高速公路项目“建管养一体化”管理问题与对策分析

王继华

(广西高速公路投资有限公司，广西 南宁 530022)

0 引言

为了有效解决当前高速公路项目建设存在的遗留缺陷较多、建设不完全满足运营需求、建设运营衔接不够顺畅等问题，本文以广西某交通投资集团有限公司推行“建管养一体化”管理为背景，通过对该集团公司开展“建管养一体化”管理的一些工作进行思考和总结，详细分析了项目设计阶段、施工阶段、交工、竣工阶段等方面存在的主要问题，并从前期阶段、项目实施阶段、项目交工、竣工验收阶段、遗留及缺陷工程处理等方面提出相应的对策措施，以启发后续项目建设，为后续项目高效开展“建管养一体化”管理工作提供参考和借鉴。

1 对“建管养一体化”管理理念的认识

1.1 “建管养一体化”是高速公路事业发展的需要

回顾过去的几年，一方面，高速公路事业高歌猛进，新项目大规模上马，运营管理实现了格局性调整，短时间的剧烈扩张，使项目建设和运营管理始终走不出粗放型的陷阱，在一定程度上造成资源的分散和建管成本的叠加；另一方面，项目建设和运营管理的统筹协调先决条件不足，受种种客观因素的制约，“建管养一体化”格局迟迟未能实现实质性的统一。当前，根据高速公路建设面临的形势，“建管养一体化”将成为推动高速公路事业科学发展的“良方”。

1.2 “建管养一体化”是高速公路运营管理的需要

总结多年的经验和教训，运营管理单位对“建管养一体化”的关注点主要集中在以下几个方面：

(1)工程实体。路基、路面、桥隧、高大边坡等主体工程质量是否稳定可靠；机电系统与路网系统是否兼容；标志标牌(特别是导向标志)是否准确到位；房建及相关配套设施是否完善适用，并同步交付使用；公路景观绿化是否与当地自然风光融为一体。

(2)涉路涉民矛盾。因征地拆迁、水系路系、线外工程以及施工合同纠纷等遗留的矛盾，尽可能调解。

(3)运营开办资金。运营筹备期，确保开办费及时到位，保证筹备工作按计划进行。

(4)遗留缺陷处置机制。“建管养一体化”三个主体能建立建设方可控、运营方可为的遗留缺陷工程处置机制。

(5)人才培养。在项目建设中培养运营人才，通过参与建设，全面了解项目建设过程以及特点、难点。

2 “建管养一体化”管理的主要模式

目前，该集团公司“建管养一体化”模式主要有两种：

(1)项目公司和管养公司董事会、领导班子不同，管养公司需在项目公司领导班子中配置1～2人，便于和运营单位沟通协调。

(2)项目公司和管养公司董事会、领导班子相同，项目公司人员多由运营单位人员组成，“建管养一体化”人员同时兼职管养单位工作。

3 “建管养一体化”管理存在的主要问题

3.1 设计阶段存在的主要问题

(1)管养经验数据没有系统整合，在图纸审查时，没有统一的数据参考，而且审查人员不固定、主观性较强，图纸审查效率和审查质量难以保证。

(2)管养单位对前期初步设计和施工图设计审查不够重视，对各种审查流于形式，未在公司内部对运营管理本身进行需求性调研，缺乏前瞻性判断，而且在实施过程中或者实施后提出较多变更建议，经常导致工程推进陷入被动局面。

(3)设计本身存在一定缺陷，尤其在房建和服务设施方面表现得更加突出，但诸多问题未能在工程设计和招标前研究解决[1]。在项目实施阶段，由于工程投资控制的需要，使优化设计、完善变更受到很大程度的限制，真正实现“建管养一体化”显得力不从心。

3.2 施工阶段存在的主要问题

(1)参与项目建设管理的“建管养一体化”管理人员不具有连续性，基本都是新人员参与新项目，尤其是房建、绿化、机电专业，其对项目公司标准化施工理念及部分专业先行施工理念等理解不够透彻，导致“建管养一体化”执行效果不够理想。

(2)在施工过程中，管养单位提出的部分建议未经充分论证，具有一定的随意性，部分要求超出合同范围，导致投资费用增加，使得项目公司协调难度增大。

(3)同一项目涉及不同管养单位时，存在运营管养需求和标准不统一的现象，增大了项目公司协调管理的难度。

3.3 交工、竣工阶段存在的主要问题

项目建成通车后，缺陷责任期间，“建管养一体化”开展不够深入，主要体现在管养单位仅是参与遗留及缺陷工程的排查，而遗留及缺陷工程的完善整改仍是由项目公司负责完成。管养单位无遗留缺陷工程处治权，导致部分遗留及缺陷工程处治进度滞后。

3.4 其他问题

(1)部分员工对“建管养一体化”理念执行不严格、不彻底，“使用者优先”的理念没有牢固树立起来，仍需进一步加强“建管养一体化”管理理念的宣传和贯彻。

(2)“建管养一体化”管理人员均是通过借调或派驻的方式到项目公司任职，受管养单位和项目公司的双重管理，员工晋升渠道陷入两难境地，不利于“建管养一体化”员工的职业规划和长期发展。

(3)由于项目建设方长期形成的观念，部分干部员工对“建管养一体化”的认识还不够深刻，导致部分工作不到位；由于工作权限的问题，运营公司派驻员工未能充分地从运营的角度去贯彻其想法和要求，使施展平台在一定程度上受限。

“建管养一体化”管理主要存在问题及控制方案如表1所示。

4 “建管养一体化”管理主要对策

4.1 项目前期阶段

(1)将各运营单位的管养经验进行数据资源整合，建立运营单位运营管理经验数据库，由集团公司统筹管理，各项目公司和运营单位均可调取查看，便于在新建项目中提前谋划实施。

表1 “建管养一体化”管理主要存在问题及控制方案分析表

(2)各管养单位根据自身情况出台相关的前期事项和设计文件审查的制度性、纲领性文件和审查实施细则，成立各专业审查小组，对前期事项和设计文件进行认真审查。同时，各相关部门参与项目前期全周期工作，直至招标结束，尽量将管养需求在设计文件及招标文件中全部体现完善。特别是在服务区、房建工程、机电工程方面，应充分征求管养单位的建议。

(3)项目公司应邀请运营管理单位对涉及运营安全的风险进行审查和评估。

4.2 项目实施阶段

(1)借调管养单位的房建工程、机电工程等专业人员到项目公司任职，参与项目建设管理，及时沟通解决建设过程中出现的问题。

(2)项目公司邀请管养单位相关人员参与房建工程空间布局、装修等方案优化评审，确保方案符合管养单位运营管理需求。

(3)将房建、机电工程及涉及运营安全的工程与主体工程同等对待，对其单独设计、单独招标，确保项目今后运营方面的需求得到有效执行。

4.3 项目交工、竣工阶段

(1)项目公司牵头组织运营单位、监理单位、施工单位等参与遗留及缺陷工程排查和整改，并及时联合管养单位成立交(竣)工验收小组，让管养单位深度参与通车后的一系列工作，针对遗留及缺陷工程处治、涉农问题、档案验收、水保验收、环保验收、连接线移交等出台明晰的机制，明确权、责、利，让权部分问题交管养单位处治。

(2)项目公司在通车前及时向运营管理单位提供全路段的基础数据资料，在通车试运营后及时完善竣工资料，并将核实后的档案资料移交至管养单位[2]。

(3)项目公司对运营单位相关人员进行技术交底，使运营单位技术人员能够尽早了解通车路段基本情况。运营单位应对已通车运营路段进行调研总结，并提出需求和建议。

5 “建管养一体化”管理工作的启发

当前，在不改变现存的项目建设与运营管理体制的前提下，为全面深入贯彻“使用者优先”的理念和实现最大限度的“建管养一体化”管理，则需要在机制上进行弥补和完善。

(1)集团层面统筹、协调、监督与考核机制。一体化工作涉及点多面广，由于权、责、利的不一致，项目公司和运营单位牵头协调推进的方式依然无法实现实质上的一体化，因而需要在集团层面成立相应的机构，强化一体化工作的统筹、协调、监督与考核。

(2)建管责任主体融合机制。探索和实施项目、运营主要领导兼职化，主要技术骨干运营公司派出化，保证决策、执行出发点和落脚点的平衡，力求实现两个主体从根本上融合为一个主体。

(3)建管人才进出机制。当前由于待遇、锻炼、晋升机会等方面的原因，建设项目对人才的吸引力远大于运营公司，造成运营公司工程专业技术人才的流失，导致养护专业整体水平不高、缺编的局面。如若能固化区域内的工程技术人员，实现工程专业人员的互动，对人才的培养及通车后的运营管理更加有利。

(4)试运营期的权责落实机制。当前，亟须针对试运营期的遗留缺陷工程处治出台明晰的机制，明确权、责、利。

6 结语

“建管养一体化”管理各项工作环节须环环相扣，贯穿始终，缺一不可。项目前期的筹备、工可、施工图设计，实施过程中的进度管理、质量管控、设计变更及优化、水系路系问题的处理，项目交(竣)工验收阶段的档案资料收集归档、遗留缺陷工程的处置、开办费的使用等，均需要有明晰的思路、切实可行的措施和不折不扣的执行能力，更需要建管双方的通力合作和紧密配合。