城市基础设施PPP 项目何以失败——对伦敦地铁的再审视

◎熊瑞涛

PPP即英文世界里通常指称的 “public-private partnership” 的缩写， 在我国一度被译为 “公私伙伴关系”， 但其概念和实践都发源于英国。 一直以来， PPP 无论是在国外国内， 都被一部分支持者视为一种有效的治理工具， 他们认为， PPP 项目通过在政府和企业之间搭建合作平台， 可以纾解公共服务递送质量不高、 效率低下、 成本高昂的问题， 而这种问题往往是由政府资金短缺、 专业性不足、 管理人员匮乏带来的， 而企业的加入则可以有针对性对此加以转移、 弥补和化解。

作为这样一种强调政府与企业之间紧密合作的服务递送方式和城市治理理念， PPP 在国际上曾掀起过一股流行风潮， 引发过很多国家和地区争相仿效， 也的确在促进城市基础设施发展方面发挥了一定的积极作用。 但在2008年经济危机后， PPP 项目在基础设施融资方面的弊端日益显现， 因而声名日蹙。 以此为转折， 国际上的PPP 热呈现出逐步退却的态势。 然而有趣的是，虽然PPP 作为一种融资模式在上世纪九十年代就引入中国， 但国内PPP 的发展， 却经历了与国际图景不同的轨迹。 在国内， PPP 正是作为一种新兴的城市治理理念变革的重要内容和载体， 以一种先进的改革模式和治理话语形态而得到再度重视的。

面对这种国际与国内的退潮与涨潮， 国内学界自然也有分歧和争论。 部分学者就主张对PPP 进行理性再审视， 因为他们注意到了国际上政府回购公共服务的做法， 这实际上重新肯定了政府在推进公共服务递送中不可或缺的重要性， 进而印证了PPP 并非是解决问题的万灵药。 本文以英国伦敦地铁PPP 项目作为城市基础设施领域的典型案例，分析其成败的多元原因。

伦敦地铁PPP 项目概况

早在1863 年， 伦敦就开通了世界上第一条地铁线。 1997 年英国工党上台时， 政府债台高筑， 因而造成重大公共建设停滞不前。 伦敦地铁由于长年疏于维护， 再加上人口持续增加， 导致多条线路不堪负荷、 问题层出不穷。因此， 伦敦地铁的改造和升级成为执政当局的当务之急， 如何吸收资金来对涵盖12 条线、270 个车站、 超过400 公里轨道的伦敦地铁加以再造， 关系政府形象和城市命脉， 也构成一个重大挑战。

伦敦地铁产权属于伦敦交通局 （Transport for London， TFL）。 后者作为主管伦敦地铁投资、 运营的地方行政部门， 负责地铁规划和运营服务的管理。 虽然在这之前伦敦的城市铁路曾进行过私有化改制， 但当局认为采纳PPP 模式比完全的私有化要更加合适。 在这一模式下，英国交通部作为中央行政机构， 向伦敦交通局每年提供约10 亿英镑的拨款， 并通过它转授于伦敦地铁作为运营费用。 同时， 伦敦地铁每年又可以从票费上营收10 亿英镑。 以这些资金为基础， 伦敦地铁每年向三家基础设施服务公司提供11 亿英镑的基础设施服务费。

同时， 在监管架构上发展出了三方面的监管体系。 一是由上到下的监管， 主要包含三个层次： 中央层级的交通部对地方层级的伦敦交通局的监管； 地方层级的伦敦交通局对下辖的伦敦地铁有限公司 （LUL) 的监管； 伦敦地铁有限公司对伦敦地铁和基础设施公司的监管。 二是横向维度的监管。 伦敦地铁负责轨道交通安全， 它需要向健康与安全执行委员会 （HSE）每隔三年递交一份安全状况。 同时， 根据PPP合同， 每个基础设施公司相应地向伦敦地铁有限公司递交一份安全状况报告， 该报告必须得到健康与安全执行委员会认可。 三是独立仲裁。独立仲裁官由英国交通部任命， 因为根据PPP项目总周期为30 年的实际， 每隔7 年半要对项目运作进行审核， 以便按照当时绩效情况来调整合同。 独立仲裁官主要目的之一就是在审核期间重新定价， 以确保投资回报率； 目的之二则是解决价格争议， 以第三方进行价格调停。但即便是这样一整套多维的监管和治理体制，也未能阻止伦敦地铁PPP 项目在2007 年7 月走向破产。 在笔者看来， 具体的原因可以从以下三方面进行分析：

1.沦为 “语言游戏” 的PPP

如前文所述， PPP 意味着一种公共服务递送方式由政府独揽到赋权于市场的变化过程。实质上， 则是一种国家和城市治理逻辑的转换。这种转换中， 虽然国家对于某些核心职能的让渡是通过合同和契约形式来实现的， 但仍然具有一种不可抗拒性和不平等性。 这种不可抗拒性和不平等性是相互纠缠的， 伴随的是国家有意识的 “自我革命”， 即政府所呈现出的一种自觉的 “去国家化” 努力。 在这种逻辑之下， 政府从国家和城市治理的场域中退出， 并试图令“市场办国家”。

而在市场和社会之间， 还存在着诸多差异性要素， 发达的市场并不等同于发达的社会，反之亦然。 就英国而言， 市场的发达并未涵育出同样发达的社会资本。 在市场和社会不均衡发展的情况下， 同政府所 “合作” 的、 或者说政府责任所 “转嫁” 的主体， 只能是 “市场”而非 “社会”。 根据社会学家詹姆斯·科尔曼的理解， 正是社会资本才使得个人利益服从全体利益， 并使价值共享缔造信任， 而信任则具有巨大的且可衡量的经济价值。 福山也认为， 社会资本根植于文化， 它是信任的熔炉， 是一个经济体健康与否的关键。 在英国， 所缺乏的就是对于社会的充分而正确的强调， 英国政府对于PPP 的推动， 考虑更多的可能是向市场转移责任而非积极培育社会资本。 由此， 我们可以观察到， 英国PPP 的内涵和定位之中， 本身就内置了一种只关注国家/市场二元关系的潜在危险。

进一步， 不难注意到， 英国虽然是PPP 的发源国， 但仍要假借PFI 的名义来发展PPP。 上世纪80 年代， 新自由主义的财政规则限制了政府借贷， 英国政府为解城市公共基础设施融资难题， 不得不提出一个 “私人融资计划” （private financial initiative， PFI）。 PFI 实质上是政府为了借私人企业之手解决融资问题而实行的一种规避财政约束的策略， 通过淡化 “公私伙伴关系” 中的 “公”， 亦即隐藏其中的政府身影，来避免反对派和社会上所可能发出的对政府当局的质疑。 但实际上， 这种高级的 “语言游戏”， 只是政策制定者的一厢情愿。 无论是PFI还是PPP， 自其诞生或复归以来， 对它们的攻击和批评就从未间断。 反对者认为其较之于利用公共财政进行城市基础设施建设的方式更昂贵，不仅削弱了公共服务， 而且是隐瞒真正的公共借贷和支出的一出 “骗局”。 因而， 这种通过置换PPP 内涵、 片面强调市场作用的策略性提法，最终难免使PPP 沦为一种 “语言游戏”， 而这种语言游戏在获得部分暂时性收益的同时， 并不利于从根本上在社会上普及和构建一种真正的政府与社会合作的环境和氛围。 所以， 人与人之间的信任、 社会与政府之间的信任并不会随着政府与市场之间的契约关系的构建而变得紧密起来， 因为公私的合作之外， 还有处于第三方的社会力量被忽视了。 这种状态的生成和延续， 直接或间接地造成城市基础设施建设只是作为一种纯粹的经济行为在城市治理场域中发生和消逝， 在伦敦地铁PPP 项目的整个生命周期中， 它并不会获致伦敦地铁本身以外的任何附加意义。 也就是说， 伦敦地铁是历史悠久的、伟大的， 而PPP 项目则是无关紧要的， PPP 作为一种治理模式和理念， 难以引发社会公众更多的关注和共鸣。

2.PPP 项目中竞争性的缺失

尽管英国原首相梅杰曾强调 “不要让藩篱、教条和既得利益阻碍我们递送最好的服务”， 表达了以PPP 模式继续对传统公共服务递送方式进行变革的决心， 但从世界范围来看， 在经历了2008 年前后的经济危机之后， 各国的财政缺口普遍变大， 进而导致银行不愿为了长期项目向私人公司借贷， 这客观上使得原本日益增长的对于公共服务的需要同现有供给不足的矛盾愈发加大， 英国的PPP 项目发展不可避免地暴露出了一系列问题。

笔者发现， 为了应对治理环境的变化、 防止项目失败， 2011 年英国政府展现出了一定的政策纠偏和改革意愿， 但并未能够阻挡PPP 式微的颓势， 无论是项目的数量还是资金总额都严重下滑。 且和后发国家一样， 英国经历多年的PPP 发展实践， 仍存在着全国范围内的区域发展不均衡的问题。 伦敦所在的东南部区域是PPP 总额占比较大的区域之一， 在这种条件下，极易导致区域之间的竞争性减弱。

伦敦作为英国的首都， 在国家和城市治理中的地位具有优先性。 这种首善之区的地位导致在财政资源的争取上， 伦敦具有同其他地区、 其他城市相比独特的优势。 这种PPP 发展区域不均衡的状态， 实际上意味着财政资源的不平衡分布和畸形化的集中。 这首先在制度预设上就令伦敦地铁的PPP 项目坐实在了一个并不为实现创新而创新的根基之上。 也许正如前文提到的， 其中不仅存在着一定的语言游戏因素， 而且还存在着一定的 “虚假创新” 因素。 因为， 伦敦地铁只要打起PPP 项目的旗号， 财政资源向它的倾斜是必然的，而市场逐利的特性也会使得企业趋之若鹜。 在中国地方治理中广泛存在的区域竞争现象或者说“锦标赛” 体制， 似乎在英国的治理情境中并不存在， 由此所出现的竞争性缺失导致的是， 政府行为的难以追责性和企业行为的日趋保守性， 结果， 政府与企业的公私伙伴关系变成一种公私共谋关系。

伦敦地铁PPP 项目中， 就暴露出这种社会资本方自身治理不善、 管理过程混乱、 缺乏创新动力的竞争性缺乏问题。 具体来说， 企业的主要责任是对地铁基础设施和车站进行修复和维护， 并不参与地铁获取实际收益 （车票收费）的进程， 因此， 物质激励的相对缺失导致企业的创新激励不足， 也直接影响了本应紧密连接和相互协作的供应链， 供应链的各个组成部分未能充分发挥作用。 同时， 伦敦地铁PPP 项目中的企业其实是包含众多次级单位的一个联合体， 不同单位之间的组织协调成本和难度并不小。 例如， 组建成Metronet线路经营联合体的几家企业不但没有形成合力， 反而因为利益出发点各异、 经常意见相左， 加之频频更换管理者， 导致管理机制难以理顺， 始终无法对整个项目进行持续有效的统筹管理。

3.治理架构空心化

在中央层面， 英国财政部下设了一个常设中心， 这个中心最初为Partnerships UK （英国伙伴关系中心， 简称PUK）。 PUK 在2000 年成立，其董事会包括了来自政府和企业双方的成员。在2001 年3 月， PUK 将自己转型为一种PPP 形式， 它将自身51%的股份出售给了企业， 而剩余的49%交由政府继续持有， 从而实现了利用PPP 治理PPP 的 “元治理” 架构的搭建。 但后来PUK 的私人部门持股者被政府清除出去，PUK 的责任大都转移到了IUK （Infrastructure UK） 上。 在一些研究者看来， 这种演变体现了“职责单一化到多元化的转变”， 是一种 “市场化到政府主导” 的转变。 而在地方层面， 也相应地发展出了同中央政府相对接的职能单位，它们同IUK 和财政部合作， 进而组成了所谓的Local Partnership （简称为LP）， 由地方和中央各持50%的股份， 来负责上下疏通、 协调推进PPP 在地方的运营事宜。 但从伦敦地铁PPP 项目的运作过程中， 很少发现IUK 和LP 的实际和有效介入， 这两个机构通过怎样的机制发挥作用并不明确， 至少可以确定的是， 在伦敦地铁PPP 项目中存在一定的治理架构空心化的问题。

伦敦地铁

其实， 由于伦敦地铁项目极为巨大， 因而高效的政府治理架构至关重要。 例如， 在伦敦地铁PPP 项目运作中， 就存在着信息不对称的现象， 比方特别设置的独立仲裁人难以及时和全面地从企业获取必要的信息和成本数据， 因此无法有效监控成本变化、 了解详细的项目运作情况。 同时， 政府与企业之间合作中出现的矛盾和问题也难以通过监管渠道得到正常解决， 比如， 企业往往以利润最大化为目的， 而政府则追求成本最低， 公私双方在收益分配方面很难达成一致， 而整个的治理架构更多的是重视监管、 忽视沟通， 从而导致冲突增多、 互信逐渐丧失。 此外， 由于治理架构中的责任分配不平衡， 直接导致企业自身承担的风险比较低， 这使得它们面临的财务约束极小。 一旦发生企业破产的情况， 政府要为95%的债务担保， 而企业只需要为其股份买单， 以至于联合体的倒闭也不会对其成员企业本身造成多大的财政压力。

伦敦地铁经验的思考与启示

实现国家治理体系和治理能力的现代化是建设中国特色社会主义事业的总目标， 对于中国城市基础设施PPP 项目的发展， 理应放置在这个总目标之下进行思考。 在当下， PPP 被赋予“政府与社会资本合作” 的新寓意， 从而完成了以 “政府” 置换 “公”、 以 “社会资本” 置换“私”、 以 “合作” 置换 “伙伴关系” 的三重迭代。 很显然， 这在策略上同英国的PFI 具有相似之处， 但从实际内涵上考察则具有超越性。这表现在， 中国的 “政府与社会资本合作” 概念不是一种政治修辞和语言游戏， 而在实际意义上指明了以政府为主导、 吸纳和培育社会资本的设想和决心， 也就是说， 中国在城市基础设施PPP 项目的发展中， 对于企业的 “私”（逐利性） 有一个预先的规制， 并且是追求一种政商合作关系而非一种带有暧昧性质的 “伙伴” 关系。 因而， 中国对于PPP 概念和模式的复兴， 可以在话语层面和政策层面为城市基础设施PPP 项目的推进擘画出更为清晰的路线和框架， 从而可以使得PPP 更具战略意义而非策略价值。

此外， 中国在财政部也设置有PPP 中心，但同英国不同， 这个PPP 中心本身并不是一个“PPP”， 而是属于一个咨询性的政府附属机构，并不承担实际的管理职能。 这种机构设置差异是从中国治理情境出发综合考量的结果。 中国是单一制国家， 且存在着典型的职责同构和“条块分割” 特点， 如果像英国那样设立所谓的IUK 及LP， 则会进一步加大原有体制所存在的治理碎片化和部门协作困难等问题。 从这个角度看， 中国的PPP 治理架构更强调实效性。 因为财政部的PPP 中心作为一种政策指导机构和信息交流平台， 可以发挥一定的宣传教育功能，这对于促进民众参与、 推动公众知情十分重要，而社会的参与正是中国的PPP 项目所追求的目标之一。

作为我国轨道交通行业第一条采用PPP 项目融资模式建设的运营线路， 北京地铁四号线于2004 年开始动工、 2009 年正式投入运营，至今仍作为北京的最重要的城市交通基础设施发挥巨大的经济和社会效益。 在伦敦地铁PPP项目和北京地铁四号线PPP 项目之间的直接对比中， 我们更能发现， 公私伙伴关系必定要上升为政府与社会资本合作才能真正实现其治理工具的价值， 做出这样的结论， 主要根据的是北京地铁四号线PPP 项目中所凸显的两个方面经验。 一是政府在其中主导地位， 这主要包括但不限于： 北京市政府在项目前期准备中对于合作企业的严格筛选、 确定了合理的资金和风险负担分配比例 （政府承担70%， 京港地铁承担30%）、 清晰划分合作企业同政府之间的权利义务关系等方面。 二是公众在其中的积极参与， 这种良好参与氛围的创设又离不开一个具有专业经验和科学化管理理念的运营公司。 例如， 京港地铁在主要广告资源经营上采用了业主自建媒体、 广告公司许可经营的全新模式，2011 年的年广告收入就超过7000 万元。 与此同时， 通过投放公益广告的形式， 收集、 展示普通民众与地铁四号线的日常故事， 从而强化了公众同项目本身的情感联系。 从这点来看，北京地铁四号线PPP 项目在统筹经济效益和社会效益方面做出了一定的积极探索和创新。

通过对伦敦地铁经验的再审视， 我们观察到， 城市基础设施PPP 项目的失败主要在于政府功能的缺失。 无论是 “公私伙伴关系” 还是“政府与社会资本合作”， PPP 本身所蕴含的真谛绝非是政府从原有的治理场域中退出或卸载本应承担的治理功能， 而是要在强化核心职能的同时， 通过合理有序地借助市场力量来缓解自身所面临的财政和事务压力。 在这个过程中，同样不能忽视对于社会公众的吸纳， 并为他们提供一定的意见、 情感表达渠道。 构建一个政府主导、 企业有权、 民众关心的政府与社会资本合作模式， 可以使PPP 项目在城市基础设施建设中保证既发挥硬件保障功能， 又能够充分凝聚民心民意。 只有这样， 包括了私人企业和个体民众在内的、 散落于城市治理界面的社会上的资本形态， 才能在政府主导下聚合并形成协力， 从而避免和防止国家与市场的二元失灵或缺位。