水库移民商品房安置方式探析——以高陂水利枢纽汶水塘安置点为例

陈垚森，吴家敏

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广州 510610)

水库移民安置直接关系到区域社会和谐稳定，确保移民长远、可持续的开发性发展是安置规划的核心。移民安置方式的有效选择是水利水电工程建设征地移民安置的关键核心点，关系到移民安置效果和工程建设进度[1]。

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义》规定，水库移民安置主要以农业生产安置为主。[2]然而随着城镇化的不断发展，单一的农业生产安置逐渐无法满足社会发展、移民生活的需求，移民生计问题也得不到有效解决，一定程度上制约了社会稳定和城乡融合发展。

近年来，城镇化安置作为非农业生产安置方法，已成为水库移民安置的新趋势，也顺应了城镇化高质量发展的大背景[3]。为贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念，广东省韩江高陂水利枢纽大麻镇汶水塘安置点根据移民意愿，并结合本地经济社会发展实际，由地方政府创新引入第三方开发商，采取宅基地使用权置换商品房（商铺）的安置方式，成效良好。

1 城镇化安置趋势分析

1.1 国内形势

近年来，我国已总体进入工业化后期阶段，新型城镇化发展战略全面推进，这是现代化发展的必由之路，也是区域协调发展的有力支撑，城镇化领域的改革红利和政策效应逐渐显现，水库移民城镇化安置趋势尤为明显。水库移民实施城镇化安置，无论对城镇化发展还是水库移民本身而言，都具有巨大的促进作用。统筹创新构建大型水利工程农村移民城镇化安置模式是破解当前大型水利工程农村移民安置困境的重要途径[4]。

1.2 广东省域条件

广东省地处中国大陆最南部，经济社会发展水平处于全国前列。2019 年，党中央做出“建设粤港澳大湾区”、“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区”的重大战略部署，赋予广东省重大的历史使命。据第七次全国人口普查统计数据，广东常住人口中城镇人口占74.15%，其城镇化率基本达到发达国家或地区水平。“十四五”期间，广东将在继续提高城镇化率的基础上，统筹推进新型城镇化与乡村振兴，不断促进城乡融合发展，为乡村居民提供高品质生活和非农就业机会。

广东涉及搬迁安置移民的水库共329 座（其中大型水库34 座，中型水库295 座），核定大中型水库移民共150 余万人，属于水库移民大省。“人地矛盾”突出、移民生产生活条件参差不齐一直是制约水库移民发展的瓶颈。为满足水库移民群体对美好生活的向往，实现高质量发展，有必要创新移民安置方式。

2 工程项目概况

2.1 工程基本情况

高陂水利枢纽工程位于韩江干流的梅州市大埔县境内，是集防洪、供水、发电、航运、生态效益等综合利用于一体的大型水利枢纽工程。设计正常蓄水位38 m，校核洪水位47.44 m，水库总库容3.66 亿m3，电站总装机10 万kW。[5]主体工程于2016 年9 月16 日开工建设，计划总工期66个月。工程建设静态总投资59.18 亿元，其中工程建设征地移民安置投资22.63 亿元。

2.2 征地移民简况

工程永久征收土地34 162 亩，其中耕地3 392亩、园地605 亩、林地4 107 亩；临时占地138 亩。完成水库淹没影响各类房屋拆迁15.5 万m2。至规划水平年，高陂水利枢纽工程共有生产安置人口5 896 人，搬迁安置人口4 178 人。[6]

农村移民生产安置采取以耕地长期补偿为主，其他安置方式为辅。[7]移民搬迁安置以集中安置为主，配套自行分散安置。[8]规划953 户4 039 人在高陂镇、大麻镇、三河镇等毗邻集镇的4 个集中安置点，城镇化安置比例达96.67%。韩江高陂水利枢纽根据项目所在地实际条件，结合城镇化建设开展水库移民安置工作将是大势所趋，符合当地经济社会转型发展需要。[9]

2.3 原规划设计方案

汶水塘安置点建于大麻镇政府旁集镇区域，接连梅龙高速大麻出口，位于省道S333 附近，交通便利，分布高程36.2 m～40.6 m。规划安置大麻镇及银江镇河口村部分移民约525 户2 125 人。安置区按照人均90 m2的用地标准设计，用地277.76亩，占地范围主要为园地和少部分耕地。供水由大麻自来水管网接入，供电也可由大麻镇区接入。

安置区规划将两个出入口设置在地块东南面，使小区出入口直通S333 省道，交通十分便利，县镇基础设施也从安置区对外道路接入安置点，临近南面出入口布置了主要的公共建筑社区及公共空间。在安置区整体布局上，将场地回填至规划高程，使整个地块与省道有较接近的高程。平整的地块则规整排列布局，建筑主要朝向为东南向，结合紧凑地块争取较好的朝向，内部主要道路围绕场地一周，再布置横竖巷道，“田”字形划分这一居住组团，达到组团宜人尺度。

安置区依平缓地势而建，以横平竖直、均匀和规则相结合的道路为骨架，将用地划分为规整的地块，地块高程大致平整，均匀排列布置建筑。移民群众“一户一宅”自建房，汶水塘安置点规划基础设施规划设计总投资为6 184.37 万元，人均基础设施投资为2.9 万元/人。按照移民自愿原则，让部分移民抽选宅基地自建移民房屋，该安置点原基础设施投资算入移民安置成本，并根据移民意愿比例分摊基础设施投资。

3 商品房安置方案

为有效保证水库移民的妥善安置和安居乐业，大埔县人民政府根据移民搬迁安置意愿，制定了“大麻镇汶水塘集中安置房（商铺）选房分配实施方案”（埔府办〔2019〕38 号、埔府办〔2020〕25 号）。

3.1 安置方案

移民群众以自愿为原则，用安置区宅基地的使用权置换商品房（商铺）。置换原则按被征收产权人的主房投影面积（安置区宅基地使用面积）1 m2置换2.5 m2商品房和0.5 m2商铺（毛坯房，不含装修）。例如:被征收主房投影面积100 m2，可置换面积250 m2商品房和面积50 m2商铺。

该安置模式相当于移民群众放弃位于集镇上安置点的宅基地使用权，由地方政府统一收回并转让给房地产开发商集中建设商品房。即宅基地使用权换取具有市场价值的商品房（商铺），形成“移民出地+开发商出钱+地方政府监管”的商品房安置方式。

3.2 置换价格及面积规定

为鼓励被征收人对拆迁工作的支持，安置房单价不以楼层定价方式确定，而以回购合同单价2 600 元/m2计算，选房顺序按原安置地分配顺序确认，即“先征、先拆，优先选择安置房”；商铺单价按所选商铺位置的评估价6 875 元/m2计算。

根据选房（商铺）序号对应所签订协议书的产权调换被征收房屋建筑面积，按“面积近似”原则选择安置房。所选商品房建筑面积超过产权置换协议书规定的可置换面积时，超出面积不得超过被征收主房投影占地面积的20% ；所选商铺超出面积不得超过被征收主房投影占地面积的10%。同一选房序号的多套房屋须同时选房（店铺）。

3.3 税费缴交

参照市场销售商品房税费负担规定，被征收产权人置换商品房和商铺需自行负担应由其本人缴交的税费，包括契税、住房维修基金等由政府相关部门收取的税费，以及物业管理费、卫生费等由小区物业收取的费用。

4 实施效果评价

目前，大麻镇汶水塘安置点已有200 户790名移民，已选择两期共251 套商品房和57 间商铺，待室内装修完成即可搬迁入住。按照面积差额互补单价商品房2 600 元/m2、商铺6 875 元/m2投资成本计列，商品楼安置移民人均投资约8.6 万元。在不增加投资的条件下，大麻镇汶水塘安置点采取集中上楼安置方式能节约安置区土地使用面积近80%左右。该安置点商品房安置方案与原规划设计方案的优劣对比见表1[10]。

表1 商品房安置与原规划设计方案的优劣对比

4.1 移民满意度

根据“韩江高陂水利枢纽工程建设征地移民安置监督评估--2021 年度移民生产生活水平恢复情况监测评估”显示：100%的样本移民户赞成高陂水利枢纽工程建设，97.9%的样本移民户表示愿意搬迁，88%的汶水塘移民样本户对搬迁安置方式满意；移民满意度较高，安置区社会和谐稳定。

4.2 风险识别

4.2.1 行业政策衔接风险

《农村土地承包法》（2014 年）将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。农村宅基地使用权置换具有市场经济价值的商品房（商铺），但置换后没有相关政策保障农户宅基地用益物权，且置换商品房（入市）与《土地管理法》、《城市房地产管理法》的相关条款脱节并相违背，所以该安置方式存在一定的政策法规衔接风险。

4.2.2 开发商经营风险

由地方政府引入的第三方房地产开发公司，可能受市场、经营、管理、资金等多因素影响，无法履行移民安置商品房（商铺）建设的合同约定，导致无法完成移民安置。

5 结论与建议

韩江高陂水利枢纽大麻镇汶水塘安置点，创新采用农村移民宅基地置换城镇商品房（商铺）的安置方式，使水库移民安置方式越来越多样化，实现了集约节约用地和移民满意的双赢目的。同时，基于广东省城镇化发展现状，水库移民城镇化安置的重要性日益凸显，其核心是地方政府保证移民高质量发展。因此必须合理选择城镇发展模式，充分尊重移民意愿，落实就业促进、生活补助、社会保险等措施，既能切实保证移民收入稳定，又能稳步推进区域协调建设。