浅析我国农作物种子政策法规的沿革与现状

凌婉阳，陈士伟，郑乾坤,4，吴如慧，李 强,4，崔小丽,4，吴文龙,4*

(1广东省科学院南繁种业研究所，广东 广州 510316；2全国甘蔗糖业信息中心，广东 广州 510316；3广东农垦热带农业研究院有限公司，广东 广州 511300；4广东省湛江农垦科学研究所，广东 湛江 524086)

0 引言

近年来，我国粮食产量连年增长，2021年全国粮食总产超过6.82亿t，再创历史新高。但随着消费需求的增长，我国的粮食自给率仍比较低，仅有84%[1]，粮食安全问题仍十分严峻。2022年4月，习近平总书记在海南省三亚市崖州湾种子实验室考察调研时强调，种子是我国粮食安全的关键。种子作为农业生产最基本、最重要的生产资料，在农业增产增收、提升农民收入、保障国家粮食安全等方面具有不可替代的重要作用。种子政策法规是最有效且直接的行政手段，能通过行政措施对种子的生产经营等进行宏观调控，在规范种业市场秩序、保障种子和粮食安全、驱动种业改革发展等方面具有广泛且深刻的指导意义[2]。

国外农业发达国家种子政策法规制定实施的时间较早，美国于1905年实施的《年度进口法》就涉及了农业种子的法规制度，相较之下，我国种子政策法规体系的建设起步较晚。从新中国成立之初，中国政府就将种子产业的发展放在重要的位置，1949年第一次全国农业工作会议就提出加强良种繁育和推广的工作方针，为我国种子事业的起步奠定了基调，经过70多年的发展，特别是近年来政府高度重视种子产业的发展，陆续出台了许多相关政策加强种业建设和监管，形成了一套以《中华人民共和国种子法》(下称《种子法》)为核心，以行政法规、地方法规和部门规章为重要支撑的种子法律规章体系[3]。

然而，目前我国种子政策法规仍在探索发展阶段，本文通过对我国种子(主要指农作物种子，下同)政策和法律规章历史发展和现状进行归纳分析，剖析我国种业政策法规发展的趋势和存在的问题，提出种业政策法规体系的构建与完善建议。

1 种业政策法规的历史沿革

1.1 发展阶段划分

新中国成立后，我国种子政策法规经历了不同时期的探索，逐渐形成了一条符合中国种业发展的政策路线，根据种子政策法规和种业发展特点，不同学者将其划分为不同阶段，目前主要的划分方法包括三阶段[4]、四阶段[5-7]和五阶段[3]等，具体划分方法见表1。

表1 我国种业政策法规发展阶段主要划分方法

1.2 重要种业政策法规时间节点与事件

整体而言，新中国建立以来，我国种业政策法规的发展就是种子育繁推工作从“自繁自用”到“统一调控”再到“市场化产业化现代化”的发展过程，尽管目前不同学者的研究对于我国种业政策法规发展阶段的划分及描述不尽相同，但其划分阶段依据的关键时间节点与事件具有相似性，体现了我国种业政策法规发展的阶段性变革。通过对相关研究的整理，从1949年至今，我国种业政策法规发展历程中具有重要意义的时间节点与事件主要包括：

(1)种子事业的起步。在1949年12月农业部召开第一次全国农业工作会议，首次强调了推广良种作为恢复和发展农业生产的措施之一[8]，指出了良种繁育和推广的重要地位，为我国种子事业的起步奠定了基调。

(2)群众选种运动的兴起。1950年3月农业部发布《五年良种普及计划(草案)》，这是1949年以来第一份种业规划，要求广泛组织农民发掘优良品种，就地繁殖，迅速推广，要求各省成立种子公司开展良种推广、种子检测和品种调配。提出的“群众选种”“良种评选”方针，奠定了新中国成立初期我国种子工作的整体基调。至1957年“一五”计划完成，全国农村出现了“家家种田，户户留种”的良种选育运动[3]。

(3)“四自一辅”工作方针的提出。1958年4月农业部在第三次全国种子会议上提出“主要依靠农业社自繁、自选、自留、自用，辅之以必要调剂”的“四自一辅”工作方针。区别于群众选种运动强调个人繁种留种，“四自一辅”工作方针强调以合作社为选种育种的单位，依靠集体自给解决生产用种问题，在这方针指导下，培养了大量种子生产技术人才，也培育了一批良种，我国种子工作逐步走向良性发展轨道。

(4)“四化一供”工作方针的提出。1978年5月国务院批转农林部《关于加强种子工作的报告》时提出了种子工作的“四化一供”工作方针，即“品种布局区域化、种子生产专业化、种子加工机械化和种子质量标准化，实行以县为单位的统一供种”。“四化一供”工作方针的提出，我国种业开始突破群众化繁育的传统路径向专业化方向转变，建立了全国各级种子管理经营体系，使我国种子工作逐步进入市场经济，并在改革开放政策下大力开展种业的国际交流合作。

(5)“种子工程”的开启。“八五”末，实施种子工程的思路逐渐形成，1995年9月4日，全国种子工作会议上《积极推荐种子产业化开创种子工作新局面》的讲话，明确了种子工程建设的主要任务以及推进种子产业化的重点工作。其后，《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二〇一〇年远景目标的建议》发布，强调突出抓好“种子工程”，“加快良种培育、引进和推广”。这是从国家战略层面对“种子工程”进行了强调，《提高认识狠抓落实全面推进种子工程》《九五种子工程项目建议书》《种子工程总体规划》《关于实施种子工程总体情况的报告》《关于种子工程九五总体批复》等一系列相关的重要讲话和文件发布，自此种子工程正式启动实施[9]，实施种子工程成为了“九五”期间乃至2010年我国种子工作的中心任务。

(6)《种子法》的实施。2000年发布了《中华人民共和国种子法》，是我国第一个种子法律，内容囊括了从种质资源保护到新品种培育、种子的生产到流通使用等种子产业相关的方方面面。其后，国务院及部委以及地方相关部门机构先后制定出台了多项配套法规和规章，形成了以《种子法》为核心的多层次的种业法律规章体系，我国种业进入依法治种时期[3]，为我国种业产业化营造了稳定的市场环境，种业市场化竞争进一步显著，市场监管和品种保护制度逐步完善。

(7)种子执法年的确定。2009年11月农业部全国种子管理会议中提出要将确保种业“四大安全”(品种种植安全、供种数量安全、种子质量安全、种子产业安全)作为近期我国种业发展的总体目标，同时把2010年定为“种子执法年”[10]，通过执法活动的开展推进种业的发展，加大种子执法力度，营造良好的市场氛围。2009年12月农业部印发《2010年种子执法年活动方案》，提出清理不合格种子生产、经营企业并开展种子市场大检查，将依法治种推向高潮。

(8)种业现代化、产业化的加快推进。为进一步增强我国种业市场竞争力，2011年4月《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》，提出要构建产学研相结合的“育繁推一体化”的现代农作物种业体系，种业改革进程迈出实质性的一步，此后，种业现代化、产业化成为我国种业的发展方向，并开启了加强种业国际竞争力的进程。

(9)种业振兴行动的实施。2021年7月9日，《种业振兴行动方案》强调了种源安全的战略地位，要求“集中力量破难题、补短板、强优势、控风险，实现种业科技自立自强、种源自主可控”。《种业振兴行动方案》是国家对种业发展的重要部署，体现了打赢种业翻身仗的决心，是种业现代化的行动指南，为我国种业现代化取得重大发展成就提供了保障。8月27日，国务院在全国推进种业振兴电视电话会议中对种业振兴工作进行全面部署，种业振兴行动正式实施。

1.3 我国主要种子政策法规

我国农业农村经济经历了“自由生产——自由与计划生产相结合——计划生产——宏观调控的市场调节生产”的演变[5]，种子政策法规的发展也经历了曲折的探索过程。目前，新中国种业发展历史上主要的种子政策法规见表2。

表2 我国主要种子政策法规发展

时间 颁布机构 事件及政策法规 主要内容及意义 2006年5月 国务院 《关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》 部署了推进种子管理体制改革、完善种子管理体系和强化种子市场监管等相关工作。 2008年7月 国务院 国务院常务会议 审议通过转基因生物新品种培育科技重大专项。 2009年11月 农业部 全国种子管理会议 提出我国种业发展的总体目标是确保四大安全并强调种子市场秩序，要依法治种，把2010年定为种子执法年。 2009年12月 农业部 《农业部关于加强种子管理工作的意见》 强调强化种子市场监督、严格种子市场准入、规范区域试验和品种审定、加强种子生产基地管理和完善种子市场调控，提高种子管理队伍执法能力。 2009年12月 国务院 《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 切实把农业科技的重点放在良种培育上,加快农业生物育种创新和推广应用体系建设。推动国内种业加快企业并购和产业整合，引导种子企业与科研单位联合,抓紧培育有核心竞争力的大型种子企业。 2010年4月 农业部 《关于进一步加强种子管理工作的紧急通知》 进一步严格落实种子市场监管责任，加大执法力度，进一步规范执法行为。 2011年4月 国务院 《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》 提出要“构建以产业为主导、企业为主体、基地为依托、产学研相结合、‘育繁推一体化’的现代农作物种业体系，全面提升我国农作物种业发展水平”。 2012年12月 国务院 《全国现代农作物种业发展规划(2012—2020年)》 对现代种业发展进行全面规划，加强种业创新研究和人才培养、优化育种体系主体、加强种子生产基地建设、严格品种审定与保护、强化市场监督调控、加强种业国际交流与合作，强调企业在育种体系中的重要地位，提出做大做强种子企业等。 2013年12月 国务院办公厅 《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》 深化种业体制改革和促进创新能力提升，强调市场的资源配置作用，突出了企业创新主体的地位，促进产学研结合，构建商业化育种体系。 2015年5月 农业部 《关于加快推进种业“事企脱钩”工作的通知》 明确公益性的科研院所和高等院校所办的种子企业“事企脱钩”的标准，即“产权清晰”“股权多元”“权责明确”。 2015年7月 国务院 《关于加快转变农业发展方式的意见》 深化种业体制改革，在完善种业科研成果权益分配，健全种业科技资源、人才向企业流动机制，做大做强育繁推一体化种子企业。 2015年12月 中共中央、国务院 《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》 指出要大力推进“育繁推一体化”，加快现代种业发展，提升种业自主创新能力，保障国家种业安全；加快推进育种制种基地和良种繁育基地建设；强化企业育种创新主体地位，加快培训具有国际竞争力的现代种业企业。 2016年1月 农业部 《农业部关于扎实做好2016年农业农村经济工作的意见》 加快发展现代种业。实施现代种业建设工程和种业自主创新重大工程，大力推进“育繁推一体化”。推进国家级育制种基地和区域性良种繁育基地建设。开展种质资源普查收集，加大保护利用力度。 2016年7月 农业部、科技部、财政部、教育部、人力资源和社会保障部 《关于扩大种业人才发展和科研成果权益改革试点的指导意见》 对种业科研体制改革做了具体规定，建立种业人才和科研成果改革新机制，构建起以科研院校为主体的基础性公益性研究和以企业为主体的“双轮驱动”的现代种业科技创新体系。 2016年10月 国务院 《全国农业现代化规划(2016-2020年)》 对“十三五”期间，关于推进现代种业创新发展进行了规划：加强设计育种、高效制种、突破性新品种关键技术研发，完善良种繁育基地条件建设，健全繁育体系，推动新一轮品种更新换代。 2018年3月 国务院 《知识产权对外转让有关工作办法(试行)》 对有关单位审查的重点内容为拟转让的植物新品种权对我国农业安全特别是粮食安全和种业安全的影响。 2018年6月 农业农村部、财政部 《关于实施绿色循环优质高效特色农业促进项目的通知》 推进品种改良、品质改进，筛选一批优质、抗病、适应性强、适销对路的优良品种，恢复一批传统特色当家品种，提升良种繁育能力。 2019年1月 中共中央、国务院 《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》 要求加快农业关键核心技术的攻关，推动生物种业、智慧农业领域的自主创新。继续组织主要农作物良种选育联合攻关，推进新品种新技术示范推广。

时间 颁布机构 事件及政策法规 主要内容及意义 2019年6月 国务院 《关于促进乡村产业振兴的指导意见》 支持种业育繁推一体化，培育一批竞争力强的大型种业企业集团。 2019年12月 国务院 《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》 到2035年种质资源保护建设目标：建成系统完整、科学高校的农业种质资源保护与利用体系，提升重要种质资源的收集、保护、评价与利用水平，资源保存总量位居世界前列、资源创新利用达到国际先进水平。 2020年1月 农业农村部 《关于印发2020年农业转基因生物监管工作方案的通知》 对种子企业的育种材料及相关育种基地开展转基因成分监测，严防非法转基因育种。 2020年2月 农业农村部 《国家现代种业提升工程项目运行管理办法(试行)》 规范国家现代种业提升工程项目运行管理，确保项目建设成效，持续发挥投资效益，推进现代种业高质量发展。 2020年2月 中共中央国务院 《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》 加强农业生物技术研发，大力实施种业自主创新和农业种质资源保护利用工程，推进南繁科研育种基地建设。 2020年3月 农业农村部 《2020年种业市场监管工作方案》 规范生产基地，推进许可备案信息化，严查非法转基因种子，严格监督种子质量，加强植物新品种权保护。 2021年1月 农业农村部 《2021年农业转基因生物监管工作方案》 加强重点地区抽样监测，提高玉米田间抽样检测工作覆盖率，目标为加快推进生物育种研发应用，加大监管查处非法制种、知识产权侵权行为的力度，保障农业转基因研发应用健康有序发展。 2021年2月 农业农村部 《鼓励农业转基因生物原始创新和规范生物材料转移转让转育的通知》 强调明确全程责任，压实责任主体。生产应用安全证书所有者承担该农业转基因生物从研发、品种选育、种子生产、经营、作物生产贸易到产品退市等全生命周期的生物安全管理主体责任。 2021年2月 中共中央、国务院 《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》 强调打好种业翻身仗，加强种质资源保护开发利用和种质资源库建设，加大生物育种科研项目的支持，支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，加强制种基地和良种繁育体系建设。 2021年3月 全国人民代表大会 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 要加强种质资源保护利用和种子库建设，确保种源安全。加强农业良种技术攻关，有序推进生物育种产业化应用，培育具有国际竞争力的种业龙头企业，完善农业科技创新体系，创新农技推广服务方式，建设智慧农业。 2021年7月 农业农村部 《关于开展保护种业知识产权专项整治行动的通知》 全面推进种业监管，并集中开展种业知识产权保护专项整治行动，以品种权侵权、制售假劣、非法生产经营转基因种子等为重点，加大案件查办力度。 2021年7月 中央全面深化改革委员会 《种业振兴行动方案》 明确指出要把种源安全提升到关系国家安全，强调保障种源自主可控，实现种业科技自立自强、种源自主可控。 2021年10月 农业农村部 《关于促进农业产业化龙头企业做大做强的意见》 引导种业龙头企业加大种质资源保护和开发利用，强化重点种源关键核心技术和农业生物育种技术研发能力，建立健全商业化育种体系，培育新品种、新品系。 2021年8月 国家发展和改革委员会、农业农村部 《“十四五”现代种业提升工程建设规划》 提出资源保护、育种创新、测试评价、良种繁育等四大发展目标。 2021年11月 国务院 《关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》 聚焦生物育种、耕地质量、智慧农业、农业机械设备、农业绿色投入品等领域，加快研发关键核心技术及产品，推进生物育种产业化应用；围绕生物育种、生物安全、资源环境、智能农机、农产品深加工、绿色投入品创制等领域，新建科技设施装备、实验室和工业观测实验站。 2022年1月 国家发展和改革委员会、商务部 《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2021年版)》 境外投资者禁止投资农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子(苗)生产。 2022年2月 中共中央、国务院 《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》 强化现代农业产业技术体系建设、种业知识产权保护，推进重大创新平台建设、农业关键核心技术攻关、种质资源普查和鉴定评价，实行“揭榜挂帅”、“部省联动”项目制度。

从历年的种子政策法规中，我们可以看出，我国从20世纪50年代就开始推动科研育种工作，在良种选择、繁育、推广工作和管理上进行了大量的探索和实践，总结出一条具有中国特色的种子政策法规道路，实现了种业管理法治化。随着时代和技术发展，我国种子法律规章经历了多次修订，种业管理体制进一步完善，种业市场环境不断优化，为我国种业现代化发展提供了基本保障，为种业的持续健康发展指明了方向。

2 国家种子法律规章发展现状

2.1 现行国家种子法律规章

为推动中国种子产业的发展，我国一直采取积极的产业政策，并制定了相应的种子法律规章。2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国种子法》，并分别在2004、2013、2015和2021年进行修订，同时全国各省市制定了实施种子法的地方性法规，农业部制定了一系列配套规章和规范性文件。根据《种子法》的主要章节和内容，我国现行种子法律规章确立了种质资源保护制度、新品种保护制度、品种审定与登记制度、种子储备制度、种子生产经营许可和种子生产经营者档案制度、种子标签真实制度、种子检疫制度、转基因植物安全评价制度等基本法律制度[11]，具体法律规章及分类见表3～11。

表3 国家现行主要种子法律规章之基本法律

表4 国家现行主要种子法律规章之种质资源保护制度

表5 国家现行主要种子法律规章之新品种保护制度

表6 国家现行主要种子法律规章之品种审定与登记制度

表7 国家现行主要种子法律规章之种子储备制度

表8 国家现行主要种子法律规章之种子生产经营许可和种子生产经营者档案制度

表9 国家现行主要种子法律规章之种子标签真实制度

表10 国家现行主要种子法律规章之种子检疫制度

表11 国家现行主要种子法律规章之转基因植物安全评价制度

2.2 种子法律规章基本制度

2.2.1 种质资源保护制度

对于种质资源的保护，目前我国宪法和《专利法》等其他法律也有相关规定。而《种子法》更是对此设立专章，规定国家享有种子资源的主权，是种质资源保护的重要主体，主要负责种子资源的收集、整理、鉴定、登记、保存、交流和利用工作开展，以及定期公布种子资源名录。各级相关部门应当通过资源库、保护区或者保护地的建设开展种质资源保护。种子资源的境外利用需要经过对应行政主管部门的批准。

2.2.2 新品种保护制度

植物新品种权是种业知识产权的重要组成部分，是种业创新发展的源头活水。我国现行的植物新品种保护制度是参照1978年《国际植物新品种保护公约》制定的。新品种保护制度的有效实施，能有效保护新品种权，是保障育种者权益，激励育种创新积极性的重要举措。《种子法》规定国家实行植物新品种保护制度，对植物新品种权的授予应当具备新异性、特制性、一致性、稳定性，名称适当或属于国家植物品种保护名录，新品种权人和育种者的依法享有合法权益。

2.2.3 品种审定与登记制度

国家层面的品种审定制度建立于1982年[12]。品种审定制度和品种登记制度是品种从选育成功到生产引用推广的良种主要方式[13]。国家支持开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究，对品种实行审定、登记和退出制度。具体而言，对主要农作物实行品种审定制度，在推广前应当通过相应审定程序；对部分非主要农作物实行品种登记制度；对出现种型退化、丧失使用价值、有明显缺陷的问题品种实行退出机制。根据《主要农作物范围规定》，目前我国确立的主要农作物包括水稻、玉米、小麦、棉花、大豆、油菜和马铃薯，各省还能根据具体情况确定一到两种主要农作物。

2.2.4 种子储备制度

1989年，国务院批准建立国家种子储备制度。2016年新修订的《种子法》将种子储备制度内容纳入其中。2021年农业农村部指出要进一步加强国家和省两级种子储备体系建设[15]。种子储备是保障我国种业安全和粮食安全的重要措施。《种子法》明确建立种子储备制度，主要用于备灾备荒，用于生产恢复及余缺调剂，并定期更新储备种子，保障农业和林业生产安全。《国家救灾备荒种子储备补助经费管理办法》更是详细规定了国家定期制定国家救灾备荒种子储备计划明确各承储省份储备的作物种类类型、数量、补助标准。国家救灾备荒种子重点储备的作物范围、承储单位条件、补助资金拨付与使用方法和流程、国家救灾备荒种子调用、监督与管理工作等。

2.2.5 种子生产经营许可制度和种子生产经营者档案制度

为规范农作物种子生产经营秩序，我国采取种子生产经营许可制度，具体实施办法是通过种子的生产许可证制度实现的。许可的范围包括主要农作物种子、商品种子生产、转基因植物种子生产和种子经营。在我国开展种子生产、经营均需具备相应的资质和条件，并办理经营许可证或营业执照。

为进一步规范和监督种子生产经营行为，便于侵权行为的界定与证据追溯，我国实行生产经营备案制度和档案制度。种子生产经营者应当对种子基本信息（来源、产地、数量、质量等）以及生产经营信息（销售时间、销售去向、责任人、合同、票据、账簿等）建立档案保存机制，并保证相关档案内容可追溯，根据相关规定确定保存期限。

2.2.6 种子标签真实制度

种子标签是种子营销市场准入的通行证，种子标签真实制度是规范种子营销行为的基本制度和明确质量责任的主要手段之一，是种子生产者、经营者与使用者合法权益保障的重要举措[14]。种子标签真实制度下要求销售的种子应当符合国家或者行业标准，并附有与真实情况相符的种子标签和使用说明，标注的内容包括种子类别、品种名称、相关编号、种植说明、质量指标、检疫情况、生产经营者基本信息等,。

2.2.7 种子检疫制度

种子检疫是保障国内生物安全和农业生产生态安全的重要防线。种子的进出口、运输或邮寄应当依照有关法律、行政法规的规定执行种子生产技术规程和种子检验、检疫规程，防止植物危险病虫草及其他有害生物传入境内和传出境外。

2.2.8 转基因植物安全评价制度

转基因技术是实现农业育种突破性发展的重要技术，随着转基因作物种子产业化，建立转基因作物科学的评价、监管体系势在必行。我国对农业转基因生物安全实行分级管理评价制度。《种子法》规定，转基因植物品种的选育、试验、审定、推广，应当进行安全性评价并严格安全控制。

3 现行主要种子政策与法律规章统计分析

3.1 制订(颁布)与修订时间

根据对现行35部主要种子法律规章制订(颁布)与修订时间的统计(图1)显示1997、2001、2002以及2016年是种子法律规章的立法高潮，新制订(颁布)的种子法律规章都在3部以上，其中2002年最多，达到了5部。而在2004、2017、2022年是修法大年，每年修订的种子法律规章都在6部以上，其中2004、2022年均达到了7部。

图1 主要种子法律规章制订(颁布)与修订时间统计

结合种子政策法规的内容发现，“九五”期间“种子工程”中“加快良种培育、引进和推广”的方针，鼓励了种子进口，与1997年前后大量制订了关于种子进出口管理的法律规章相对应；1996年转基因种子在美国商业化后，引发了各国对创新育种技术和转基因生物安全的关注，因而2001、2002年制订和2004修订的法律规章主要为新品种保护、种质资源保护和转基因种子管理等；2016年新制订和2017年修订的法律规章均围绕新品种保护、转基因、种子生产经营等内容，与相关政策中鼓励育种创新，发展生物育种技术和强调企业为主题的现代种业科技创新体系相适应。而2022年是随着近年来粮食安全问题、种业“卡脖子”技术问题日益突出，亟需种业体制改革和种业技术创新，保障种业安全，因此政策上以新品种保护、种质资源保护与利用、促进育种产业化、提高生物育种技术和安全为主要内容，对应地，多个法律规章被对应更新。

单部法律规章来看，《农作物种子生产经营许可管理办法》自2016年公布至今，6年间修订了5次，是现行种子法律规章中修订次数最多的，并且在2022年1月7日和1月21日短时间内连续修订了2次，与《进境植物繁殖材料检疫管理办法》(2018年4月28日、2018年5月29日修正)成为仅有的2部在一年内修订2次的法律法规。其他法律规章自公布之日起至今修订了4次的法律法规有2部，为《中华人民共和国种子法》和《农业野生植物保护办法》；修订了3次的2部，为《植物检疫条例实施细则(农业部分)》和《农业转基因生物安全评价管理办法》；修订了2次的9部，修订了1次的4部，从未修订的17部(表12)。其中发布或修订至今时间最长，即更新时间最久远的为1996年发布的《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》，其次为1997年公布的《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》和《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，这些法律规章已经超过25年未进行修订。其他超过20年的法律法规有6个，超过10年的7个，低于10年的只有20个。现行法律规章更新至今平均为10.05年。

表12 种子法律规章制订与修订情况

整体而言，我国种子法律规章的更新时间较长，许多相关的内容已经落后于国际[16]，甚至不同法律规章之间存在标准模糊、责任不明[17]等问题，因此，需要进一步加快种子法律规章更新和与国际对接的步伐。

3.2 法律规章制订(颁布)机构与类型

现行35部主要种子法律规章中，制订(颁布)的 机构主要为农业农村部25部，其中2部为联合制订；国务院5部；全国人民代表大会2部，其他部门机构还包括最高人民法院、国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会、国家出入境检验检疫局、国家计划委员会、对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局、自然资源部、生态环境部、海关总署等(表3～11)。因此，在种子管理执法中容易出现多部门管理、信息沟通不畅、管理效率低等问题，对此，需要完善对应主体责任，明确监管机构的分工和建立完善的监督机制。我国法律体系主要由宪法、法律、行政法规、部门规章、规范性文件等构成。其中，法律在我国是由全国人民代表大会及其常委会，制定、修改并颁布的基本法律和普通法律总称；行政法规是法令、条例、规则和章程等法定文件的总称，行政法规的效力仅次于宪法和法律，一般由国务院为领导和管理国家各项行政工作制定的；部门规章一般指由国务院各部委制定发布根据法律和国务院的行政法规、决定、命令。现行主要种子法律规章中法律为2部，即《种子法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法》；行政法规5部；部门规章28部。我国种子法律规章仍以部门规章为主，在假冒伪劣种子生产经营、种质资源管理等一些方面规范力度不足，因此可适当将一些现有的条例和制度上升至法律层次，加大违规惩罚力度[18]，以增加种子侵权的成本。

3.3 法律规章内容分类

根据《种子法》的章节和内容，我国种子法律规章能具体分为种质资源保护等8个制度类型，除《种子法》之外，其余主要种子法律规章都侧重于1～2个主要内容，根据制度分类可知，种子资源保护制度相关的4部，品种审定与登记制度4部，新品种保护制度5部，种子生产经营许可制度和种子生产经营者档案制度4部，种子标签真实制度4部，种子检疫制度8部，种子储备制度1部，转基因植物安全评价制度7部。各个类别中的法律规章有一定的重合，其中，关于种子进出口和转基因植物使用等涉及用种安全的法律规章较多，体现了我国对用种安全的重视，但整体来看，各法律规章类型在数量上分布不均，容易造成种子法律规章整体不平衡，某些领域法律保护不健全不够细致。

从各类型制定时间而言，种子检疫制度最早完成制定，除了2022年最新颁布的《外来入侵物种管理办法》，在2000年之前就基本确定现行法律规章的规模；其次为种子资源保护制度；而品种审定与登记制度最晚，除了《主要农作物范围规定》在2001年制定，其余均在2010年后制定。

从各类型的更新时间来看，种子资源保护制度、品种审定与登记制度更新年限最短，约为6年，种子储备制度、转基因植物安全评价制度、种子标签真实制度的法律规章更新均在8年以下，而种子生产经营许可制度和种子生产经营者档案制度、新品种保护制度较长，均在15年以上。

由此看来，进一步显示了我国种子法律规章亟需加快更新步伐，与现代种业发展需求相匹配。

3.4 关键词与法治热点

根据对现行主要种子法律规章制订与修订的情况与内容进行关键词提取整理，能进一步窥见我国种子政策法规的导向以及发展进程。

政策法规的关键词分析结果与法律规章关键词分析结果高度一致，充分体现了法律规章是政策的集中体现。1980年以前，我国种子法律规章还未起步，政策法规重点围绕“群众选种”“统一供种”“良种繁育推广”“良种繁育体系”等方面，显示这段时期我国种业政策主要是关于推进种业的良种繁育、良种推广种质的政策，并探索组建种子管理机构和良种繁育体系。1980年到2000年之间，“种子选育”“品种审定”“种子储备”“种质资源”“引进与推广”“检验检疫”“种子工程”等成为种业政策法规的关注重点；而法律规章的关键词主要为“检疫”“引种”“进出口”“种质”“品种”等，说明这一阶段种子育繁推市场进一步打开，从之前的“自繁”到有计划的“选育”“引种”“进口”，进而对种质资源管理以及种子检验检疫技术和规范产生需求。2000～2010年政策法规的关键词包括“新品种”“良种补贴”“转基因”“生物育种”“创新育种”“推广应用”等；法律规章的关键词中“转基因”出现频率最高，其次为“种子标识”“品种保护”等，显示种业政策重点转入生物育种、转基因技术、提高种业科技水平。2010年至今，我国种业进入快车道，重点围绕“现代种业”“体制改革”“育繁推一体化”“种业创新”“种质资源”“新品种”“知识产权”“产学研结合”“市场”“龙头企业”“种业安全”“关键技术”等领域密集出台了一批种业政策法规；法律规章方面，“品种审定”“新品种保护”“种子生产经营”为主要关键词，其中2017以来，关于“种子生产经营”的出现频率逐渐增多，显示近年来我国大力开展育种技术攻关，鼓励种业创新做大做强，加大种业企业的培养，种业发展的战略性和安全性成为种业政策法规的重要考量。

4 结语

随着粮食安全问题全球化，我国种业迎来了新的机遇与挑战，亟需对种业进行深化改革，以科研技术带动产业升级和提质增效，我国正处于新发展的转型阶段，强化种业自主创新、加强种业知识产权保护、重视种质资源保护与开发利用、重视生物育种商业化引用等成为重要的发展趋势[19]，因此要进一步加强我国相应种子政策法规的制订，发挥政策的导向和支持作用，引领我国种业健康持续发展。