万亿级“无废城市”市场再推进：一场未来十年的持久战

文/山少爷

现阶段我国环保产业的发展主要靠政策驱动，每一次大小政策的出台甚至一个标准参数的变动都会在市场中激起波澜。近三年来，新《固废法》的落地以及“无废城市”的推动则是激起浪花最大的环保政策，虽然不比“水十条”等政策的轰动，但依然是这个板块在当下最值得关注的发展要素。近日“无废城市”又有了重要的推进，4 月24日，生态环境部会同有关部门，确定了“十四五”时期开展“无废城市”建设的城市名单，详情如下：此外，雄安新区、兰州新区、光泽县、兰考县、昌江黎族自治县、大理市、神木市、博乐市等8 个特殊地区参照“无废城市”建设要求一并推进。以上合计117 个地级及以上城市明确将在十四五期间开展“无废城市”的建设。而事实上，进入今年以来，能看到各省已经开始着手推动各自辖区“无废城市”的建设工作，“无废城市”浪潮的必行之势和将起之势开始凸显。

这也就意味着这项政策的推进将要进入新的阶段，在此节点我们很有必要做一个简单的复盘和对未来的展望。

一、“无废城市”政策沿革和推进现状

相比于发达国家，我国在推进“无废城市”建设上起步稍晚，大致的过程是：

2018 年初，中央深改委将“无废城市”建设试点工作列入年度工作要点。

2018 年12 月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，“无废城市”建设试点工作正式启动，试点地区包括深圳、包头、铜陵、威海、重庆、绍兴、三亚、许昌、徐州、盘锦、西宁等11 个城市和雄安新区、北京经济技术开发区、中新天津生态城、福建省光泽县、江西省瑞金市等5 个特殊地区（以下简称“11+5”试点城市）。

2021 年11 月，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确提出要稳步推进“无废城市”建设。

2021 年12 月，生态环境部会同国家发展改革委等17个部门和单位联合印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，工作目标明确指出：推动 100 个左右地级及以上城市开展“无废城 市”建设，到2025 年，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增 效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”，“无废” 理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升。

4 月24 日，生态环境部会同有关部门确定了“十四五”时期开展“无废城市”建设的城市名单（如上表）。

据生态环境部固体废物与化学品司负责人介绍，目前试点城市已带动投资固体废物源头减量、资源化利用、最终处置工程项目562 项、1200 亿元，取得较好的生态环境效益、社会效益和经济效益。一些省市已经有较为明显推进，如，浙江省率先印发《浙江省全域“无废城市”建设工作方案》，在全省推开“无废城市”建设；广东省发布《广东省推进“无废城市”建设试点工作方案》，探索建设珠三角“无废试验区”；重庆市与四川省共同推进成渝地区双城经济圈“无废城市”建设。总体而言，我国“无废城市”建设处于起步阶段，政策方向已经明晰，商业模式、技术路线尚待探索，但这恰恰是牵动市场神经和考验决策的关键时期。

二、万亿级新蓝海市场待开发

关于“无废城市”，行业首先关心的是市场规模，这确实是决定市场主体响应程度的评判依据之一。对此中国工程院院士杜祥琬曾撰文指出，建设“无废城市”的潜力和潜在效益巨大。据估计，到2030 年，我国固废分类资源化利用的产值规模将达到7 万亿元至8 万亿元，带动4000万至5000 万个就业岗位。有关数据显示，全国600 多个大中城市中，有1/4 的城市缺少堆放垃圾的合适场所。这其中，我国工业固体废物产量平均每年增长10%，历年堆存的工业固体废物总量达600 亿至700 亿吨。

《2019 年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》 显示，2018 年各省（区、市）城市生活垃圾产生情况（单位：万吨）

而在全球范围内，固废市场成为仅次于水务的第二大环保产业。2020、2021 年中国环保产业协会数据显示，我国的固废市场已经超越水处理市场，成为国内第一大环保板块。《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》提出，“将生活垃圾、市政污泥、建筑垃圾、再生资源、工业固体废物、危险废物、医疗废物、农业废弃物等固体废物分类收集及无害化处置设施纳入城市基础设施和公共设施范围，保障设施用地。构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络”。

前述117 个“固废城市”地区的确立，无疑将会给这些地区的各固废细分领域带来新的增长动力。比如工业固废市场，首批试点的“11 ＋5”城市重点开展的就是工业固废的处置，这其中的逻辑不难理解。过去以来，在我国融入世界经济的过程中，长期扮演着世界工厂的角色，工业固废的问题日益尖锐，在过去几年的环保督察中暴露出的工业固体废污染问题令人瞠目结舌。这次以工业为主导产业的试点城市，主要就是寻求推动工业固体废物贮存处置零增长探索路径，如徐州市在全国地级市层面出台首个《徐州市工业固体废物管理条例》，深圳市建设绿色供应链制造体系，清理淘汰低端落后企业601 家，完成强制清洁生产与自愿清洁生产审核企业280 家，建设24 家国家级绿色工厂，完成4 个绿色供应链认定和55 个绿色产品认证，培育6 家第三方绿色制造咨询服务机构，实现固废源头减量329 吨/天。

再比如，近两年随着环保监管趋严，原来以填埋为主的建筑垃圾处理市场，迎来了减量化和资源化的发展机遇。根据住房和城乡建设部发布的《建筑垃圾处理技术规范》（征求意见稿）中指导方法进行测算，2021 年我国建筑垃圾产生量预计为35.34-45.16 亿吨，市场空间超千亿，到2023年建筑垃圾产生量预计超55 亿吨。如此规模的增量市场，对于布局该领域的环保企业来讲，无疑是值得在纵深上做战略性布局的。但此次政策出台，行业的反应比从前冷淡了很多，其中是何原因呢？

三、“无废城市”建设尚缺3 大要素

尽管环保行业各领域的发展向来是政策先行、市场紧随其后，但此次“无废城市”建设的大幕是徐徐拉开，而市场也是在观望中跟进，原因主要在于“无废城市”的建设并非某一类边界明确的市场需求，前期的建设更多的是制度、规范的搭建和少部分的市场匹配，目前还缺乏部分关键要素：

一、缺乏充裕的财力支撑。《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》要求，“开展“无废城市”建设的城市政府要加大各类资金整合力度，统筹运用相关政策，将“无废城市”建设财政资金需求列入部门预算保障，加快区域固体废物集中处置等基础设施和公共设施建设。加大多渠道投入，加快固体废物减量化、高值化利用关键技术、工艺和设备研发制造。鼓励有条件的省份设立专项资金支持“无废城市”建设”。其中讲到“有条件的省份”，也是考虑到了一些地方财政吃力的状况。经过过去十年间各地在“水十条”等行动上持续大规模的投入，政府在环境治理上的资金情况大多比较吃紧，目前只有少部分地区尚有足够余力快速投入到“无废城市”的建设中来。此外，再加上经济下行和疫情等外部不确定因素，虽然政策已经明确，但短期内利好的释放必将是缓慢的。

二、缺乏从政府端管理机制到行业端商业模式的一整套体系。“无废城市”的建设不是一个独立封闭的系统，涉及到政府管理机制和产业的升级，其范畴远远超过了当前市政类的环保工程概念，在系统的构建上，需要政府、产废企业、民众、治污企业等多方协同配合、动作一致。目前部门之间、地区之间对资源化利用存在认知不同、行动不齐、标准不一等突出问题。杜祥琬院士曾在文章中表示，我国在固体废物资源化的制度落实和管理方面，令出多门和职责不清的现象比较突出，而且资源化利用过程中环境污染防治和环境风险控制技术等规范，综合利用产品的环境健康风险质量控制等标准严重缺失。

三、缺乏基础建设、商业模式和技术路线。不同于大气治理和水处理领域，“无废城市”是一项复杂的系统工程，在每一个环节上都需要有充分的积累，比如固废产生端的垃圾分类，这就需要几代人的努力和积累，德国用了两代人的努力，日本也用了一代半人的努力才培养出今天的分类习惯。2021 年，发改委等9 部门联合印发《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》，但在落地上迟迟不见动静，主要难点在于尚无成熟的技术路线支撑。固废的另一个让人头疼的问题是涉及的门类繁杂、涵盖的细分领域非常庞杂，这就导致市场的推进很难走集约化的路线。在大宗工业固废综合利用方面，单一固废利用较多，多种固废全产业链协同利用少，再加上行业壁垒的束缚，使多种工业固废协同利用的技术创新和成熟技术的快速大规模推广受到限制。而如果技术创新上无法实现实质的突破，即便有税收和政府补贴的支撑，也会陷入处置成本高、盈利点不清晰、经济效益差等问题。

总体上来看，“无废城市”所催生的不是一个可以快速释放的市场，这一过程是政府管理统筹、基础建设、商业模式、技术路线等要素的齐备和协调的过程。

四、结语

从环保行业的角度看，“无废城市”建设所涉及的市场是剩在最后的最难啃的骨头，但从循环经济的角度看，“无废城市”建设算是才起步。关于“无废城市”建设，市场规模是千亿还是万亿已经不重要了，重要的是对趋势的判断。在国家战略层面，"无废城市"建设既是打好污染防治攻坚战的内在要求，也是提升固体废物污染防治水平的有效抓手，长久来看无疑是值得布局的。固废处理已经是国内最大的环保板块，随着十四五期间117 个“无废城市”建设的推进，固废市场值得期待。正如经济发展的重心要从求量往求质转变，不管是环保行业还是循环经济也都在进入到了全新的阶段。在新的阶段，过去大鱼大肉地吃政策红利的日子一去不复返了，再往下走玩家们首先要调整的是心态，要做好打持久战的准备。