.2万次，占当月广东全省高速路网车流量的1.69%，7月份实施集团高速公路粤通卡货车85折政策后，该15个路段的车流量提升至219.73万次，涨幅为9.21%；车流量占当月广东全省高速路网车流量的比例升至1.75%。

从各货车收费车型来看，广东省新增的15条差异化收费高速公路，优惠前后的车次变化普遍大于全省路网的车次变化，除了货4的车次变化与该车型在广东省总车次中的变化相比略有下降，货1、货5、货6的涨幅都比较大，且比全网的同类车型流量涨幅更大，说明集团高速公路粤通卡货车85折政策仅在一定程度上吸引了货1、货5、货6等车型。但总体来看，较之全省路网车次的自然增长幅度，集团高速公路粤通卡货车85折政策带来的诱增车流量增长幅度为3.1%，吸引效果并不明显，远低于收入平衡点（17.5%），导致通行费收入净损失。

绿通预约率较低通行效率提升不大

2021年广东省高速公路绿通预约率为1.75%，预约比例较低，大部分绿通用户尚未接受预约服务方式。已预约的绿通用户通过收费站后仍需查验后才可判断是否应扣费，正常情况下现场检验时间约10分钟，通行效率并未有效提高。

根据绿通预约服务的操作规程，入口收费站需要设置一条兼具通行登记功能的车道，同时单次查验需两位查验人员参与，一名查验，一名复核，另需单独安排至少一人负责绿通查验数据的后台稽核，增加了路段运营公司系统改造投入和人员投入等成本。

表2 2019年-2021年客货车粤通卡发行数量

表2 2019年-2021年客货车粤通卡发行数量

广东交通集团经营性公路偿债备付率和利息备付率

鲜活农产品绿色通道政策的实施并未达到让农民有个好售价、市民享受较低购买价格的预期目的，甚至还导致了非运送鲜活农产品车辆的车主想方设法采取各种手段假冒鲜活农产品车辆，偷逃车辆通行费，给公路运营企业带来不必要的通行费损失和管理负担。

企业偿债能力雪上加霜

根据广东交通集团有限公司（以下简称“广东交通集团”）各经营性高速公路路段2021年的经营数据，分别测算偿债备付率和利息备付率两个指标，衡量企业债务偿还能力。

广东交通集团经营性公路偿债备付率大于1.3的项目仅占总项目的三分之一，三分之二以上的经营性路段利息备付率小于2，大部分的路段收支情况已经不能有效偿还本息。造成上述情况的主要原因，一是由于广东省路网逐渐加密，不仅高速公路里程连年位居全国第一，普通国省干线等级也在不断提升，交通量不断分流，对经营收入造成负面影响；二是随着新建高速公路逐渐延伸至偏远地区，建设成本不断高企，单位里程贷款金额加大，资金成本较高，当期应还本付息支出上升；三是受2020年疫情影响，79天免费，总交通需求减少，防疫等经营成本上升，造成各路段财务状况进一步恶化。

广东省差异化收费措施建议

差异化收费政策的初心是“持续提升高速公路网通行效率，提升高速公路服务水平，促进物流业降本增效”，但随着差异化收费政策持续深入推进，多项政策效果呈现快速递减趋势，高速公路经营单位持续减收，不掌握运价话语权的货车司机也未获利好，因此大部分差异化政策并未取得降费增效的效果。

从2021年全年总体情况来看，广东省建设规模、债务余额、减免总金额仍将位居全国第一。未来，随着收费里程增加、ETC推广及货车占比增加，现行差异化收费政策减免金额占通行费的比重将呈上升趋势，尤其是集团高速公路粤通卡货车85折政策，随着货车ETC推广和路网里程增加，减免金额将快速增加，加剧已然严峻的偿债压力。

调整优化粤通卡货车85折政策

根据《全面推广高速公路差异化收费实施方案》的要求，“在不削弱高速公路偿债能力的基础上，探索实施适合本地特点的差异化收费模式和配套政策措施”。鉴于广东交通集团目前的经营状况，现行差异化政策减免金额占通行费总收入的14%左右，差异化收费政策减费效果明显，但增效减弱，已严重影响到未来的偿债能力。

鉴于集团高速公路粤通卡货车85折政策是广东省内实施的优惠范围最广、优惠力度最大、优惠时间最长的政策，对广东交通集团高速公路偿债能力影响较大。建议按照《全面推广高速公路差异化收费实施方案》的要求，在定量测算评估高速公路债务的基础上，优化调整现行集团高速公路粤通卡货车85折政策，可仅在交通量较少的路段实施，不影响交通流量较大路段的效益。如果近期难以调整，建议广东交通集团积极向广东省政府申请补偿政策。

采取多项措施加强ETC发行

协调银行、物流平台等合作方，推出适销对路的货车ETC产品，通过降低货车ETC办理门槛吸引用户办理，解决一直以来困扰货车发行的瓶颈问题。

请交通运输部路网监测与应急处置中心推动解决网约车、出租车等运营车辆及时开票的问题；进一步完善系统功能，优化用户办理、服务流程，加大业务线上化的推广力度；进一步提高客服处理效率，高效解决用户通行费及发票等方面的投诉问题。

加快广州汽车集团股份有限公司旗下七家主机厂、比亚迪、小鹏汽车的前装业务落实进度；研发新产品，以合作共赢为目标争取更多银行支持，全面开展全国发行；与汽配公司、邮政EMS共同推动4S店车辆落地加装ETC的准前装业务。

试行新通车道路零费率政策

目前，广东省在建高速公路项目多在粤东、西、北等经济欠发达地区，项目刚通车时交通流量远小于预测流量，部分道路收费收入甚至不能覆盖其经营成本，建议探索实施零费率政策。新建高速公路经评估交通流量较小、远低于设计流量的，可在交工验收合格后实施“零费率”免费通车运营，收费期限自收费起始之日起计算。

由于免费期仍会产生运营管理等费用，因此需要根据项目具体情况，精细测算零费率政策在财务上是否可行，并且更重要的是，需要交通运输部和广东省交通运输厅的指导，厘清具体审批操作流程，以合理合法地用好该政策。

强化“惠显”工作 加强用户获得感

调研中显示，尽管每年广东省高速公路各项差异化政策减免金额高达80多亿元，占通行费收入的12%以上，居全国首位，并且实施减免政策对经营单位来说不但没有减少经营成本，反而增加了经营管理投入。即便如此，从客货车用户角度，并没有真切感受到降价、优惠的获得感，反而感觉理所应当，甚至有的用户认为实施差异化收费的路段是正常价格，正常收费的是乱收费。

究其原因，主要是因为差异化收费政策宣传力度不够，用户虽然得到优惠但并不知晓。除了通过报刊等传统纸质媒体、主线情报板、广播电台、短信推广、微信公众号、App推送等，建议通过技术手段，探索采用ETC客服公众号、发票、优惠票据等方式，显示差异化政策的优惠额度，使每位用户对每次通行减免路段、减免时段，均能清晰知晓实缴费额和优惠金额，使差异化政策能够切实被消费者感知到，以便有效引车上路。

探索高速公路“千人千策”会员服务体系

差异化收费政策的初心是“持续提升高速公路网通行效率，提升高速公路服务水平，促进物流业降本增效”。

通过对某条路、某车型、某支付方式打折优惠的差异化方式，虽然可吸引一定新增交通量，增加收入，但同时原使用高速公路的老客户也享受了折扣，又损失了一部分收入。因此，由于公路运营者无法精准识别新增客户，只能对某一类型客户全面打折，这种较为粗放的打折方式，只能是“吸引一千，自损八百”，甚至是“吸引一百，自损八百”的后果。然而，ETC推广及地图导航、货车平台等方面的发展，为精准识别客户提供了可能性，从而可以根据用户行驶量和出行偏好等大数据，制定更加精细化的差异化收费策略。高速公路经营需要以用户需求为中心，用精准营销思维，吸引、留住更多用户。目前，陕西、新疆等省份已在探索建立高速公路会员服务体系，最大限度引车上路。

广东省可充分利用1万多公里的高速公路网络、已建立的联网收费系统和ETC用户服务体系，探索在广东全网或广东交通集团所属路段实施高速公路会员服务体系，采用积分制，对价格敏感的用户按里程、频次优惠；对价格不敏感的用户，可为其制定服务区消费、旅游、特产等打折或积分换购等制度，甚至将高速公路里程积分嫁接到应用更广泛的商业积分平台，例如银行信用卡、电信、商通等积分平台，最大程度改善高速公路服务水平，最大限度吸引和留住每一位用户，最大可能提升高速公路效益。