云南省义务教育生均经费支出差异孰甚：边疆抑或民族地区*

崔慧广，何旭昭，刘会柏，冷 雪

（1.大理大学 经济与管理学院，云南 大理 671003；2.大理大学 法学院，云南 大理 671003；3.西南林业大学 马克思主义学院，云南 昆明 650224）

一、问题的提出

当前我国处于迈向基本实现社会主义现代化的关键阶段，基本实现社会主义现代化必然要求教育也要基本实现现代化。《中国教育现代化2035》明确提出，实现义务教育优质均衡是义务教育现代化的主要任务之一，包括提升义务教育均等化水平、推进城乡义务教育均衡发展等。义务教育优质均衡在很大程度上依赖于教育资源，特别是生均教育经费的支出，充足的生均教育经费意味着更先进的教育设施、更好的教学环境和更优秀的师资队伍，有助于教学质量的提高。缩小生均教育经费支出差距成为促进义务教育优质均衡发展及实现义务教育现代化面对的必然课题。2000年后中国义务教育财政体制由原先高度分权化体制逐步向集权化方向发展，其主要目的是消除分税制改革造成义务教育财政投入严重不足、差距过大等问题。2005年“新机制”改革之后，义务教育被全面纳入公共财政保障范围，义务教育财政体制从“以乡为主”到“以县为主”，再过渡发展到“省级政府统筹、管理以县为主”和“中央与地方共担”体制。生均教育经费差异一般包括区域、省际及省内市县差距等。国内相关研究表明，中国生均教育经费支出差异更多是由区域内部差异①赵力涛.中国义务教育经费体制改革：变化与效果［J］.中国社会科学，2009（04）：80-92.、省内差异造成的②曾满超，丁延庆.中国义务教育财政面临的挑战与教育转移支付［J］.北京大学教育评论，2003（01）：84-94.，且省际差异往往大于区域差异③耿乐乐.中国基础教育生均经费支出的公平性研究——基于Gini 系数和Theil 指数的测算［J］.华东师范大学学报（教育科学版），2022（01）：60-73.，区域、省内不均等程度远超过区域间、省际的不均等④王莹.基础教育服务均等化：基于度量的实证考察［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2009（01）：112-118.，省内县际经费支出差距成为义务教育经费均衡的主要矛盾⑤武向荣.义务教育经费均衡现状调查与对策分析［J］.教育研究，2013（07）：46-53、97.。因此，在义务教育“以县为主”的管理体制和加强省级统筹力度背景下，以县（含县级市、市辖区）为单位，研究省域内义务教育生均经费支出差异对促进教育公平、实现教育现代化更具有现实意义。

云南省地处西南边陲，“边疆、民族、山区、美丽”是其经济社会发展的鲜明特征。经济社会发展基础的薄弱性、自然地理分布状况的边缘性、周边地缘环境的复杂性等，使云南成为基本实现义务教育现代化的短板和关键。无论从巩固拓展脱贫攻坚成果、为乡村振兴战略提供人力支持的角度，还是从提升边疆民族地区治理能力、保障边疆地区繁荣发展与和谐稳定、巩固发展平等、团结、互助、和谐的民族关系的角度出发，缩小云南省内义务教育生均经费支出差异、促进教育公平都是当务之急。社会结构是教育发展的舞台或脚本⑥熊春文，陈辉.人口变迁与教育改革——基于第七次全国人口普查公报的社会学思考［J］.教育研究，2021（11）：27-35.，把握当下社会结构的基本性质，是研判未来义务教育优质均衡发展的重要前提。长期以来，边疆的地缘劣势和边疆治理的价值偏好在很大程度上导致边疆发展的滞后性和时间差⑦朱碧波.人才聚集：边疆跨越式发展的关键议题与行进路径［J］.湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2019（05）：63-69.，边疆成为义务教育发展不平衡不充分的典型地区。边疆地区义务教育生均经费支出及其与非边疆地区之间的差异等成为云南省如何基本实现义务教育现代化的焦点议题之一。民族地区义务教育发展一直是我国教育事业发展的重点，也是我国民族工作的重要内容。民族地区义务教育生均经费支出差异、民族与非民族地区之间生均经费差异等是云南省基本实现义务教育现代化必须面对的另一重要议题。边疆、民族地区成为观察和研判云南省义务教育生均经费支出差异的两个重要维度，影响和制约着义务教育优质均衡发展。基于此，本文聚焦于：（1）云南省义务教育生均经费支出差异程度如何，边疆与非边疆地区、民族与非民族地区之间及其内部生均经费支出差异程度如何；（2）边疆与非边疆地区、民族与非民族地区如何影响、多大程度上影响着云南省义务教育生均经费支出差异。

二、文献回顾

义务教育生均经费支出差异一直是学界持续关注的研究主题。根据研究单位的不同，可将以往研究分为以省为分析单位和以县为分析单位两类。以省为分析单位的研究涵盖了三个主题。一是采用极差、极差率、变异系数、基尼系数等判断省际或区域间义务教育生均经费支出状态。例如，梁文艳、杜育红（2008）基于2003-2006年数据，得出义务教育生均经费省际不均衡状况相当严重、初中不均衡状况高于小学等结论。①梁文艳，杜育红.省际间义务教育不均衡问题的实证研究——基于生均经费的分析指标［J］.教育科学，2008（04）：11-16.申菊梅等（2017）采用1995-2013年小学人均经费数据，认为省际生均经费仍在不断扩大。②申菊梅，刘黎明，赵静.新义务教育法实施效果的实证分析——基于生均义务教育经费角度［J］.调研世界，2017（03）：31-36.刘保中（2018）分析得出2004-2013年间基础教育生均经费在地区间投入不合理，中西部地区始终落后于东部，并出现“中部塌陷现象”③刘保中.我国基础教育生均教育经费的区域差异及变动趋势［J］.教育探索，2018（05）：27-32.。李小球、李琼（2019）分析指出，2006年之后义务教育生均经费省际差距虽然在不断改善，但存在均衡性不可持续的风险。④李小球，李琼.2005-2015年中国义务教育均衡性的实证检验——基于生均经费视角［J］.教育科学，2019（03）：67-74.二是利用泰尔指数测算省际差异并对区域、城乡进行分解。例如，李祥云（2009）研究得出1995-2006年义务教育生均支出总体差异主要是由东中西部地区内差异引起的，共解释了总体差异的70%左右，东部地区差异对总体差异贡献率高达50%以上。⑤李祥云.税费改革前后义务教育投入地区差异及其变化的实证分析［J］.教育研究，2009（10）：13-22.杨文、王海民（2014）基于1998-2011年的数据⑥杨文，王海民.我国财政性教育经费支出区域差异分析［J］.财经问题研究，2014（05）：79-84.，谢倩、李阳（2018）基于2008-2014年的数据验证了上述结论。⑦谢倩，李阳.义务教育财政预算内教育经费支出均等化水平的实证分析［J］.统计与管理，2018（01）：11-16.肖桐、邬志辉（2018）研究发现2005-2014年农村义务教育生均经费的均衡程度逐年上升，地区内部差异程度远高于地区之间，且趋势逐年扩大，农村小学生均经费的不均衡性主要来源于东、中部地区内部，农村初中生均经费的不均衡性主要来源于东部地区内部。⑧肖桐，邬志辉.中国农村义务教育生均经费投入的均衡现状研究——基于2005-2014年全国31省的面板数据［J］，教育理论与实践，2018（28）：22-27.闫坤、刘新波（2010）利用2000-2006年小学、初中生均经费计算泰尔指数，分解表明城乡内部差异是造成总体差异的主要来源，义务教育城乡差距不断缩小，农村义务教育经费支出差异水平呈现扩大趋势。⑨闫坤，刘新波.“以县为主”教育管理体制下农村义务教育非均衡发展的测算——基于历年省级数据的实证分析［J］.中国社会科学院研究生院学报，2010（04）：13-21.此外，还有部分研究基于双变量泰尔指数方法从地区、城乡两个维度对义务教育生均支出差异进行分析⑩黄国平.义务教育财政支出均等化水平的实证考察——基于双变量泰尔指数的综合分析［J］.统计与信息论坛，2012（11）：45-52.⑪罗志红，陈建兰，薛彦雄.基于双变量层级模型的中国义务教育公平测度研究［J］.东华理工大学学报（社会科学版），2018（03）：282-287.。三是省际差异的影响因素研究。例如，罗贵明、邬美红（2020）基于2004-2018年的省级面板数据，使用回归分析探讨了人均财政收入、小学在校生数、小学专任教师数等对小学生均经费支出差异的影响。⑫罗贵明，邬美红.我国小学阶段生均一般公共预算教育经费地区差异分析［J］.当代教育论坛，2020（5）：26-35.

以县为分析单位的研究文献主要有三方面内容。一是测量县际生均经费支出差异状态。例如，柳海民等（2017）基于22 个县中小学生均公用经费的调研数据，发现中西部与东部地区经费投入差异较大，城乡间基本均衡，校际间差异明显。①柳海民，李子腾，金熳然.县域义务教育经费投入均衡状态及改进对策［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2017（06）：149-154.宗晓华、陈静漪（2015）以东部某省50 个县2007-2012年初中经费投入数据，发现生均预算内公用经费的绝对差距和相对差距均扩大。②宗晓华，陈静漪.义务教育投入的县际差距与影响因素研究——以东部某省为例［J］.教育科学，2015（1）：1-9.二是利用泰尔指数等对县际差异进行区域、省际分解分析。比如，潘天舒（2000）基于1997年1883个县级数据，发现小学生均经费县际差异明显大于初中，县级义务教育生均经费不均等构成中省内差异要普遍高于省际差异（超过50%）。③潘天舒.我国县级义务教育投资的地区差异及其影响因素分析［J］.教育与经济，2000（04）：36-44.王蓉（2001）利用1999年2178 个县级数据得出相同的结论。④王蓉.我国义务教育经费的地区性差异研究［A］.闵维方，杨周复，李文利.为教育提供充足的资源——教育经济学国际研讨会论文集［C］.北京：人民教育出版社，2003：327-339.丁建福等（2015）利用1999-2007年2000 多个县的生均经费数据，分析了八大区域之间和区域内部、区域内省际及省内义务教育投入差异的空间格局与演变趋势。⑤丁建福，萧今，王绍光.中国县级义务教育投入差异的空间格局及收敛性［J］.教育科学，2015（02）：23-30.此外，宋乃庆、马恋（2016）运用双变量泰尔指数层级分解和水平分解法，从区域、城乡两个维度对2008-2013年重庆市41 个区县的义务教育生均经费支出差异进行了研究。⑥宋乃庆，马恋.义务教育财政支出均等化的实证研究：重庆的例证［J］.教育与经济，2016（01）：68-74.三是县际生均经费支出差异原因研究。例如，姚继军、许芸（2016）基于2000-2006年县级样本数据，验证了省内教育财政分权有利于缩小县际教育经费的差距。⑦姚继军，许芸.集权化教育财政改革是否促进了省域内教育经费均等——基于县级数据的考察［J］.教育与经济，2016（05）：44-48.宗晓华等（2020）基于2007-2011年县级数据，发现标尺竞争是县级政府间义务教育经费支出策略互动的主要原因。⑧宗晓华，丁建福，徐永辰.县级政府间教育支出的策略互动：标尺竞争机制识别［J］.财经论丛，2020（04）：33-42.

综上，已有研究对义务教育生均经费支出差异进行了有益探索，研究结论具有重要的理论意义和实践价值。基于数据的可得性，大多数研究基于省级层面数据关注了义务教育生均经费的区域、省际差异，基于县级数据关注义务教育生均经费省内差异的较少。同时，为数不多的义务教育生均经费支出县际差异研究的主要结论使用的数据相对陈旧，最近的连续年份县级数据也只到2013年。此外，对义务教育生均经费差异的来源分解大多集中在区域、省域、城乡内部及其之间，较少有研究关注边疆与非边疆、民族与非民族地区内部及其之间的差异。本研究使用2015-2020年县级义务教育生均经费支出面板数据，对云南省义务教育生均经费支出差异程度进行全面分析，探索边疆与非边疆、民族与非民族地区内部及其之间生均经费支出差异和变化，并对义务教育生均经费支出差异的来源进行分析。

三、研究方法与数据说明

（一）泰尔指数估算及其分解方法

泰尔指数（Theil index）或者泰尔熵标准（Theil entropy measure）是荷兰著名经济学家H.Theil于1967年利用信息理论中的熵概念来计算收入不平等性时提出的。泰尔指数具有把整体差异性分成组内差异与组间差异的特性①于成学.中国区域经济差异的泰尔指数多指标测度研究［J］.华东经济管理，2009（07）：40-44.，如果想要判断某个因素是否对云南省生均义务教育经费支出县际差异具有影响，可以按照该因素对所有县进行划分，分别计算出组内差异和组间差异对总体差异的贡献度。如果组间差异贡献度较大，说明该因素对县际生均义务教育经费差异具有主要影响，反之亦然。泰尔指数可表示为：

公式（1）中，n是县的总数，yi表示第i个县的生均义务教育经费支出，为各县生均义务教育经费支出的均值。泰尔指数的取值范围是零到正无穷，其值越接近零，则表示县际生均义务教育经费支出越均等，差异越小；反之，则表示县际生均义务教育经费支出越不均等，差异越大。

泰尔指数的突出优点是能将总体差异分解为组间差异和组内差异，从而便于考察组间和组内差异各自的变动方向和变动幅度以及在总差异中的贡献率。鉴于研究目的，本文使用泰尔指数对云南省129 个县生均义务教育经费支出差异进行分析后，可将129 个县按照某种标准划分为K组，泰尔指数分解公式为：

公式（2）中，第一项是以累计生均义务教育经费支出份额为权重的各子组泰尔指数的加权和，其统计学意义为各组内生均义务教育经费支出的差异，可计为组内差异（TW）；第二项是每一子组加权后平均生均义务教育经费支出的泰尔指数，其统计学意义为组间生均义务教育经费支出不均等对总体不均等的作用，可记为组间差异（TB）。

（二）分析单位、数据选取与来源

本文以云南省129 个县为分析单位，考察义务教育生均经费支出的县际差异及其差异来源。基于云南省边疆民族地区的社会特征，按照边疆、民族两个维度进行分组，即利用泰尔指数将县际差异分解为边疆和非边疆地区、民族与非民族地区之间差异以及其内部差异，通过考察组间差异和组内差异各自的变动方向和变动幅度以及各自对总体差异的贡献程度，判断总差异的主要来源，进而精准制定和实施政策缩小差距。首先，对于云南省边疆和非边疆地区的划分，本文没有采取将25 个边境县划为边疆地区的通常做法，而是根据云南省十四五规划和二〇三五年远景目标纲要，将129 个县划分为滇中地区、沿边地区、滇东北地区和滇西地区。这种划分方式不仅清晰界定出了边疆地区，而且对非边疆地区进行了细分，更利于开展比较分析。根据《云南省“十四五”区域协调发展规划》，滇中地区空间范围为昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州等4 个州市及红河州北部的蒙自、个旧、开远、建水、石屏、弥勒、泸西等7 个县市，沿边地区空间范围为保山市、红河州、文山州、普洱市、西双版纳州、德宏州、怒江州、临沧市等8 个沿边州市，滇东北空间范围为昭通市，滇西地区空间范围为保山市、大理州、德宏州、丽江市、怒江州、迪庆州等6 个州市。由于沿边地区和滇西地区空间范围内保山、德宏、怒江重叠，本文将此3 州市的边境县归为沿边地区，其他县归为滇西地区。其次，云南省民族地区的划分依据是民族自治州的所有县加上其他市的民族自治县，即民族地区包括8 个民族自治州下辖的58 个县和8 个市下辖的20 个民族自治县，共计78 个县；非民族地区为其他的51 个县。

我国《义务教育法》规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围。一般公共预算教育经费是义务教育经费的主要来源，决定着义务教育优质均衡发展水平。根据《中国教育经费统计年鉴》中的统计口径，一般公共预算教育经费支出包括教育事业费支出（含人员经费和公用经费）和教育基本建设支出两部分。教育事业费属于教育经常费，所占比例较大。“生均教育事业费能够有效反映出一个地区对每个学生的教育投入”①于璇.我国普通高中教育经费投入的地区差异及分布动态演进—基于2005-2018年省级面板数据的实证研究［J］.华东师范大学学报（教育科学版），2021（02）：115-126.，在衡量义务教育生均经费支出差异时具有良好的参照效果。因此，本文选取生均一般公共预算教育事业费支出作为衡量义务教育经费支出的指标，并从小学、初中两个阶段开展生均经费支出差异分析。本研究数据来自2016-2021年《云南省教育经费执行情况统计公告》。

四、测算结果与分析

（一）云南省义务教育生均经费支出的整体差异

云南省义务教育生均经费支出的Theil 指数计算结果如表1 所示。小学阶段生均经费Theil 指数呈现先增加后减少的“倒U”型变化趋势。2015-2017年小学阶段生均经费支出的Theil 指数逐渐增大，2017年达到最高点，表明此阶段小学阶段生均经费支出的县际差异逐渐扩大，义务教育公平程度逐渐降低。2018年Theil 指数降到最低点，即生均教育经费县际差距最小，之后年份虽有稍微上升，但均低于2015年。初中阶段生均经费支出Theil 指数呈现出“W”形的变化态势，在震荡反复中呈现逐渐下降的趋势。2018年Theil 指数降到最低点，表明初中阶段生均经费支出县际差异最小。除了2019年外，其他年份Theil 指数均低于2015年。表明2015-2020年间初中阶段生均经费支出县际差异也呈现出收敛趋势，义务教育公平程度得到不断提高。

表1 2015-2020年义务教育生均经费支出的泰尔指数

综上，2015-2020年云南省小学、初中生均经费支出的Theil 指数均呈现下降态势，表明义务教育生均经费支出县际差异呈现收敛态势，教育公平程度得到不断提高。究其原因，2013年国家启动实施义务教育发展基本均衡县督导评估认定工作，确立了以教育督导评估促进义务教育均衡发展的治理方案。云南省把推进县域义务教育基本均衡作为富民兴边的基础性工程，将义务教育均衡发展与脱贫攻坚责任捆绑，同步规划、同步实施，坚决落实教育规划、经费投入、学校建设、教师保障、问题解决的“五个优先”。例如，2014-2018年，全省累计投入资金347.28 亿元实施“全面改薄”项目，改善农村义务教育学校办学条件。2020年，云南省129 个县全部实现县域义务教育发展基本均衡，成为西部第5 个、全国第22 个全省整体通过义务教育基本均衡发展验收的省份，实现了义务教育基本均衡与脱贫攻坚全面完成的同步胜利。此外，小学生均经费支出的Theil 指数均大于初中生均经费支出的Theil 指数，表明小学阶段生均教育经费支出县际差异程度大于初中阶段。

（二）基于边疆与非边疆维度的义务教育生均经费支出差异来源分解

按照云南省四大区域划分，分别测算了区域内、区域间小学、初中阶段生均经费支出的Theil指数及其贡献率，如表2、表3 所示。由表2 可知，2015-2020年小学阶段四大区域之间的Theil指数呈“N”型变动趋势，整体上表现出下降趋势，表明四大区域之间生均经费支出差异具有收敛趋势，也表明边疆地区和非边疆地区之间生均经费支出差距在逐渐缩小；小学阶段四大区域内部Theil 指数呈现先增加后减少的倒“U”型变化趋势，表明四大区域内部生均经费支出差距先开始扩大后又逐渐缩小，但是差距缩小效果甚微。具体来说，滇中地区Theil指数呈现持续的增大态势；沿边地区Theil 指数先增大后逐渐变小，但多数年份的数值大于2015年，意味着边疆地区生均经费支出差异并未呈现收敛趋势，还有扩大苗头；滇东北地区Theil 指数整体上逐年缩小；滇西地区Theil 指数呈“W”形变化，且变化幅度不大，但其数值最大。

表2 2015-2020年小学阶段生均经费支出的泰尔指数及边疆维度分解结果

表3 2015-2020年初中阶段生均经费支出的泰尔指数及其边疆维度分解结果

从Theil 指数贡献度来看，2015-2020年四大区域的内部差异是造成云南省小学阶段生均经费支出差异的主要原因，其贡献率最高时解释了生均经费总体差异的93.70%，最低时也解释了88.07%，且贡献率呈现逐年变大的趋势。这意味着四大地区内部差异是造成云南省小学阶段生均经费支出差异的主要源头，应是未来制定和实施相关政策的关键和重点。其中，滇西地区生均经费支出差异对全省总体差异贡献最大，解释了总体差异的45%左右；其次是滇中地区和沿边地区，对全省总体差异的贡献率分别为23%和20%左右，滇东北的贡献率最小。四大区域之间的差异对总体差异贡献率不大，基本保持在10%左右，且有逐年下降的趋势。这表明了四大地区之间，或者说边疆和非边疆地区之间生均经费支出差异较小，且不是引起云南省小学阶段生均经费支出差异的主要原因。

由表3 可知，2015-2020年初中阶段生均经费四大区域之间的Theil 指数呈现先降后升的“U”型变化趋势，表明四大区域之间生均经费支出差异在经历不断缩小之后，又开始攀升扩大。这一变化趋势和小学阶段略有不同，值得进一步的关注。四大区域内部的Theil 指数整体表现为下降趋势，但效果并不显著，表明四大区域内生均经费支出差异有所收敛。其中，滇中地区Theil 指数依然呈现明显的持续增大趋势，表明滇中地区生均经费支出差异在不断扩大；沿边地区Theil 指数在逐年减少，说明了边疆地区生均经费支出差距的收敛态势；滇东北地区Theil 指数也在不断减小；滇西地区多数年份Theil 指数在增大，但在2020年急剧降低。

从Theil 指数贡献度来看，初中阶段生均经费支出的区域内Theil 指数贡献率远远高于区域之间的Theil 指数贡献率，同样表明四大区域的内部差异是造成云南省初中阶段生均经费支出总体差异的主要原因，最低时解释了全省生均经费总体差异的89.59%，最高时解释了94.98%。这同样表明，四大区域之间的差异不是引致全省初中阶段生均经费支出差异的主要原因，边疆地区和非边疆地区之间差异不是全省初中阶段生均经费支出差异的主要来源。2015-2020年，滇西地区依然对全省总体差异的贡献最大，贡献率稳定在40%左右；值得关注的是滇中地区，其对全省总体差异贡献呈现急剧增大的趋势，贡献率从2015年的19.07%增至2020年的41.48%；沿边地区对全省总体差异贡献率虽然呈现逐年下降趋势，但其贡献率也在20%左右；滇东北对全省总体差异贡献率最小，且呈现降低趋势。

党的十九大报告中明确指出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。《兴边富民行动“十三五”规划》中更是明确提出“优先发展边境地区教育事业”“全面推动边境地区教育事业发展”的目标。云南省根据中央的政策，2015年起在深入开展兴边富民行动工程基础上，连续实施两轮“兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划”，在不断加大对边疆地区义务教育发展的经费投入和政策支持的同时，制定了义务教育均衡发展资源配置的具体政策，有力地缩小了边疆地区和非边疆地区之间义务教育的发展差距。虽然边疆和非边疆地区之间的差异并不是造成全省义务教育生均经费支出差异的主要原因，但边疆地区内部差异并未出现收敛趋势，且对全省义务教育生均经费支出差异的贡献率在20%左右，这依然是未来政策的关注重点。滇西地区内部差异对全省义务教育生均经费差异贡献率最高，其原因主要是滇西地区是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场中边境县数量和世居少数民族最多的片区，具有贫困面广程度深，基础设施瓶颈突出，基本公共服务不足，生态环境保护任务艰巨，多民族文化共存，教育文化发展滞后等特征。滇中地区是云南省经济社会发展最为发达的地区，但其内部生均经费支出差异却呈现逐年明显扩大的趋势，内中原因在于区域内部经济发展的不平衡，各县经济基础和财政实力存在较大差异。有相关研究也认表明，人均GDP、财政性教育经费支出占GDP的比重等经济因素直接影响生均教育经费支出①王奔，晏艳阳.我国生均教育经费支出的省际差异及其影响因素［J］.经济地理，2017（02）：39-45.。

（三）基于民族和非民族维度的义务教育生均经费支出差异来源分解

按照民族地区和非民族地区划分，区域内、区域间小学、初中阶段生均经费支出的Theil 指数及其贡献率的测算结果如表4、表5 所示。由表4 可知，2015-2020年小学阶段生均经费区域之间的Theil 指数呈现快速下降趋势，从2015年的0.0051 下降至2020年的0.0017，表明民族地区和非民族地区之间小学阶段生均经费支出差距显著缩小；同时期，小学阶段生均经费区域内的Theil指数呈现上升趋势，说明民族地区和非民族地区内部生均经费支出差距在不断扩大。其中，民族地区Theil 指数在逐年变大，表明民族地区内部生均经费支出差距越来越大；非民族地区Theil 指数增减幅度不大，呈现较为稳定状态。

表4 2015-2020年小学阶段生均经费支出的泰尔指数及民族维度分解结果

表5 2015-2020年初中阶段生均经费支出的泰尔指数及其民族维度分解结果

从Theil 指数贡献度来看，2015-2020年间民族地区和非民族地区的内部差异是造成云南省小学阶段生均经费支出总体差异的主要原因，其贡献率最高时解释了全省生均经费差异的95.63%，最低时也解释了87.36%。这说明云南省小学阶段生均经费支出的总体差异主要来源于区域内部而非区域之间，即主要由民族地区、非民族地区内部的差异所导致，而非由民族与非民族地区之间的差异所致。其中，民族地区对全省小学阶段生均经费支出差异的贡献最大，平均贡献率超过70%，2019年甚至达到75.75%。

由表5 可知，2015-2020年初中阶段生均经费区域之间Theil 指数也呈现快速下降趋势，同样表明民族地区和非民族地区之间初中阶段生均经费差距也在显著缩小；同期初中阶段生均经费区域内Theil 指数呈现“W”形变化，但整体上数值有所增大，说明民族地区和非民族地区区域内部差距有扩大趋势，但表现较为“含蓄”。其中，民族地区Theil 指数也呈现“W”形变化，整体上呈现缓慢增大趋势，表明民族地区初中阶段生均经费支出差距在缓慢地逐渐扩大。非民族地区Theil 指数表现出“U”形变化，2015-2018年整体上为下降态势，2019-2020年又开始有所上升，表征着非民族地区初中阶段生均经费支出差距先缩小后又有所扩大。

从Theil 指数贡献度来看，2015-2020年民族地区和非民族地区的内部差异依然是造成云南省初中阶段生均经费支出差异的绝对主要来源，其贡献率最高时解释了全省生均经费支出差异的99.13%，最低时也解释了90.82%。其中，民族地区对全省初中阶段生均经费支出差异的贡献最大，平均贡献率超过60%。非民族地区对全省初中阶段生均经费支出差异的贡献率略有增加。

近年来，党和国家越来越重视少数民族地区经济社会的发展，实行了大量倾斜性的扶持发展政策，云南省民族地区义务教育也得到快速发展。民族地区和非民族地区之间义务教育生均经费的支出差距在逐渐缩小，已经不是义务教育优质均衡发展需要解决的主要矛盾。曾满超、丁延庆（2005）曾利用2000年全国县级数据分析发现，民族地区生均支出水平低于非民族地区，但差距远不如城乡之间和区域之间的差距明显。①曾满超，丁延庆.中国义务教育资源利用及配置不均衡研究［J］.教育与经济，2005（02）：34-40.随后，丁延庆（2008）进一步指出，小学阶段民族地区和非民族地区的生均支出水平并无明显差距，民族地区和非民族地区间的支出差距比一片与二片、一片与三片地区之间的差距要小得多，小学阶段民族和非民族地区差距要小于初中阶段。②丁延庆.中国民族自治地区和非民族自治地区义务教育生均支出分析［J］.北京大学教育评论，2008（01）：154-166.但是值得警惕的是，云南省民族地区内部的差异却呈现出逐年扩大的趋势，且成为全省义务教育生均经费支出差异的主要来源，这应该是未来精准制定和实施政策缩小差异的重点。

五、结论与政策建议

（一）结论

本研究基于2015-2020年县级义务教育生均事业费数据，运用Theil 指数分析了云南省小学、初中阶段生均经费支出差异程度，并通过对Theil 指数进行分解分析，探索边疆与非边疆地区、民族与非民族地区的差异及其对全省总体差距的影响。得出主要结论如下：

第一，云南省小学、初中阶段生均经费支出差距整体上均呈现收敛趋势，即义务教育生均经费支出县际差异逐渐缩小，义务教育均衡发展程度和公平性不断提高。同时，小学阶段生均经费支出县际差异程度大于初中阶段。

第二，基于四大区域的泰尔指数分解结果表明，云南省义务教育生均经费支出差异主要来源于四大区域内部，而非区域之间；这也表明影响云南省义务教育生均经费支出差异的主要原因不是边疆和非边疆地区之间的差异，而是边疆地区和非边疆地区内部的差异。边疆地区内部的差异贡献率保持在20%左右；滇西地区内部差异对全省总体差距贡献最大，解释了全省总体差异的40%以上；滇中地区的差异贡献率超过20%，且在初中阶段出现持续飙升的趋势；滇东北地区的差异贡献率最小。

第三，基于民族地区的泰尔指数分解结果表明，云南省义务教育生均经费支出差异主要是由民族地区和非民族地区内部差异造成的，并非民族地区与非民族地区之间的差异造成的，而且这个原因的影响力还在持续增强。小学阶段民族地区差异贡献率超过70%，初中阶段差异贡献率也超过60%。民族地区义务教育生均经费支出差异在不断扩大，义务教育发展的公平性有所降低，缩小民族地区内部差异成为解决云南省义务教育生均经费支出差异的主要矛盾。

（二）政策建议

根据以上研究结论，为进一步缩小云南省义务教育生均经费支出差异，应该从以下方面着手：

加强省级财政统筹协调力度，优化教育事权与支出责任划分。省级财政统筹主要包括平衡县际财力和教育专项转移支付两方面。通过省级统筹消弭县际经济差距的约束，对缩小县际生均经费支出差异至关重要。应在综合考虑县级财政能力、教育需求、地区特征等因素的基础上，建立以县为对象的科学规范的转移支付模型，避免省内义务教育财政转移支付过程中的主观性与随意性，以更好地满足县级财政的经费需求并实现教育经费的均衡配置。在义务教育事业费、教育公用经费等使用方面给予县级财政及学校以更多的自由裁量权，以避免教育经费使用低效、失序等问题。进一步优化省域内教育事权与支出责任划分。目前，云南省义务教育公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助、学生营养膳食补助，仍由省财政与州、市财政分四档按照比例分担支出责任。对特定的义务教育财政支出项目，可尝试“以省为主”直接承担。

吸纳多元主体共同参与，拓宽非财政性经费来源渠道。在“经费省级统筹、管理以县为主”义务教育管理体制下，县级政府基本成为义务教育经费投入的主体。由于欠发达地区县级政府财力有限，加上“分税制”改革后财政收入向中央和省级政府集中，愈发难以保障县级政府义务教育经费的充足投入。结合我国义务教育供给的实践经验，积极探索义务教育经费“政府主导型复合供给模式”①吕普生.政府主导型复合供给：中国义务教育供给模式整体构想［J］.中国行政管理，2017（01）：102-108.。不仅要加大中央和地方财政支持，更要合理、有序地吸纳社会资金，充分调动社会各界投资、捐助义务教育的积极性，切实提高非政府财政经费投入占比，使社会资本成为义务教育经费的有益补充。此外，还要通过增强欠发达地区自身“造血”功能来不断加快义务教育投入②许丽英，夏苗苗.民族八省区教育经费投入趋势与优化策略—基于1997—2018年的教育经费数据［J］.民族教育研究，2021（05）：75-84.，形成外推内生的义务教育经费投入体系。

坚持统筹区域协调发展理念，促进区域经济协调发展。义务教育生均经费支出差距归根结底是由区域经济社会发展不平衡所导致，缩小生均经费支出差距的根本途径是缩小县域、地区之间经济社会发展的不平衡、不充分，促进人均财政收入的均等化。因此，坚持区域协调发展理念，深入推进云南省“十四五规划和二〇三五年远景目标纲要”确立的“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的区域协调发展格局，切实增强欠发达地区经济发展水平和增加财政收入，为缩小义务教育生均经费支出差距奠定经济基础。

加快民族地区义务教育投入立法建设，提升义务教育治理法治化水平。民族地区内部差异已成为云南省义务教育生均经费支出差异的主要来源，通过法律保障民族地区义务教育经费投入成为学界的共识。一是进一步完善《教育法》《义务教育法》等相关法律，明确各级政府对民族地区义务教育经费保障的主体责任，将基建费用、公用经费、教师工资等明细按照各级政府应当负担的比例划分清楚，使其成为具体、可操作的法律条目。二是加快云南省民族地区义务教育经费投入的地方性法规或单行条例建设，基于经济、文化、教育特点对省域义务教育经费来源、经费管理、财权分担划分等进行约束。此外，加强有法必依力度，发挥法律的监督作用，特别是加强对义务教育转移支付的监管，强化对当地义务教育经费投入过程的监管。