城市空间规划的“多规合一”与协调机制探讨

黟县自然资源和规划局 操瑞峰

城市就像一个精确却又繁杂的系统，城市管理工作涵盖很多方面，而实施分部门管理制度可以使城市管理工作变得更加精细和专业，满足当前社会分工的需求[1]。专业的城市空间管理工作应该对涉及的每个部门进行明确的职能划分，让每个部门能够深入了解自身需要完成的工作内容，避免部门之间的工作发生重复，影响工作效率，导致城市空间管理呈现混乱状态。目前，我国城市空间管理部门主要涵盖发改、规划、自然资源、生态环境、水利等部门。随着信息化时代的高速发展，各城市空间管理部门之间的协调能力需要进一步提升，只有各部门之间能够很好地协调，才可以使城市空间治理能力得到有效提高。

“多规合一”是指基于现代信息技术，解决部门之间的工作矛盾，协调城市管理的重要方法。当前，很多地区在实施“多规合一”工作，在城市管理工作中，各部门之间的协调是不可缺少的一环。本文结合某些地区工作实施的具体情况，探讨“多规合一”构成的城市空间规划协调机制。

一、“多规合一”内涵与工作特点

（一）“多规合一”的起源与内涵

“多规”的不同是有原因的。这里以城乡规划和土地使用总体规划为例，不管是从规划特点、规划基础和规划思路，还是从规划体系、工作内容和工作期限，以及工作过程中的审批、具体执行手段和监管制度，“三规”都有着明显的不同。这种本源的原因使我国普遍存在城市空间布局差异[2]。例如，厦门和宁夏的城乡规划以及土地使用规划面积布局差异分别为：12万块，305平方公里；14.7万块，2600多平方公里。

（二）当前“多规合一”工作特点

2014年8月，发改委、国土部门和环保部门等联合发布了关于在全国推进“多规合一”试点的文件，并明确将创建城市空间规划协调工作机制作为一项重要任务。通过分析城市空间规划的内涵、工作内容和技术手段等本源差异，为地方开展工作提供研究基础，同时探讨了与“多规合一”工作进行结合进而构建新的协调工作机制。例如，广州市开展的“三规合一”便将法律作为重要的因素考虑进空间规划工作中，以现有法律为基础，将“三规合一”作为一种协调机制。这种模式的本质并没有重新编制一个规划，而是基于规划上的差异进而开展协调和联接工作。

许多地方的实践都是以广州的模式作为参考，目前，“多规合一”只能按照一种工作协调机制执行，因为在没有新的法律政策支持的情况下，目前的“多规合一”大多是在城市空间规划工作中起到协调的作用。目前，一些“多规合一”的国家试点已经试图开展市县总体规划、国土综合规划和城乡规划等工作，但是由于存在法律限制、技术能力不足和管理水平等问题而导致工作没办法顺利开展。在这样的情况下，目前以广州、厦门为代表城市所推动的“多规合一”工作是将“一张图”控制线作为目标，探讨如何构建城市空间规划的协调工作措施[3]。

这里以广州为案例，广州最引人注目的是建设用地空间布局的差异，而该项差异是广州在开展“三规合一”工作中最需要解决的问题；一般来说，建设用地的大小以及布局一致性需要遵循我国的法律要求（《土地管理法》《城乡规划法》），建设用地关系到国民经济发展、社会进步和重大项目的建设，因此，如何很好地解决建设用地布局一致性自然变成了广州市“三规合一”工作的重要内容。此外，基于研究城市空间规划的重要内容，广州市提出了一些协调解决问题的方法，例如，增长用地边界线、生态控制线和产业区域控制线等。基于此，我们可以看出，广州的协调工作主要分为三个阶段：第一阶段为发现现存的问题；第二和第三阶段是基于建设用地的布局调整进而协调解决现存的问题。这样的协调机制既可以很好地满足我国法律的要求，又可以很好地应对广州城市发展中出现的重点问题。

现阶段，许多“多规合一”实践工作显示，基于以管理为导向的空间协调工作组织、综合的空间协调技术、以协作为导向的空间协调运作，我国已经逐渐形成比较可靠的“多规合一”工作机制。

二、“多规合一”空间协调工作组织

（一）纵向工作组织

“多规合一”工作主要包括纵向工作和横向工作组织。纵向工作组织涵盖省市县；横向工作组织涵盖发改、自然资源、生态环境等部门。协调工作内容包括区域内全部的城乡空间，例如，建设空间、非建设空间、地块等。构建有效的空间规划协调工作组织有助于更好地推动工作。一般来说，协调工作有专门和临时协调机构以及多部门联合办公等工作方法。根据目前各地区的实践效果可知，应该设计三层次多层级的组织机构，即工作领导小组-办公室-实际工作小组（图1）。在这样的架构中，下级根据上级的要求进行工作，可以及时协调解决问题，进而有效完成有关的工作[4]。

图1 协调机构示意图

（二）横向工作分工

由于分工不明确的问题，不同的空间规划部门都站在自己角度希望成为城市管理的主导部门，在不同的年代不同部门的重要程度也不一样，规划部门、自然资源部门和发改委都曾为城市空间管控的主导方。目前，各个部门争夺主导权的问题仍然存在。作为我国进行宏观调控的关键手段，社会发展规划是其他一切规划编制的基础；城市规划部门基于其在空间布局上的领先，进一步增强在城市发展战略、发展定位和资源利用上面的话语权，巩固城乡建设领导地位。土地总体规划部门以基本农田保护为重点，进而加强土地资源的保护和利用，重点关注建设用地更加有效的使用，通过国土部门对土地资源的严格管控使土地总体规划的地位进一步提高。规划部门之间争夺“领导权”是工作中出现矛盾的最主要原因，这样会导致各部门以自己为主，工作自成体系，在工作中的协调衔接存在极大的困难。

为了更好地化解因部门之间争夺话语权而产生的问题，那么就必须在开展“多规合一”时，明确各个部门空间管理领域的工作内容，建立“发改部门设定总目标、自然资源部门设定指标、规划部门确定坐标、生态环境部门确保底线”的合理职能分工工作机制，这样的机制可以在“多规合一”工作过程中，使各部门明确自身的职责和工作内容，确保各部门在开展工作时不会出现空缺和越位的情况，可以很好地协调各部门的工作，很好地体现了“多规合一”的工作本质。

三、“多规合一”空间协调技术

由于不同规划数据所采用的格式、坐标系和用地的用途存在一定的不同，这也就给规划之间的比对工作带来了极大的困难，因此，在“多规合一”之前，首先应该将各种规划的基础数据进行整理并开展标准对接工作，构建不同规划部门之间统一的对话平台。现阶段，城乡规划、环境保护规划和土地使用总体规划都有较为完善的规划技术标准，这些标准能够在纵向上确保部门内部编制规划的相同性，保证了上下级之间的协调性。然而，不同规划部门之间目前还没有较为完善的衔接标准和规范，因此，为了可以更好地开展“多规合一”工作，应该在不同部门之间构建衔接通道和制定技术标准，形成具有支撑性的空间协调技术。基于实践结果可知，现阶段空间协调技术主要是指土地使用分类标准对接、坐标体系变换、布置控制线体系、信息平台搭建等方面[5]。

（一）用地分类标准衔接

基于城乡规划土地使用分类和土地使用总体规划的不同，将两种规划使用的国家土地使用规范分类规范进行衔接，明确建设用地和非建设用地的实际含义。城乡规划建设用地主要指的是城乡土地使用规范中的城乡居住人民房屋建设用地、地区交通建设用地、地区公共区域设施用地、专项用地等其他建设用地；土地使用总体规划建设用地主要指的是土地使用分类规范中的城乡建设用地、交通建设用地、水利工程用地等其他建设用地。将城乡规划中的非建设用地与土地使用规范中的耕地和其他非建设用地一一对照，确保两者之间的对应性，以便后续构建规范之间的土地使用分类衔接平台，保证工作的协调性。

（二）空间坐标体系转换

开展“多规合一”工作所需的基础数据一般包括发改、规划、自然资源等重要部门的规划数据、地理位置数据和审批数据等。现阶段，城乡规划审批数据通常使用的是当地城建坐标，而国土审批数据是基于西安80坐标所确定的，国家发改委和其他部门也因为使用的坐标体系不一致而导致基础数据有所不同。空间坐标系的不一致会使不同种类规划的基础数据、审批数据不能很好地进行对照。因此，针对城市建设管理，开展“多规合一”工作时可以设置当地城建坐标系和西安80坐标系以及北京54坐标系的转换系数，构建转换平台，让不同坐标系下的基础数据可以随意转换。此外，可以基于国家坐标体系管理规范，逐渐构建面向国家大地测量2000坐标系的转换平台。

（三）控制线体系设置

广州的“三规合一”工作重点是放在如何运用好底线思维，进而解决城市管理工作中出现的建设和保护方面的重要问题，构建了由生态控制线、用地边界线、用地扩张边界线和产业区域控制线共同组成的控制线体系；基于广州的工作基础，厦门市创新地提出了结构控制线和土地使用控制线的理念，将生态控制线和用地扩张边界线组合成结构控制线，以此来判断区域是否能够开展空间开发工作；宁夏在开展“多规合一”工作时，结合地方特点设置了基础设施控制线，例如交通、电力和输送管道等；通过结合当地的管控需求，榆林市设置了城镇、产业、矿产开发边界线以及生态、农田保护底线。基于大量的工作实践，通过合理设置控制线将不同规划的用地分类进行衔接，进而构建开发、发展和保护等不同种类的管控区域，并保证同一个管控区域中的用地内涵是相同的。基于我国的形势和政策，结合现行的法律法规，并根据当地的实践研究成果，合理地设置城乡开发边界线、环境保护红线、建设用地面积控制线、项目开发边界线等控制线体系。

（四）信息联动平台建设

“多规合一”工作协调机制中的核心内容之一便是构建信息联动平台。构建“多规合一”信息联动平台的目的是为了构建信息管理互通机制，满足各部门之间的信息共享需求，让部门在“多规合一”工作过程中实现信息的差异化处理，解决工作中的矛盾。信息平台的构建可以使各部门的信息共建、共享、共用，这样可以有效推进部门之间的协调工作。在未来的发展中，可以将城乡规划、重大工程、土地资源、生态保护等空间信息进行整合，形成统一的信息联动平台，以便发改、自然资源、规划和生态环境等部门在开展工作时可以及时协调与沟通，为实现“多规合一”工作和提升城市管理能力提供信息化的支持。

四、“多规合一”空间协调运行

（一）建立联动修改机制，推动法定规划落实

在不对现存的机制和制度修改的情况下，构建法规的联动修改机制。基于“多规合一”的实践成果对法规进行合理的修改是完成“多规合一”工作、统一城市空间发展、确保法定规范中边界衔接一致性和协调工作的重要环节。在实现建设用地面积边界、用地扩张边界、环境保护边界等用地边界合成一体的基础上，将“多规合一”控制线体系与城乡规划和土地使用总体规划等进行结合分析，确定土地使用总体规划和城乡规划与“多规合一”之间存在的差异项，进而提出合理的法定规划的修正意见，并推动联动修改机制。通过落实法律法规，实现工作成果的合法化[6]。

（二）建立动态维护机制，促进“多规合一”长效运行

为了确保“多规合一”工作成果可以长期有效，保证法定规划的一致性，应该建立相应的动态维护机制。“多规合一”工作本质就是以社会发展规划、城乡规划、土地使用总体规划等城市空间管理基础，根据城市的空间布局的协调工作。在城市建设的过程中，很难不出现建设项目与“多规合一”成果不相同的情况，因此，了解“多规合一”工作成果怎么进行修改就显得特别的重要了，在不对现行机制修改的情况下，基于控制线体系修改、程序修改等手段完成“多规合一”工作成果的动态维护。另外，在修改“多规合一”控制线体系时，需要动态地对相关的法律法规进行修改，确保规划与工作成果的衔接一致性，进而保证城市管理的行政统一，确保城市可以健康发展下去。

五、总结

目前，我国积极推进“多规合一”试点工作，其主要任务包括逐渐完成“一城一规范”的目标、推进实现空间规划协调机制的建立和完善和创新空间规划体系等。基于目前的城市试点的成果和一些地区的实践成效，“多规合一”工作已经逐渐构建了一套具有实际使用价值的空间规划协调机制，包括了协调组织设立、协调技术的分析和协调运作的方法等。在现阶段的行政管理政策下，基于“多规合一”工作成果构建的空间协调机制已经可以初步建立了多个部门之间协调的桥梁，实现了部门之间的衔接互通。在未来的空间规划体系发展中，目前积极实施的空间规划协调机制是不可缺少的一个环节。