改革开放以来城市青年住房政策的演变及其动力机制研究——基于社会建构的视角

■ 丁淑娟 朱亚鹏

改革开放以来，随着我国经济社会的深刻转型，流动人口规模扩大，大量青年涌入城市，城市青年人的住房需求庞大。与此同时，在住房商品化、市场化作用下，城市房价快速上涨，外来务工青年以及作为特殊“夹心层”群体的城市新就业大学生等新市民“买不起房、租不好房”问题突出。为有效地缓解住房压力，在中央强调“房住不炒”的总体定位和地方人才竞争愈加激烈的多重背景下，各级政府越来越重视包括新市民群体在内的青年人的住房问题，并尝试通过多种政策安排来加以解决。2021年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），提出将“加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题”，通过有效扩大保障性租赁住房供给，尽最大努力帮助青年人等群体缓解住房困难。2022年4月，中央宣传部、国家发改委、共青团中央等17个部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，在提及“围绕促进青年高质量发展，让城市对青年更友好”中进一步明确提出要“着力优化保障青年基本住房需求的青年发展型城市居住环境”，以建设青年发展型城市为切入口，加强对青年“住房难”问题的政策关注力度。如何通过政策手段满足青年的住房需求，为青年发展营造友好的环境成为全社会关心的重要议题。因此，从社会建构的角度探讨青年住房问题的政策制度安排的发展演变历程不仅仅是一个重要的学术问题，而且对于完善我国城市青年住房政策、构建青年发展型城市也能提供有益的启示。

一、研究问题的提出

计划经济时期，青年住房主要通过国家住房实物福利分配体制供给。改革开放以来，随着住房商品化、市场化的推进，城市房价上涨，住房问题日益成为关系青年发展的重要民生问题。“蜗居”“蚁族”“夹心层”“房奴”等流行话语形象地刻画了青年群体的现实住房压力，甚至有三分之二的大中城市青年因住房倍感身心压力［1］。与老一辈的进城农民工相比，新生代农民工“扎根城市”的愿望更为强烈，对城市中稳定居住环境的需求更大。但实际情况是，大部分新生代农民工的居住状况不容乐观，城市住房保障体系对他们的纳入程度总体偏低。2018年，香港大学社会学系“城市新移民住房保障”研究团队完成的《进城农民工住房保障政策及居住现况调研报告》显示，从2011年到2016年，在全国范围内，由雇主或单位提供免费住宿的农民工比例由49.9%降低至13.4%，大城市中的农民工群体普遍面临严峻的住房压力，无力负担正规的商品房，而是居住于权益不被保障的“非正规住房”中，其中又以“城中村”和“群租房”的居住形式最为普遍［2］。根据国家统计局《2020年农民工监测调查报告》显示，进城农民工人均居住面积21.5平方米，比上年增加1.1平方米，在不同规模城市的农民工人均居住面积均有增加，但进城农民工在500万人以上城市居住的人均居住面积仅有16.9平方米［3］，大城市进城农民工的居住状况依然值得关注。“居住难”问题并不仅仅反映在新生代农民工上，由于大城市房价居高不下、初期就业薪酬不高，新就业大学生的购房和租房压力同样非常大。如何完善城市住房保障政策解决青年住房问题引起政府部门和学界的共同关注。

针对城市青年居住困境的相关研究主要集中在以下几个方面：一是城市青年住房状况及问题。如廉思等学者较早关注大城市大量毕业大学生作为“蚁族”的居住困境，呼吁政府关注并大力解决这部分群体的住房困难［4］。2014年，廉思再次关注“流动时代下的安居”问题，通过调查发现城市青年住房状况整体得到改善，但仍然面临房价高涨购房难、租房权益保障不到位、因低收入住房困难、与对城市贡献不匹配等现实问题［5］。二是对青年住房政策实施情况的评价。学者认为，现有住房政策在发挥作用的同时，仍然存在覆盖面不广、具有明显的制度性排斥等困境［6-7］。三是聚焦大城市尤其是长三角、北上广等大城市里的青年住房困境及其对生活幸福感等的影响等研究［8-9］。

从上述研究内容来看，已有研究主要关注城市青年住房状况、问题和相关政策，但是对于青年住房政策的发展变化还没有得到深入研究。关信平认为改革开放40年来我国包括住房政策在内的社会政策经历了不断探索和起伏发展的过程，进入21世纪以后，我国社会政策基本呈稳步上升的路径，在完善制度体系、扩大社会服务、提升总体福利等方面都有明显的发展，在保障和改善民生方面发挥了很大的作用。因此这一阶段也被一些学者称为“社会政策时代”［10］。在当下住房成为愈发需要紧迫解决的现实问题的情况下，住房政策如何优化，城市如何为青年发展提供更好的环境也得到了学者越来越多的关注。从我国改革开放以来城市青年住房政策演变特点及其机理进行分析，有利于把握我国住房政策发展的历史阶段性特征，有利于从更宏观的视野来了解我国在为青年提供住房保障问题上的政策设计思路转变，也为进一步完善青年住房政策提供启发。

从研究的理论视角来看，学者尝试从制度经济学、社会学等视角分析中国住房政策的变迁状况［11］，事实上，住房政策作为一项公共政策，社会建构与政策设计理论是识别政策变迁重要驱动力量、解释一定变迁规律及其中的因果逻辑的重要理论［12-13］。运用目标群体社会建构与政策设计分析框架探讨城市青年住房政策演变的动力与机制将有助于拓宽住房政策分析的研究视角。本文所使用的分析概念“目标群体的社会建构”主要是指对某一类政策指向的群体是否值得、应该获得某种社会福利的形象与身份资格的一种主观评价，突出政策问题界定的主观性与情势性，发挥合理化、合法化政策选择或设计的作用［14］，可用于理解我国青年住房政策变迁机理［15］。

本文主要采用文本内容分析法和定性研究法。大众传媒、大型社会调查结果、官方政策文件的文本内容、决策者话语都是观测特定群体社会建构特点的重要来源［16］，有利于深入了解社会建构是如何作用于住房政策的发展变化。另外，基于对政府职能部门相关负责人员的访谈，将补充了解城市制定青年保障性住房政策的特点和原因。

二、改革开放以来城市青年住房政策的演变

结合农民工重要住房保障政策的出台和新就业大学生住房问题议程启动等时间节点，改革开放以来我国城市青年住房政策的发展历程可以划分为两个阶段：

（一）20世纪90年代～2009年：城镇住房保障体系的“边缘”阶段

20世纪90年代末，我国逐渐构建起以廉租房政策为基础的住房保障体系，传统农民工中的青年群体因户籍身份区隔，处于住房保障体系的“边缘”地位。进入21世纪后，国家对农民工的社会政策开始从管制转向服务，在政策层面开始关注农民工的居住问题。例如2006年，国务院公布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），注意到“农民工生活居住等方面存在诸多困难，……这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定”，提出要“多渠道改善农民工居住条件”。2007年，国家建设部、发改委、财政部等五部委联合出台《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房〔2007〕276号），强调改善农民工居住条件是解决城市低收入家庭住房困难的重要组成部分之一。这些政策的提出表明了国家开始重视农民工的住房问题，但由于这些政策要么强调单位的保障责任，要么设置了具备城镇户籍的资格门槛，对于青年农民工来说，面临着实际上难以有效获得政策保障的制度性排斥。

（二）2010年以来：城镇住房保障政策供给增加且迈向“优先”阶段

首先，通过对城镇住房保障政策覆盖范围的梳理，可以发现，新生代农民工逐渐被纳入城镇住房保障制度范围（见表1），这与农民工社会政策思路的整体调整是相协调的，学者指出农民工社会政策范式经历了从限制流动转向权益保障、从控制到服务的范式转移［17］。21世纪初，伴随农民工的住房问题日益突出，住房保障政策密集出台反映政府加强其住房保障［18］。2009年，学者廉思开展的大学毕业生低收入聚居群体（“蚁族”）生活状态的调查备受社会关注，城市新就业大学生的住房问题正式提上公众议程，并促进其进入政府议程。一方面，2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》首次采用“新生代农民工”的概念，指出“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。另一方面，2010年6月，住建部等七部委出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），对象主体是“城市户籍中等偏下收入住房困难家庭”，提出“有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”，首次在国家层面将包括新就业大学生在内的新就业职工和包括新生代农民工在内的外来务工人员纳入保障范围。可见，2010年是城市青年住房保障政策演变的重要分界点。

表1 1999年以来城市青年相关主要保障性住房政策演变

2013年2月，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）指出“2013年底前，地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围”。从政策用语表述上看，从《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中“有条件的可以”到《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》中“要把”，可以看出政策的要求有所提高，而且发文单位层级有所提升，这都显示政策势能的加强，包括新生代农民工在内的外来务工人员住房问题被正式纳入城镇住房保障的政策安排体系中予以解决。

其次，新就业大学生逐渐成为我国住房保障主要对象。一方面从国家层面，高度重视城市青年住房问题，重点启动面向新就业无房青年群体的保障性租赁住房建设。2019年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：要加大城市困难群众住房保障工作，大力发展租赁住房。同时，经国务院同意，在沈阳、南京、苏州、杭州、合肥、福州、济南、青岛、郑州、长沙、广州、深圳、重庆等13个城市开展完善住房保障体系试点，重点发展保障性租赁住房。2020年10月29日，经中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在“推进以人为核心的新型城镇化”中就明确提出“扩大保障性租赁住房供给”。同年12月21日举行的全国住房和城乡建设工作会议上，“大力发展租赁住房，解决好大城市住房突出问题”被列为全国住建系统2021年的重要工作内容。2021年7月2日，国务院办公厅公布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），这是以国务院办公厅名义发布的关于保障性租赁住房的专门的、高规格的政策文件，并明确保障性租赁住房面向的对象是符合条件的青年人和新市民，且不设收入线门槛，缓解租赁住房结构性供给不足的矛盾，解决城市青年阶段性住房困难。

可见，包括新生代农民工以及新就业大学生群体在内的青年群体在城市中的住房问题业已进入到国家的政策关注中，并且越来越受到重视。值得注意的是，2022年4月6日，中宣部等17部委联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，其中提及要“着力优化保障青年基本住房需求的青年发展型城市居住环境”，政府正着力统筹规划解决青年在城市的居住问题，让他们住得更有尊严、更有归属感、更有幸福感。城市青年住房政策的转变与政策目标群体即外来务工青年以及新就业青年等群体的社会形象建构是相协调的。

三、新生代农民工与新就业大学生社会形象的转变

大众媒体的文本内容、官方政治话语和社会公众等是住房问题社会形象的考察来源［19］。基于这些来源的文本和话语的发展变化分析得知，新生代农民工的社会形象打破了过去传统刻板化的负面形象，转向了更加积极的正面形象；新就业大学生在住房问题上的“弱势”地位也日益得到重视，这些因素都在推动城市青年住房政策的相应转变。

（一）从传统农民工到新生代农民工：积极社会形象的构建

自改革开放以来，人口流动加速，大批的农民涌入城市中，被称为“农民工”。在20世纪80年代末至90年代，农民工被建构为“盲流”（盲目流动）的“负面行为者”形象。有关“民工潮”和“盲流”的报道占据媒体报道中有关农民工议题的主流话语，呈现“盲目”“无序”“麻烦”“危险”“犯罪”“负担”等的负面“形象群”［20］。当然，有学者也提出大量农民工涌入城市寻找工作机会并不是“盲目”的，大部分是带着改善生活的美好愿望进入城市的，进入城市后工作也是相对稳定的［21］。虽有个别正面的看法，但媒体、社会上关于农民工的总体社会形象认知是偏向消极、负面的。

21世纪初以来，随着经济发展和产业升级的需要，新生代农民工成为我国城镇化建设的重要力量，在我国经济社会发展中发挥出重要作用。相关政策文件的政治话语表述也彰显了新生代农民工社会形象建构的积极变化。2004年，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收”。2010年，中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第一次明确提出了“新生代农民工”，这是在政治话语中首次明确回应这个当时规模已达到1亿的群体的问题。新生代农民工被塑造为城市“新产业工人”“新市民”等正面形象。国家领导人在不同场合中多次肯定新生代农民工作为产业工人的主力军为社会发展贡献的辛勤劳动，呼吁社会尊重这一群体。2014年7月30日，李克强总理在国务院常务会议上特别指出农民工在经济增长中的作用巨大，是中国经济功勋卓著的一支重要力量，不能视为城市的“二等”公民，应享有同等权利和享受同样的基本公共服务。地方政府的政治话语中“新市民”“来了就是深圳人”“新莞人”“新广州人”“援建者”等新称谓也彰显了对新生代农民工形象的积极建构。

全社会也逐渐形成认同、关心新生代农民工的良好氛围。新生代农民工这一群体在媒体话语中的“再现”方式也发生了相应的变化。2006年3月28日，《人民日报》一篇题为《全社会都要关心和保护农民工》的评论再次全面展现和勾画农民工的正面形象，强调“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们广泛分布在国民经济的各个行业，为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献”［22］。中国综合社会调查2003年和2013年的调查结果显示，公众对新生代农民工获得同等住房待遇的态度是积极、认可的，在关于“进城农民工是否应该享有与城市居民相同的待遇”问题上，表示同意的比例从2003年的78.2%上升至2013年的84.7%，不同意的人数也从2003年的12.3%下降至8.1%。2010年2月，中国青年报社会调查中心对全国31个省（区、市）7402人进行的调查显示，超过80%的被调查者认同新生代农民工应成为“新市民”。与此同时，新生代农民工也希望社会对其多一些尊重和理解，2011年12月8日，全国妇联发布的一份调查报告显示，超过80%的新生代进城务工者并不希望被叫作“农民工”。

（二）新就业大学生：“住房弱势”的形象受到社会关注

新就业大学生在住房问题上的“弱势”地位越来越受到社会的重视。2009年电视剧《蜗居》的热播，引发了全社会对青年“房奴”“蜗居”等住房问题的关注，时任国家总理温家宝在与网友在线公开交流时也提及：“群众的心情我非常理解，我也知道所谓‘蜗居’的滋味”。2009年，廉思及其研究团队历时两年对北京市唐家岭等多个大学毕业生聚居村进行了调研，提出了“蚁族”的概念，指代有知识、有能力、有梦想，但却没有自己的住房，聚居在条件较差的住房里的青年人，大多数“蚁族”青年是从农村到大学毕业后再到聚居村［4］。媒体也参与“蚁族”弱势形象的建构。自“蚁族”概念提出后，媒体和公众的关注度持续升温，2009 年底“蚁族”成为当年网络生活热门词汇，入选第六版《现代汉语词典》新增词汇。选取具有代表性的《中国青年报》2009年至今有关“蚁族”的新闻报道，共整理出约240篇新闻报道，其中《<蚁族>：被淹没在“青年农民工”之中的“80后”另类群体》这篇报道较早回应廉思等学者关于新就业大学生的形象建构，并呼吁“日益显现的‘蚁族’现象应当引起社会的充分关注和重视”。对其这些报道文本内容进行归纳，发现积极向上与值得同情和关注的“弱小”“问题”等话语主导了当时城市新就业青年新画像。“蚁族”的形象被赋予了努力奋斗却弱势、艰苦、居住得不到保障，游离在城市主流之外等意涵。学者研究认为，在经济衰退或经济社会急剧转型情境中，工作经验和知识积累不占优势的青年反而容易是社会改革中被伤害的被动劣势者，是需要关注的“优先群体”［23］。2014年央视节目《新闻1+1》曾经用4集篇幅聚焦“蚁族”聚集村，关注并结合改革评述了“蚁族”大学生生存状态、私搭房隐患、水电危机、公租房申请等问题，引起了社会又一波热议。新就业大学生“蚁族”形象及其城市的“住房”问题得到广泛建构，引发了政府的关注，推动了相应政策的制定与出台。

在政府的政策视野中，青年的社会形象也值得关注。《政府工作报告》作为我国每年政府的重要施政纲领，其中青年相关论述能较为合理反映政府视野中的青年综合性形象［24］。从2009年以来的政府工作报告来看，以大学生为典型对象的青年“就业”问题频繁出现在其中，聚焦城市就业和安居的“困境青年”“弱势青年”，同时政府对青年群体在城市的住房议题重视程度增强，成为了国家关心青年发展的中心议题之一，投射出青年在城市的安居问题慢慢进入政府议程。在国家政治话语中，新就业大学生作为参与社会建设人才的“天之骄子”形象被更加真实、具体的“住房弱势”形象所补充。

四、城市青年住房政策变迁逻辑：动力与机制

目标群体社会建构与政策设计理论指出，主流形象的社会建构不仅可能变化，而且会进而带来政策变迁。政策演变是主要政策行动者参与建构、政府“迎合”一定社会建构的过程。具体地，消极或负面的社会形象导致利益受损型政策安排；而积极或正面的形象建构会带来获益型政策安排［14］。一定的社会形象具有路径依赖的惯性，但是也可能改变，外部机会、焦点事件、政策企业家、政策对象的规模等因素都可能导致建构变化［25］，而形象的变化会进而通过塑造政策及福利的合理性、合法性带来制度安排的相应变化［26］。因此从重要主体和动力因素入手，可以分析社会形象如何推进城市青年住房政策转变的微观、动态过程，即哪些动力因素发挥重要影响？由政府还是社会力量首先提出政策问题（目标群体的建构），政府和社会力量在推动城市青年住房问题的建构中各自发挥了什么作用？基于“社会建构转变动力因素—社会建构行动者—社会建构转变—政策变迁”的分析思路，下文将重点讨论社会建构对青年住房政策变迁的影响机制，并构建了城市青年社会形象的转变推动住房政策变迁的作用机制（见表2）。

表2 城市青年社会形象的转变推动住房政策变迁

（一）阶段一：政府自上而下建构与排斥性政策

20世纪80年代末到90年代，大量的青年农民工涌入城市寻找发展机会，1983年至2006年农民工从200万人增长至1.3亿人。早期农民工就业岗位很多局限于“包吃包住”的行业，主要集中居住在用工企业的宿舍，条件较为恶劣［27］。与此同时，伴随着经济的快速转型，城镇产生了大量的下岗工人。1989年至1993年，全国出现过两次失业高峰，1989年有1200万人为失业状态。1994年，城镇下岗职工就有300多万。到了1997年，全国下岗失业的人数更是激增［28］。在政府资源有限以及出于维持社会秩序和政治稳定的目标下，进城务工的农民给城市治理带来了较大的压力，加剧了城市居民的就业压力，给国有企业改革为重点的现代化整体安排带来了一定挑战。现实的压力迫使许多的城市管理者对进城农民工采取“经济接纳、社会拒入”的态度，普遍存在重城市居民就业轻农民工的现象，农民工被社会视作“盲流”，政府部门更关注的是如何更好地对其进行管控避免对城市稳定发展产生负面作用。1983年第一期的《劳动工作》就曾报道为了安置街道待业青年，清退农民工的做法，“目前已安置知青180人，顶替了原来使用的全部农民工。……使本街道待业青年全部得到安置”［29］。

因此，在城市早期的住房保障体系中，农民工大多被排斥在城市住房保障体系外。1999年5月出台的《城镇廉租住房管理办法》指出保障对象是“城镇户籍低收入住房困难家庭”，包括青年农民工在内的外来务工人员也因为不具有城镇户籍被排斥在外。此阶段，政府虽然也出台改善农民工居住条件的相关政策，但明确用工单位是责任主体，在某种程度上，政府对这一群体的住房保障责任是有所不足的。

（二）阶段二：政社互动建构与迈向政策“优先”

1.新生代农民工

在执政理念转变、政策企业家、“孙志刚事件”“民工荒”、城镇化进程等各种因素催化的政府—社会互动中，新生代农民工的社会建构发生积极转变，并带来住房政策向好变革。

一是焦点事件与政策企业家触发并连接了社会力量的建构与政府的建构。2003年“孙志刚事件”受到了学界、媒体的广泛关注，推动了“政策之窗”的开启，重新建构了政府和公众对农民工在城市生存生活问题的重视，促使国家终止了在地方执行中容易扭曲变形的强制收容制度，农民工在城市自由迁徙和居住等权利得以被广泛认同。

二是“民工荒”的现实用工难题是触发新生代农民工形象转变及住房权益保障列入政策议程的重要因素。进入21世纪以来，劳动力供求关系发生了深刻变化，国家开始考虑保障新生代农民工住房等合法权益。2004年，从长三角、珠三角蔓延至全国的企业用工劳动力结构性短缺现象，给经济的可持续发展带来了不利影响。2004年9月，原劳动保障部课题组《关于民工短缺的调查报告》指出工资待遇、劳工权益、劳动条件是局部地区民工短缺的主要原因，并建议有关决策部门及早研究和采取农民工在社会保障等方面的平等待遇政策［30］。伴随城镇化的推进，农民工的住房问题从权益保障向新生代生活“市民化”转变。

三是实现新生代农民工“市民化”须解决住房等瓶颈问题。据国家监测数据显示，2020年农民工总量人数超过2.86亿。新生代农民工主要是“80后”“90后”和“00后”，本世纪初大约1亿人［31］，目前大约1.5亿人，是社会主义现代化建设的主力之一，他们的户籍身份与职业身份分离，教育水平较父辈有所提升，居留城市意愿也更加强烈［32］。但目前，许多的新生代农民工仍然聚居于稳定性较差、生活拥挤、存在安全隐患较多、缺乏个人空间的城中村、工棚和“群租房”［33］。近些年，我国提出了农业转移人口“市民化”的任务目标，党的十九大提出必须在2035年前完成农民工市民化的目标，但从目前来看，2019年底常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率为44.4%，要实现这一目标，就必须在住房等民生问题上为新生代农民工解忧。

四是政策制定者的关注发挥了重要作用。国家领导人关心农民工的生存状况，中央一号文件高度地关注“三农”问题，推动了相关政策的出台和完善。2005年，时任国家总理温家宝批示17个部委调研农民工问题，课题组调研后基本掌握了我国农民工的特点，摸清了他们面临的居住等问题及原因，形成了《中国农民工问题研究总报告》和50多篇专题研究报告，为中央后来制定相关政策解决农民工住房等问题提供了重要的决策参考，为改变过去政策的路径依赖、调整不合时宜的住房政策创造有利条件。2013年，习近平总书记在山东济南考察，专程来到济南市外来务工人员综合服务中心，强调：“为农民工服务要广覆盖，在实践中不断完善”。2014年9月，国务院出台《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，国家为农民工“量身定做”了就业创业、劳动权益保障、进城落户、子女教育、房屋租住、社会保障等方面的政策。

五是政策目标群体自身也是引发社会建构变化的重要因素。新生代农民工不仅逐渐成为农民工的主体，而且总体受教育程度有了进一步的提高，在维护自身权益、发出自身诉求上也更加积极主动。

2.新就业大学生

新就业大学生住房“弱势”群体形象的建构推动政策安排的动力主要来自政府内外部。政府外部的提出者不仅仅通过摆事实、讲“故事”改变新就业大学生的身份标签，而且注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者产生足够的压力，迫使政府管理者改变旧观念、接受新观念。在新就业大学生住房问题逐渐进入政府住房保障政策议程的过程具有自下而上与自上而下相互结合的特点。

一是个别政策企业家推动构建新就业大学生住房形象，推动新就业大学生住房问题进入政府议程并促进政策变迁。学者廉思及其团队基于专业化知识，通过多样化的行动策略吸引公众对新就业大学生住房问题的广泛关注。在前期，主要是开展深入的“蚁族”聚居村调研、撰写专业书籍，以及广泛参加媒体访谈，以推出城市青年安居年度研究报告（蓝皮书）、主办青年住房主题学术会议等渠道进一步扩大影响力，向全社会展示低收入新就业大学生的住房困境，同时提出政策方案，在全社会引起广泛关注，并在政府决策层面获得了回应。2005年，《关于北京市高校毕业生“聚居村”问题的调研报告》报北京市有关部门后，经市委领导审阅后直报中央，引起中央领导同志的高度重视，时任国务院总理温家宝等国家重要领导人相继作出重要批示。廉思本人还多次应邀为中央统战部、共青团中央等党政机关和大型国企做有关城市青年的专题报告。正是重要的个别政策企业家通过自身呼吁推动城市青年住房问题列入到政府的决策议程中。以《人民日报》《中国青年报》为代表的媒体主动建构新就业大学生在住房体系中的“夹心层”形象，为青年住房诉求开辟表达的空间，促使学界关心的议题变为公共议题。

二是政府内部基于政策学习将城市青年住房问题提上议程。在“以人为本”的执政理念下，大城市青年住房问题成为了重要民生问题受到关注。尤其针对新就业无房青年群体的保障性租赁住房建设，不断出台、清晰相关政策。早在2007年，原建设部就开始调研公共租赁房，希望通过公共租赁房这一政策探索解决大学毕业生等新就业人员的住房问题。2016年中央经济工作会议就明确提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒”的定位。习近平总书记在中央经济工作会议和保障性住房工作的重要指示中，多次强调大力发展租赁住房，坚持民生属性。2019年，住房和城乡建设部组织力量，对71个大中城市，重点是广州、南京、杭州等9个城市开展了深入调研，发现青年人主要面临租赁市场小户型供给不足等结构性住房困难问题，从而不断在政治系统内部厘清青年住房问题，确定依靠住房租赁和剥离部分投资属性模式兜底居住属性。

三是城市人才竞争加剧，青年住房保障成为城市吸引人才的重要手段。在经济竞争中要想实现竞争优势的路径主要有两种：第一，以压低劳动力的劳动保障、社会福利，降低税收或者放任对环境的损害为代价，获得成本和价格上的竞争优势，是“逐底竞争（Race to the Bottom）”；第二，加大教育、住房等公共服务方面的公共支出，在增加福利的情况下提升劳动生产率，是“趋优竞争（Race to the Top）”。很明显，“趋优竞争”相比“逐底竞争”更有利于城市的可持续发展。采取“趋优竞争”的策略意味地方政府将不断提高地方福利水平以吸引人才。以广州为例，2017年推出12000套公租房，其中7000套（58.3%）面向基础性人才的新就业无房职工供应；而2021～2025年广州政府计划建设66万套保障性住房，其中60万套（占比91%）为帮助新市民、青年人等缓解住房困难的保障性租赁住房。城市以青年住房为切入口关注青年人才，作为投资未来和增强城市发展竞争力的重要措施。

五、结论与讨论

通过从社会建构与政策设计的理论角度探究我国城市青年住房政策演变的特点、动力与机制，可以发现，改革开放以来，伴随青年住房困难问题的日益突出，城市青年住房保障政策从“边缘”逐渐走向政府决策的“中心”。在过去较长时间里，新生代农民工和新就业大学生等青年群体的住房问题未有足够的政策措施加以解决，近年来，政府高度重视缓解青年群体住房困难问题，实施专门性的住房保障政策。新生代农民工与新就业大学生社会形象的转变与住房政策的转变是相协同的。这两者形象的转变一方面是住房政策转变的重要体现，同时也是推动住房政策转变的重要建构性力量。

在理论层面上，本研究将进一步丰富目标群体社会建构与政策设计理论的讨论。通过对城市青年社会形象如何推动住房政策的演变的分析，进一步证实了目标群体社会建构理论在中国的适用性。我国政策制定者是社会建构的核心政治行动者，能够相机推动有益于弱势、困境的城市青年群体的住房保障制度改革，应对新时代治理挑战，即主要由政府提出问题建构并获得广泛公众支持的“加强民意”模式，这与西方国家主要采取社会力量较早推动议程设置同时得到政府支持或回应的“外部推动”模式有所区别。

在实践层面，本研究对理解和完善城市青年住房政策及其实践具有一定的意义和启示。首先，社会建构对政策合理性、合法性具有较强的解释力和预测性，建议地方政府持续加强对新生代农民工和新就业青年群体对城市积极作用的正面形象宣传，为保障性住房政策的落地营造良好社会环境；定期跟踪了解青年群体住房问题的社会舆情和形象建构状况，以动态评估地方性住房政策的合理性。目前城市青年住房问题的共识基本达成，为一个相对均衡稳定政策创造了有利条件，但同时，也需注意持续过多给予单一、专门性群体的利益分配有可能引起部分公众不满，影响政府公信力，因此应做好政策的及时评估和反馈跟进。其次，府际建构或存在差异。以单一户籍身份为支配性建构基础的格局正走向复合化，从封闭走向包容，地方政府对“青年”如何再建构（侧重以“需要”为基础还是“贡献”为基础；侧重“保障”还是“奖励”为主？）才能实现分配正义？如何兼顾民生保障和经济发展？这些问题都需要政策制定者谨慎对待。最后，城市青年会是“优先群体”还是“优势群体”取决于保障性租赁住房政策落地执行，牵涉中央政府、地方政府、多投资主体等多元主体围绕土地供应、资金筹集方面的利益博弈。

将来进一步的研究方向可以是政府间的城市青年建构差异、城市青年群体内部建构差异，城市青年住房占有模式即住房自有和住房租赁的社会建构，以及比较中西方不同制度背景城市青年住房的社会建构及其对住房政策的影响。此外，优化我国城市青年住房政策、破解青年住房问题的措施也值得深入研究。