内外联动：地方政府优化营商环境的动因剖析

许 珂， 周 明

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

自2020年1月1日《优化营商环境条例》[1]实施以来，各地方政府及时跟进，制定了地方性的优化营商环境条例等配套政策，全国整体营商环境持续优化、营商环境国际排名不断提升。但是，仍有部分地方政府存在对优化营商环境的重要性认识不足、对优化营商环境政策举措贯彻落实不到位的问题。2021年11月，国务院办公厅督查室发布了《关于国务院第八次大督查发现部分地方和单位贯彻落实党中央、国务院决策部署不到位典型问题的通报》[2]，对包括深化“放管服”改革和优化营商环境在内的政策落实不到位问题进行了通报批评。随后，国务院又发布了《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》[3]，决定率先在北京、上海、重庆、杭州、广州和深圳6个城市开展营商环境创新试点，通过树立标杆，以中国式的“试点—推广”政策扩散模式以及与其他地方政府的对标和营商环境竞赛来督促各地方政府重视优化营商环境工作。笔者拟以“营商环境本质上是制度环境，优化营商环境本质上是制度变迁的组合”为立论点，以制度变迁作用向度分为自致性和诱致性两类为理论基础，从内外向度来分析地方政府优化营商环境的动因，即内部动因(自致性)和外部动因(诱致性)，以期对当下中国营商环境评级落后地区以及优化营商环境政策落实不到位的地方政府存在的不足和问题进行全面深入分析，推动中国营商环境持续优化升级。

一、文献回顾与问题提出

“营商环境”一词最早是在世界银行为评估各国私营企业发展环境而设计的评估指标体系中提出的，世界银行从2004年开始发布《营商环境报告》[4]，最近一期的《2020年营商环境报告》[5]也于2019年10月发布。营商环境是指“市场主体在准入、生产经营、退出等各个环节中面临的政务、法治、市场、人文环境及其他影响因素的总和”[1]。近年来，无论国际还是国内营商环境排名的竞争都日趋激烈，激励着各国和各地方政府为提升营商环境排名而进行各项改革。中国政府也进行了一系列旨在优化营商环境的改革，已使中国的国际营商环境排名得到了大幅度提升，从最初的全球排名百名以上，跃升至最新排名中的全球第31位。基于此，学界形成了以世界银行发布的《营商环境报告》和中国发布的《优化营商环境条例》为主要内容的理论研究，以及以优化营商环境改革为主要内容的实证研究。前者致力于厘清营商环境概念的内涵和外延，后者致力于研究优化营商环境的具体举措。

在已有的关于营商环境的研究中，学者们较少关注地方政府在优化营商环境中的地位和作用，对于地方政府优化营商环境的动因的关注则更少。许多学者认为，地方政府自然具有优化营商环境的动力，并将其作为研究区域营商环境的预设前提，因而也就不作深入分析。在既有文献中，地方政府间的竞争是分析与解释地方政府改革和相关措施的重要抓手，因而也成为分析地方政府优化营商环境动因的主要视角。资金、人才、技术和资源等发展所需要素的稀缺性和流动性是地方政府间竞争产生的基础。这些要素以企业等市场主体为载体，通过人才流动的方式来评估地方政府所营造的发展环境，督促地方政府竞相高效率地提供优质的公共服务和政策，不断加强生产性基础设施的建设。通常，地方政府间的竞争包括财税竞争、制度竞争和标尺竞争三种路径[6]。财税竞争是指地方政府通过税收优惠来吸引企业入驻；制度竞争是指地方政府间围绕制度和规则进行创新的竞争；标尺竞争是指对地方政府某一方面成效进行排名，且以排名作为评价地方政府的依据。优化营商环境兼有这三种地方政府间竞争的路径：以减税降费优化税务营商环境；以行政审批改革、监管体制改革等制度和规则创新优化政务营商环境；以营商环境评估和评级对地方政府优化营商环境的效果进行总体评价并排名。部分学者将营商环境评级作为地方政府间竞争的新场域，运用竞争动力学和超大型国家治理的现实需求来分析，认为要素区域间流动压力、财政分权和上级政府的“政治激励”是地方政府优化营商环境的动因[7]。另有学者则从制度变迁的角度来分析地方政府优化营商环境的动因，认为引起制度变迁的动因包括经济转型、“反腐风暴”和晋升调整[8]。但是，无论是发展要素的稀缺性、流动性，政治激励或财政分权，都是从地方政府所处的外部影响出发来考量的，对地方政府优化营商环境的内部动因则缺乏必要的考察。即便如此，既有研究也仍然提供了可供参考和借鉴的分析工具和理论基础。事实上，任何行为都是由内外部因素共同诱发的，营商环境本质上就是一地的制度环境，作为制度供给的主体，优化营商环境就是地方政府制度变迁的过程。道格拉斯·诺斯曾将制度定义为：“一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。由正式的规则、非正式的约束(包括行为规范、惯例和自我限定的行事准则)以及它们的实施特征构成。”[9]制度变迁理论以交易费用理论和人类行为理论为基本方法论展开分析，个人智识的有限性和资源的稀缺性决定着制度供给与需求的结构不对称，会催生制度变迁；外部环境的变化和新情况的出现也会使原有的制度不能调整特定的互动关系，因而也会产生制度变迁。依据作用向度不同，制度变迁可分为自致性和诱致性两类，优化营商环境即为自致性制度变迁和诱致性制度变迁的组合。因而，作为制度供给侧的地方政府，其优化营商环境的基本动因也应从自致性和诱致性，即内因和外因出发进行双向分析。

二、内外联动：地方政府优化营商环境动因的分析视角

动因即驱动因素，是诱发主体行为或者引导主体行为向着某一目标趋近的影响因素。一般来说，动因可分为内部动因和外部动因。内部动因即是由事物内部因素或者本质所诱发的；外部动因则是由与主体具有密切联系的其他事物或外部环境所诱发的。所谓内外联动的分析视角，是将地方政府优化营商环境的内部动因与外部动因加以统筹考虑，如图1所示。

图1 内外联动：地方政府优化营商环境动因分析框架

内部动因，即自致性，体现的是地方政府优化营商环境的“必要性”。内部动因包括：地方政府为人民服务的本质彰显、治理理念层面的变革及地方政府职能结构层面的转变。总的来说，内部动因是从地方政府的本质、治理理念和职能结构的优化出发，类属于内部发散的影响因素。其中，地方政府的本质决定着地方政府的治理理念和职能定位，是内部动因中最核心的构成要素。治理理念是地方政府优化营商环境的先导，决定着优化营商环境的目标取向和整体效果。职能转变是地方政府为适应优化营商环境而进行的政府内部结构调整，以内部结构平衡外部环境，实现地方政府结构与优化营商环境的高度适配。可以说，优化营商环境是地方政府从自身发展的视角出发，在上级政府的倡导和同级政府间的竞争下的必然选择，优化营商环境还推动了地方政府治理从“本质—理念—制度—行为”层面的层次性和系统性优化。

外部动因，即诱致性，体现的是地方政府优化营商环境的“迫切性”。外部动因包括：压力型体制下上级政府的纵向势能传导、同级政府间关于营商环境评级的横向竞争及优化营商环境对地方经济发展的促进作用。可简要概括为政治势能、竞争激励和经济发展。其中，政治势能是推动地方政府优化营商环境的外部动因中最主要的构成因素，通过科层制的层级压力和层层加码推动地方政府围绕上级优化营商环境的政策指令进行“公转”。地方政府间的竞争激励和经济发展驱动都属于地方政府政绩建设的“标识性”因素，地方政府间的竞争是共时性的横向竞争，经济增长则是历时性的纵向比较。

三、地方政府优化营商环境的内部动因

(一)内核层：地方政府为民服务的本质彰显

营商环境的本质是一地的制度环境，而作为一种制度存在的公共政策是地方政府所供给的主要公共产品。政府的主要职能就是提供或安排公共服务与制定公共政策，以此来满足人民日益增长的美好生活需要；制定公共政策是为了调节社会各个利益主体之间的利益分配和相互关系、维持社会秩序。党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[10]后，各地方政府借助市场机制进行公共服务外包的频次和水平都大为提高，各种PPP项目如雨后春笋般出现。这说明，各地方政府提供公共服务的职能逐渐让位于市场，但是各地方政府公共政策制定的职能永远不会也不能被市场所替代。因为市场机制具有自发性、局部性和逐利性的特征，难以照顾到弱势群体的利益，也难以成为公共政策制定的单一主体。另外，“政府作为公共权力的行使者，其行为必定要以实现和维护公共利益为旨要。服务人民是唯一的合法性来源”[11]。从这个角度来说，服务型政府是政府的本质[12]，而非一种治理理念。优化营商环境是一场资本驱动的人民性改革，是以人民为中心的公共管理思想的深刻践行，包含着对传统“政府中心主义”[13]治理逻辑的突破与超越。从企业和公众的需求出发制定公共政策，培育良好的政企关系和政社关系，其最本质的属性应是人民性，是从人民立场出发对政府在改革理念方面的彻底变革，因而，地方政府优化营商环境是其为人民服务的本质彰显。

(二)理念层：地方政府治理理念变革的内在要求

在计划经济时代，中国形成了统一计划调配和权力高度集中的政府结构。这种政府结构所蕴含的政府治理理念是“政府中心主义”，即“全能政府”，对应的政府治理模式是“管制型政府”。在这种政府治理模式主导下，政府处于国家治理、地方治理、社会治理乃至基层治理的中心(通过公社制和单位制分别嵌入城市社区和农村)；社会组织被排斥在治理主体之外，并被认为是不合法的，因而失去了其赖以生存的合法性基础并力量微薄；公民个体也只能被动地接受政府的直接领导或指导；市场机制的作用被行政指令所替代。在这种治理模式下，政府在资源配置中的作用是决定性的。这种政府单一主体的治理模式排除了社会组织、市场和公民等主体的积极作用，并配合权力高度集中的“金字塔”结构，挤压了各个治理主体的自主性活动空间。在政府内部层级中，中央政府负责制定各类政策，而各级地方政府需要做的只是层层贯彻，很少能有自主发挥的空间，公民和社会组织的智慧同样未被充分吸收。这种治理模式带来的弊端显而易见：政府作为单一治理主体，“具有市场和社会所不具备的合法性资源，但其自身存在着政府失灵问题，即公共政策的失误与失效、公共产品供给的低效率、寻租与腐败问题。公共决策的失误和低效主要是受到决策主体自利性、决策信息不完全、决策者的‘近视效应’和沉没成本等因素的影响；公共产品供给的低效率则是因为政府内部缺乏竞争机制和公共产品的不可度量”[14]。在中国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转轨后，政府治理模式由“管制型政府”向“服务型政府”转变，政府治理理念则从“政府中心主义”向“以人民为中心”转变，人民由治理的客体和对象转变为治理的主体和参与者，单一的政府治理主体演变为政府、市场、社会组织和公民的多元治理主体。优化营商环境是政府治理理念的一次深刻变革，是推动政府治理模式由“管制型”向“服务型”转变的内在要求。在“管制型”政府治理模式下，政府是制度供给的主体，企业和公民作为制度规范的客体完全处于被动地位，政府提供什么样的政策和制度以及怎样提供制度和政策，企业和公民都无权过问；关于政府制定政策的效果评估和制度环境的总体评价，也掌握在上级政府或政府内部评估机构手中，企业和公民也无权评价。

优化营商环境则呈现出完全不同的治理景象：优化营商环境是市场主体和公民视角下的政府治理变革，转变不仅体现在治理理念上以人民(指抽象化的“人民”，包括市场主体和人民)为中心，更是在政策制定、执行和结果评估中充分尊重人民的主体地位。在政策制定时广泛吸收民意；在政策执行时积极主动接受企业和人民监督，积极与社会组织进行合作；在结果评估中积极使用第三方评估并畅通企业和公民投诉渠道，形成对于政府优化营商环境的360度无死角监督[15]，确保政府不仅在治理理念层面进行深刻变革，还在政府行为的转变上有所体现。

(三)行为层：地方政府职能转变的重要推手

地方政府是优化营商环境的直接责任主体，营商环境的优化不仅推动了地方政府治理理念的变革，而且是地方政府职能转变的重要推手。总体来说，优化营商环境对政府行为的影响遵从“理念—制度/结构—行为”的逻辑链条。优化营商环境首先是政府治理理念的转变，其次是相应的政府制度与结构适配，最后是经过这些制度的运行和结构的运转而产生的政府行为。在这一逻辑链条中，制度/结构发挥的是中介作用，政府本质和治理理念通过制度/结构得以具体体现，制度/结构又进一步作用于政府行为。总体来说，政府职能决定着政府制度和政府结构，政府需要履行怎样的职能，政府结构和政府制度就会围绕这些职能进行相应的配置，政府职能的转变通过政府制度的变迁和政府结构的调整来实现。政府职能并不是千篇一律和一成不变的，在不同的时期政府职能的具体内容和侧重点亦会不同。从这个角度来看，优化营商环境至少推动着以下四种政府职能转变：

1. 管制型政府转变为服务型政府

管制型政府转变为服务型政府，是通过监管制度和审批制度改革来实现的。管制型政府对于市场经济的监管主要是资质管理，即通过确认和审批各种从业资质来实现对市场主体的监管，重视准入监管，相对轻视事中和事后监管；优化营商环境对应的服务型政府对市场主体的监管主要集中在事中和事后，强调对市场主体行为的监管，简化行政审批流程，降低准入门槛，实行“宽进严管”。可以说，优化营商环境推动政府的市场监管职能从资质管理迈向行为管理[16]。

2. 全能政府转变为有限政府

通过清单管理(包括权力清单和责任清单)推动地方政府由全能政府转变为有限政府。权力清单对政府的职能范围作了严格的界定，并以清单的形式进行罗列，清单以外的内容政府不得进行干涉，并且权力清单的事项是逐渐细化并减少的，这体现了政府对于市场和社会的放权；责任清单对于政府所应承担的责任以事项的形式罗列，并且与权力清单互相对应，共同划定政府的行为界域，避免出现“权责不清、互相推诿”的行政乱象。

3. 构建清亲新型政商关系

优化营商环境还通过建立清亲新型政商关系来厘清政府与市场的边界。通过明确政府是为社会主义市场经济服务的服务型政府，确立并保障市场主体在社会主义市场经济中的主体地位并激发其积极性和创造性。政府在履行市场监管职能时要做到对企业“无事不扰和有事快扰”，给予市场主体极大的自由度，挤压政府通过行政权力干预市场从而进行寻租以及设租的空间，深化对腐败多发的经济领域的改革，健全和完善“不能腐”的防范机制[17]。

4. 数字赋能高效精准行政

优化营商环境还使政府的行政效率从弱激励下的低效行政，转变为数字赋能下的高效精准行政。由于缺乏完备的绩效考核和激励机制及预算制度，传统政府治理模式下的行政行为通常是较为低效和不计成本的，政府决策也是短视的，且受沉没成本影响较大，这累加了政府的行政成本和群众的行政负担[18]，包括群众在与政府打交道过程中所要担负的学习成本、服从成本和心理成本[19]。而优化营商环境将绩效考核机制作为外部约束和激励，将政府数字化建设作为内驱动力，双向发力提升政府行政效能，推动政府实现“效能革命”，更好地为人民群众和市场主体服务。优化营商环境的绩效考核机制主要是指评价主体多元、评价方式多样、评价内容多维。评价主体多元，即评价主体不仅包括传统意义上的上级政府和同级政府中的审计部门，还广泛吸纳了营商环境切身感受者参与评估，包括企业、社会组织和学生代表等；评估方式多样是为了确保评估的全面性、科学性和真实性，主要通过委托第三方机构进行评估，力求客观公正，大力推广营商环境满意度调查，与政府提供的相关材料形成参照系，更加真实地反映营商环境建设情况；评价内容多维是指对于政府能力的多维全面评估，包括政府的政务服务能力、市场服务能力、法治服务能力以及文化与社会服务能力等。数字政府建设是优化营商环境的重要举措之一，通过政府线上服务平台的建设，为企业和群众提供更为便捷的公共服务，如浙江省的“浙里办”等整合政府职能及服务资源的政务服务APP。数字政府建设与实体政府建设互为呼应，极大地拓展了政府的服务范围，压缩了政府的行政成本和人民群众的行政负担，极大地提高了政府行政效能。

四、地方政府优化营商环境的外部动因

(一)压力型体制下的政治势能传导

地方政府着力进行营商环境优化的一个重要外部动因便是压力型体制下的上级政府纵向势能传导。首先要明确两个关键的概念变量，即“压力型体制”和“政治势能”。压力型体制即“一级政治组织(文中特指县乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[20]，“也许正是由于该概念的生动性和形象性，所以在提出之后，它就得到了国内外学者的较高认同”[21]，成为分析科层体制下地方政府行为选择的经典变量。政治势能即是对“五大书记一起抓”①高位推动机制的学理性表达。在中央和上级政府高度重视(压力型体制—政治势能)下，地方政府被动“公转”围绕特定的政策任务配置治理资源，并以此为中心开展工作，推动该项政策任务的实现。

优化营商环境是近年来中央政府层面高度重视的一项政策任务，国务院多次召开“深化‘放管服’改革、优化营商环境”的专题会议，部署推进全国范围内的优化营商环境工作，宣传和引导、鼓励和扶持地方政府关于优化营商环境的实践探索。2019年10月颁布的《优化营商环境条例》以法规的形式对营商环境优化的方向和内容进行了系统阐述，并对地方探索的经验进行了总结；党的十九届四中全会也指出，必须“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”[22]。国家法规和党中央的会议决议赋予了优化营商环境高级别的政策位阶，在压力型体制的层层加码、任务下压和政治势能的驱动下，强大的外部推动力得以形成，直接影响着地方政府在优化营商环境中的行为选择，地方纷纷开始了关于优化营商环境的探索，形成了许多独具特色的地方经验。

(二)从“增长竞争”“治理竞争”到“营商环境评级”：地方政府间的竞争激励

同级地方政府间关于营商环境评级的横向竞争是地方政府优化营商环境的重要外部动因，其中隐含的逻辑是“激励—行为”。这个激励就是上级政府对于地方政府的绩效考核机制，以此倒逼地方政府做出符合中央及上级政府所预期的行为。改革开放以来，中国在经济文化全面落后的局面下实现了跨越式发展，日益靠近世界舞台的中央，被誉为“中国式的经济发展奇迹”。对于这一发展奇迹，学术界进行了多重解读，其中最具影响力的解释框架莫过于“晋升锦标赛治理模式”[23]。所谓“晋升锦标赛治理模式”，即是地方政府围绕中央所设定的各类政策目标进行“竞争性”的执行。这些政策目标犹以辨识度高、见效周期短的经济增长类目标为主，由此形成了地方政府在价值判断和行为选择中的“唯GDP论”和“以GDP论英雄”等。这固然直接推动了地方经济的快速发展，激发了地方政府的积极性主动性，但却可能造成地方政府对生态环境的忽视、对经济结构优化升级的短视和对社会治理的漠视，不利于中国政治经济社会文化生态的全面、长期、综合和协调发展，从而引发一系列社会发展问题。党的十八大以来，党和政府高度重视生态治理和社会治理体系建设，并站在战略性和全局性的高度提出了以全面深化改革作为总目标的国家治理体系与治理能力现代化战略。由此，地方政府的绩效考核机制迎来了深刻的变革，地方政府的竞争激励模式也开始由“晋升锦标赛治理模式”向“治理锦标赛模式”转变，如图2所示。

图2 地方政府竞争激励模式演变

治理模式竞争本身也经历着两个基本阶段，这体现了中国政府绩效评估方式的优化与完善，以及阶段性治理目标的殊异。治理模式竞争的第一阶段是围绕社会治理的模式创新，主要解决的是在社会主义市场经济建立和发展过程中，利益逐渐分化、生产关系不断丰富所导致的各种不同形式的矛盾与冲突，如农村集体经济的改革发展引发的股权划分和分红矛盾、国有企业股份制改革引发的腐败与经济纠纷等。随着中国经济管理制度的不断完善，这些矛盾和纠纷得到了较好的解决，还形成了诸多地方经验，其中具有代表性的如浙江省诸暨市的“枫桥经验”、广东省深圳市的“福田模式”、北京市的“街巷吹哨、部门报道”等。治理模式竞争的第二阶段是围绕优化营商环境的地方探索。随着中国对外开放的范围和程度不断加深，面临的国际竞争愈发激烈，国内的经济发展也面临着“转方式、调结构”的阶段性任务。在这一阶段，党中央和国务院以“深化‘放管服’改革、优化营商环境”为地方政府的阶段性重点任务，引导地方政府积极进行实践探索，围绕优化营商环境和深化“放管服”改革展开竞争，由此完成了地方政府竞争激励模式的第二次演变，其中具有代表性的如上海市的“一网通办”、浙江省的“最多跑一次” 和陕西省西安市的“五星级店小二”等。

(三)从“招商引资”到“优化营商环境”：地方经济发展的驱动

经济发展一直是地方政府治理的核心议题和主要目标。作为社会主义国家，中国政府在承担改善国内民生、满足人民日益增长的物质文化需要等责任的同时，还承担着高举中国特色社会主义伟大旗帜、在世界范围内彰显中国特色社会主义制度优越性的崇高任务。这就内在地要求中国政府将主要职责放在解放和发展生产力上，即通过支持高新科技的发展更新生产工具，改革生产关系与生产力发展以及上层建筑与经济基础不相适应的部分。具体来说，分配制度和税收制度都属于需要改革的部分，而这些都是优化营商环境的主要内容。另外，在企业视角下的政府治理变革中，优化营商环境最直接的方式就是招商引资。一方面，招商引资为当地企业发展壮大和吸引外来资本入驻营造良好的发展环境；另一方面，可以促进当地的经济发展。经济发展会直接反映在地方政府的经济绩效指标上，是地方政府官员乐见其成的。另外，财政分权改革后，预算外收入成为可供地方政府自主支配的财政资源，而这是地方政府有所作为所依赖的资源基础，因而地方政府必然会积极投身于促进当地经济发展的工作中。地方政府优化营商环境，实质上是以更加优惠的制度来吸引资本，为地方经济发展注入持久强劲动力。当前在深受疫情影响的新发展格局下，中国经济增长更多依赖于国内市场，这就要求各级地方政府要加强基础设施建设、打通阻碍企业生产经营的难点和痛点，促进生产要素的自由流通，而这些也是优化营商环境的内在内容。为此，地方政府应该而且必须将优化营商环境作为重点任务来完成。

改革开放以来，中国的地方经济发展模式经历了从招商引资到优化营商环境的变迁，体现着地方政府发展思路和内生动力的转变。招商引资优惠政策是从1980年经济特区吸引外资开始的[24]，当时是从政府立场出发，政府单方面提供一系列便利条件和优惠政策来吸引企业落户和投资，从而创造更多的GDP产值。而近年来推行的优化营商环境相关政策，则是从企业立场出发，政府为企业营造适合其生存和发展的各种便利的制度和设施的过程。这些制度和设施会极大地压缩企业的非生产性成本，使得企业获得更多利润，进而扩大税基，增加政府的财政收入，是一种政府对经济生活的良性干预。现阶段，中国各地区经济发展的思维正在从招商引资向优化营商环境转变，体现了市场地位的上升和政府由经济干预角色向经济服务角色的转变。招商引资与优化营商环境的区别主要表现在两者的制度逻辑、价值目标、政企关系、地方竞争模式和企业动力上，如表1所示。理解二者的差异将有助于更好地厘清优化营商环境的内涵。

表1 招商引资与优化营商环境的多维比较

在制度逻辑方面，招商引资是引进更多的项目，因为有项目就意味着获得了投资和经济效益，彼时的地方政府通过参与各种招商推介会延揽更多的项目，以项目为核心，为项目的落地而服务。而优化营商环境则是为企业发展创造出更加舒适便利的制度软环境。相较于基础设施的完善，制度软环境越来越成为吸引企业投资的重要因素。此外，招商引资之下的政企关系极易陷入寻租的怪圈，在项目招标投标过程中也容易出现官商勾结的情况，因为招商引资下的地方政府对经济活动有较大的干预权，与企业产生直接的联系，这给一些地方政府官员设租和寻租提供了便利；而优化营商环境则给了企业更多自主选择的权利，通过设置营商环境评价指标体系对各地方政府的营商环境进行评价，以此作为企业是否投资的重要参考。政府在优化营商环境的过程中不与企业发生“拉资本，争投资”的直接联系，而是通过优良的营商环境来吸引企业入驻。企业从之前的被地方政府优惠政策吸引转变为被当地优良营商环境所吸引，优惠政策的制定权不一定每个地方政府都具备，并且特殊的优惠政策违背了自由竞争的市场规则，单纯的被优惠政策所吸引还可能会忽视企业生存和发展所面临的法治环境和人文环境等。而营商环境则是每个地方政府都可以着手建设的，优化营商环境就是要构建公平公正的市场环境，提供具有普惠性的政策和服务，对于所有的市场主体一视同仁，这将更有利于市场主体的公平竞争，最大化地发挥资源效用。营商环境的评级是一个系统工程，关涉企业开办、建设和经营的各个环节和各个方面，其评级内容不仅包括政策环境，还包括整体营商环境。

五、结论与讨论

笔者从内外向度对地方政府优化营商环境的动因进行了分析，梳理了地方政府优化营商环境的意义和作用，希望能对调动地方政府优化营商环境的积极性和创造性提供一定的参考和借鉴。同时，地方政府在优化营商环境的过程中，还应注意以下问题：

第一，要明确营商环境的真实意涵，并推动地方政府经济政策从招商引资向优化营商环境转变。部分地方政府虽在名义上着手进行优化营商环境改革，但其工作思维和工作方法依旧停留在招商引资阶段，仍然通过与企业家“交朋友、拉关系”来争投资，以税收优惠来吸引资本入驻。地方政府应尽快转变思维，以“筑巢引凤”的思路营造优良营商环境、提升政府效能，更好地惠企便民。做到对市场主体的“有事快扰和无事不扰”，加强社会信用体系和数字化建设，以互联网+监管模式和信用监管模式推动政府监管端口后移和服务端口前置，营造清亲新型政商关系。

第二，以优化营商环境为契机推动政府理念和政府职能的转变。优化营商环境不仅是政治势能推动的“政治任务”，更是地方政府彰显为民服务本质、变革治理理念、转变自身职能的契机。地方政府要将优化营商环境作为政府改革的长远计划来实行，借鉴国内外先进经验，对标国际一流营商环境，以市场化、法治化、国际化和便利化的优化营商环境目标倒逼地方政府突破政府中心主义治理逻辑，回归为民服务的本质，践行以人民为中心的治理理念，以服务型政府的姿态重塑政府流程。

第三，设计具有中国特色的营商环境评价体系，对接国际标准，增强中国营商环境评价领域的话语权。当今，世界银行的营商环境评价体系处于西方话语主导下，并不适合中国的国情，这也是导致先前中国营商环境排名长期处于低位的原因之一[25]。未来，中国应积极推动在世界银行营商环境评价体系中注入更多中国元素，积极向国外宣传推广优化营商环境的中国经验；同时，积极在国内构建具有中国特色的营商环境评价指标体系。

第四，在设计评价国内地方政府营商环境评估指标体系时，要注意引导地方政府间的良性竞争，考虑地方禀赋差异，要更加科学合理地评价各地方政府的营商环境建设情况，发挥营商环境评估的“以评促改”功效，推动实现地方政府治理体系与治理能力现代化。

注释：

① “五大书记一起抓”是指省市县乡村五级党委书记层层动员、逐级加码的行政现象。