检察机关提起环境行政公益诉讼制度的检视与优化

梁春艳，冯丽燕

（广西大学，广西 南宁 530000）

引言

近年来，党中央高度重视环境行政公益诉讼制度。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权检察机关提起行政公益诉讼。基于为期两年的试点成熟经验，2017年我国《行政诉讼法》修订并增加了第二十五条第四款，正式确立检察机关提起环境行政公益诉讼制度（以下简称检察环境行政公益诉讼制度）。该项制度在一定程度上有效督促行政机关依法履行环保监管职责，但在检察机关调查核实权、检察建议制发标准、履职期限、履职标准、起诉期限等方面仍存在理论争议，并带来诸多司法不适。本文拟在系统梳理我国检察环境行政公益诉讼的立法和司法现状的基础上，分析该制度的现实困境，并提出优化对策。

一、检察环境行政公益诉讼之现状检视

我国检察环境行政公益诉讼制度依据《行政诉讼法》《公益诉讼解释》等相关规范展开常态化司法实践，已取得较有成效的成绩。

（一）检察环境行政公益诉讼的规范现状

为规范检察环境行政公益诉讼制度运行，试点以来，全国人大常委会、最高人民检察院（简称“最高检”）和最高人民法院（简称“最高法”）出台相关规范及文件，如表1所示。

表1 试点以来的现行相关规范梳理

经梳理，《行政诉讼法》第二十五条第四款为检察环境行政公益诉讼提供法律依据。《公益诉讼解释》提供可操作规则，明细诉前履职期限、起诉条件、诉讼请求的变更等诉讼规则。《审理规范》第五十三条至五十九条进一步为法院审理环境行政公益诉讼提供指引，如第五十三条明确行政机关“履行法定职责”的审查标准。其他规范性文件为检察环境行政公益诉讼制度的实施提供了规范参照。

（二）检察环境行政公益诉讼的实践现状

笔者以2016年1月1日至2021年12月31日为时间段，在中国裁判文书网和北大法宝网以“行政公益诉讼”为主题，以“自然资源”“环境”“生态”为关键词搜索，获得814份检察环境行政公益诉讼裁判文书①裁判文书是指判决书和裁定书两大类。其中，案件筛选范围是排除主体不适格以及不符合环境资源类的案件。主体不适格指提起环境行政公益诉讼的主体非检察机关，而是公民、法人或社会组织，不符合研究主题。依据检察机关的诉讼请求，检察机关请求行政机关履行依法追缴国土出让金及违约金、水土保持费等金钱类的法定职责，而非请求行政机关依法继续履行生态环境治理、恢复或自然资源保护等环境资源保护的法定职责，不符合环境公共利益的保护范围。。

1.案件年份分布及审级现状

从裁判年份看，案件数量分布为2016年32例、2017年286例、2018年191例、2019年242例、2020年55例 和2021年8例。2017、2018和2019年的诉讼案件数量增长幅度大，但2020和2021年案件审结数量有所下降。

从审理程序看，绝大部分案件经过一审程序审结。一审案件有788例，上诉案件有26例②有8例是原审被告撤回上诉，有1例是裁定重新审理，经实体审理仅有17例。在这17例，除了因原审第三人上诉的有1例不予考虑外，其中原审公益诉讼起诉人、原审被告不服提起上诉的案件分别是5例和11例。。

2.案件审理现状

分析判例，从检察建议、争议焦点、抗辩意见、裁判结果和理由等多方面审视，归纳以下现状。

检察建议存在“一案多发”的问题。检察建议一案多发现象时有发生，如表2所示。

表2 检察建议“一案多发”典型案例

可以看到，检察机关在第一份检察建议不起效果时，制发第二份检察建议有拖延诉讼之嫌，“西安耕地案”两份检察建议间隔一年半以上，未能尽早维护生态环境。

主要以行政机关是否负有、继续履行法定职责为争议焦点。典型案件如表3、表4的16例上诉案件，原审公益诉讼人、被告的上诉理由主要是一审法院对被诉行政机关是否依法履行职责的事实认定，而这一事实的认定，成为争议焦点。表3的“珲春采石案”“朝阳乡政府二审案”“朝阳乡政府再审案”和“寿县案”，原审公益诉讼人作为上诉人认为原审法院认定行政机关不存在怠于履职行为的事实错误。表4中，原审被告作为上诉人或认为自己不具有监管职责，如“南坑洋案”“戴南镇废液案”和“福安废酸案”，或认为自己已经履行法定职责。

表3 公益诉讼人上诉或再审抗诉案件情况分析

表4 原审被告上诉案件情况分析

被诉行政机关除主张依法履职外，还以履职期限、起诉期限作为抗辩意见或上诉理由。从抗辩意见或上诉理由看，行政机关或以“受到客观条件限制无法在两个月内完全履职”作为免责事由，如经开区林业局诉官渡区检察院上诉案③详见（2018）云01行终239号判决书。，或以超过起诉期限抗辩，如宜昌市西陵区人民检察院诉利川市林业局不履行法定职责案④详见（2017）鄂0502行初1号判决书。（简称“西陵案”）。

（4）法院一般判如公益诉讼人所请，确认被诉行政机关未依法履行法定职责违法，或判决继续履职。从裁判结果看，无论一审还是二审案件，法院往往认定行政机关未履行法定职责，极少数案件法院认为行政机关履职完毕。前述的16个上诉案例，除表3的“珲春采石案”“朝阳乡政府二审案”①是指在“朝阳乡政府再审案”，再审法院撤销“朝阳乡政府二审案”法院作出的判决，认定朝阳乡政府具有监管职责。“寿县案”和表4的“戴南镇废液案”，法院认为被诉行政机关不存在违法履职行为或存在监管职责的事实认定错误外，其余12例上诉案件以及全部一审案件，法院均认为行政机关存在未依法或全面履行法定职责的违法行为。

二、检察环境行政公益诉讼的现实困境及原因分析

从检察环境行政公益诉讼的立法规范和实践现状中发现，该制度仍存在以下几个方面的不足。

（一）未明确调查核实权的强制性

关于检察环境行政公益诉讼的调查核实权的规定，主要见于《人民检察院组织法》《公益诉讼解释》《诉讼监督规则》《工作规定》和《办案规则》①详见《人民检察院组织法》（2018修订）第二十一条、《公益诉讼解释》（2020修正）第六条、2019年2月26日实施的《工作规定》第十四条、2021年7月1日实施的《办案规则》第三十五条和2021年9月1日实施的《诉讼监督规则》第六十条。，其中，《工作规定》《诉讼监督规则》和《办案规则》明确调查核实权的行使不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。此外，现行立法规定检察机关有权采取查阅、复制等六种调查核实方式，并明确相关主体的配合义务，但未见有拒绝配合的法律责任规定。《办案指南》虽然规定调查保障措施，如对于拒绝配合调查或妨碍调查活动的单位或个人进行警告或惩罚②详见2018年3月12日实施的《办案指南》第一节第三条第一款第五项关于“调查的保障”。，但《工作规定》《诉讼监督规则》《办案规则》却严禁强制性措施的采取，这使得配合义务虚置。以上规范性文件初步规定调查核实权的权限和方式，但对于调查核实权是否具有强制力尚存在理论争议。

有观点主张赋予调查核实权强制力，检察机关可以采取罚款、拘留等人身或财产强制措施。如樊华中、胡婧等学者认为应当赋予调查核实权以强制力保障[1][2]。也有观点反对构建直接强制性的调查核实模式，严禁侵犯他人财产和限制人身自由，但可对不配合调查的相关主体实施间接强制性措施。如曹翊群、徐本鑫等学者主张法律监督权不具有直接强制性，为之服务的调查核实权也不应配置强制性方式[3]，但可经由法院以诉前证据保全程序等措施实现间接强制[4]。立法存在的模糊以及理论界的争议给司法实践带来诸多阻力。

（二）检察建议的制发次数标准不规范

前述表2的典型案例，检察机关明知再次建议不起作用仍旧制发检察建议，致使环境公益未能尽早得到维护。究其原因，《工作规定》《办案指南》对检察建议工作规范如制发对象、内容以及审批程序等作出规定，但未见制发次数的规范。在检察建议发出次数规范缺失之下，检察机关片面追求检察建议数量。

此外，实务中，检察建议制发次数不规范还受到“唯数量论”考核评价体系的影响③参见杨沧海：《关于规范开展行政检察类案监督的几点思考》，《检察日报》2021年4月7日，第7版。，2020年发布的《最高人民检察院关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》④详见《最高人民检察院关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》第二条、第五条和第七条。，依旧将检察建议制发数量与工作业绩考核与评比挂钩。检察官业绩考核内容包括检察业务的“效率”，而“效率”与“业务量”挂钩，导致部分检察人员为了考核加分或完成任务，片面追求制发数量。

（三）行政机关履职期限的规定僵化

《公益诉讼解释》第二十一条要求行政机关在两个月内全面履行职责，实务中被诉行政机关往往以履职期限过短提出抗辩。实际上，环境类案件并非一般的行政公益诉讼案件，行政机关在履行职责时会受到自然条件、生态规律、履行法定程序的时限要求、相关职能部门的配合等客观原因的限制[5]。像植树造林、土地污染治理、矿山环境恢复等生态环境治理和修复，存在客观的生长周期或治理规律⑤如大兴安岭地区加格达奇区人民检察院诉加格达奇林业局行政公益诉讼一案，法院表明，应当根据地区气候特点植树造林，检察建议期间尚不具备造林条件，可予以宽限。详见（2019）黑2701行初5号判决书。。

环境公益的维护具有紧迫性，应当尽量缩短履职期限，这也是司法解释规定两个月（紧急情况十五天）履职期限的初衷。但环境类案件的履职完全受到自然条件与生态规律等因素的影响，一刀切地规定两个月的完全履行法定职责期限，欠缺对行政机关的履职能力和现实因素的合理考量。

（四）行政机关履职标准过于严苛

关于行政机关是否依法全面履行相应职责的认定，学理界形成了“行为标准”“结果标准”和“复合标准”三种观点。“行为标准”强调审查行政行为本身，穷尽行政措施且措施能够保护公益，在穷尽行政措施后因其他不可控制的原因，环境公益仍处于受损状态的，也应认定行政机关履行法定职责。“结果标准”强调结果状态，公益未得到维护，则认定行政机关未全面履行职责。“复合标准”是行为标准和结果标准的结合。既对行政机关作为全过程审查，也对作为的结果审查[6]。从行政机关履职标准的严苛程度看，“复合标准”最为严苛，“结果标准”次之，“行为标准”最轻。

实务中《审理规范》第五十三条和《意见》第十三条①详见2017年4月1日实施的《审理规范》第五十三条规定和2019年1月2日实施的《意见》第十三条的前半句规定。均从行为和结果对行政机关履职标准进行审查。一是结果须为环境公共利益得到维护，若没有制止环境公益受侵害的结果，认定行政机关未全面履行法定职责。二是须全面履行作为义务，穷尽行政监管手段，否则确认未全面履行法定职责。这种审查标准过于严苛，带来司法困境。

“复合标准”以“行为过程+结果状态”的双重判断标准来综合认定行政机关是否构成不履行法定职责[7]。只要行为和结果二者之一达不到标准，都被认定行政机关未全面履行法定职责。在两者不完全契合时，以结果状态判断行政机关是否构成不全面履职行为。在抚顺市东洲区人民检察院诉抚顺市生态环境局履行法定职责一案②被告生态环境局经检察建议后，对河段加强环境监管，积极采取各种措施包括现场勘察、日常检查、责令停止违法行为、处以罚款、抽样检测等进行治理，对渗漏点采样分析时未出现超标情况，对输油管线渗漏处及周围的地表水、地下水和土壤环境现状进行检测，检测结果均符合要求。但检察院基于该河段的油污污染存在，尚未达到环境污染消除的结果，社会公共利益仍然处于受侵害的状态，于2020年7月提起环境行政公益诉讼。详见抚顺市新抚区人民法院（2020）辽0402行初68号。，生态环境局收到检察建议后积极作为，但环境公益仍存在损害，而造成环境公益损害的原因，有些超出职权范围，如河流生态系统恢复缓慢。被告已全面采取法定程序及措施，但在结果导向下，法院认定被告未全面履职。以结果状态判断行政机关的履职状态，这种推定方式超出行政权的职责范围。

此外，实践中有些案件情况较为复杂，并非行政机关主观上不愿作为，而是客观原因，对此，不应归责于行政机关。但“复合标准”不仅要求结果上公益得到维护，而且不问客观事由要求行政机关须全面履行作为义务。北京市平谷区人民检察院诉平谷区园林绿化局不履行法定职责案③详见（2017）京0117行初18号。其他类似案件详见检例第31号、（2019）鄂1381行初22号、（2019）鄂2826行初84号、（2019）苏0481行初100号、（2020）川0792行初5号、（2020）云0802行初116号、（2016）苏0509行初7号、（2018）湘1230行初2号和（2019）鄂0684行初36号判决书。，因季节、气候等客观条件限制，行政机关无法在履职期限内完成树木补种，需延长期限才能完成履职责任，但法院确认行政机关未依法履职行为违法。可以看到，“复合标准”忽略行政机关履职中客观不能的因素，由此法院在审查行政机关在诉前程序是否穷尽行政监管手段，结论往往是行政行为的实施不达标准。

（五）专门的起诉期限规范缺失

当前立法缺失环境行政公益诉讼起诉期限的专门规定。对于是否应当为环境行政公益诉讼设置起诉期限规则，学理界和实务界看法不一。

对于检察环境行政公益诉讼是否受到起诉期限限制的问题，实务界存在否定和肯定两种观点。部分法院持否定观点，认为不适用起诉期限。如江口县检察院诉国土资源局、梵净山国家级自然保护区管理局不履职案①详见（2017）黔0321行初59号。，法院认为环境公益持续遭受侵害的，检察机关提起公益诉讼而不受起诉期限限制。但绝大多数法院持肯定观点，适用起诉期限限制。如徐州市鼓楼区人民检察院诉徐州市自然资源和规划局不履职案②详（2017）苏8601行初1419号。（简称“鼓楼案”），法院认为环境行政公益诉讼具有现实必要性和实效性，应当设置起诉期限。

而在认为应该适用起诉期限规则的法院中，对起诉期限如何适用亦存在争议。有法院认为环境行政公益诉讼在诉前程序、诉讼目的等方面具有特殊性，现有起诉期限无法直接适用③一是不能适用行政诉讼起诉期限的起算点。环境行政公益诉讼存在诉前程序，其起算点应当是检察建议整改期限届满后，而行政诉讼起诉期限起算点是从行政相对人“自知道或应当行政行为作出之日”，两者起算点明显不同。二是不能直接适用现有起诉期限的长短。行政诉讼起诉期限以维护当事人合法权益为目，环境行政公益诉讼存在环境公益目的特殊性。。基于现有起诉期限无法直接适用的观点，不同法院对于起算点认定、起诉期限长短的适用存在差异。“鼓楼案”的法院认为环境行政公益诉讼具有现实必要性和实效性，适用行政诉讼的特殊起诉期限两年的规定④2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将特殊起诉期限修改为一年。，从行政机关回复检察建议之日起计算起诉期限。而前述“西陵案”的法院认为应当适用一般行政诉讼的六个月起诉期限，从确认被诉行政行为与环境公益受侵害之间存在因果关系之日起计算起诉期限。

对此，学者们提出对一般起诉期限和最长保护期限作适当修改。如有学者提出一般起诉期限规定为三个月，将受损害的公益视为公法的不动产，在最长起诉期限上可设置成二十年[8]；有学者提出基于环境类案件的特殊性，设置弹性履职期限，如规定两年起诉期限[9]。检察环境行政公益诉讼的专门起诉期限规则的缺失，导致司法适用阻力重重。

三、检察环境行政公益诉讼制度的优化建议

针对上述司法实践中存在的诸多困境，有必要分别予以对策回应，以进一步优化我国检察环境行政公益诉讼制度。

（一）赋予调查核实权以强制性

虽然学理界对调查核实权的属性存在一定的争议，但对调查核实权具有法律监督权属性达成共识。检察机关提起行政公益诉讼是履行其法定监督职能的表现[10]，应当明确检察机关的调查核实权来源于法律监督权。

法律监督权本身是客观中立的，但检察机关作为国家权力机关，法律监督权在外部呈现公法效力，调查核实权作为法律监督权的派生权力，具有一定的“软性”权力。一般情况，被调查对象基于对权力的畏惧会予以配合，无需采取强制性措施，但若涉及被调查对象的切身利益[11]，面对强权力的行政机关，检察机关仅凭借权力的“软性”外衣无法顺利调查。从维护行政法律监督之效能出发，应当赋予检察机关强制性调查核实手段。

一是完善立法规范，健全配合义务保障机制。为应对行政机关相关人员、单位或个人不予配合调查核实工作，立法应当明确不配合承担法律责任的情形。《办案指南》规定对于拒绝配合调查或干扰阻碍调查活动的，检察人员可以警告，或根据《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十七条，依法从严惩处⑤参见倪桂芹：《保障调查核实权提高取证质效》，《检察日报》2018年6月24日，第3版。。可以将其上升为法律形式，对拒绝配合调查的对象，检察机关可以警告妨碍公务的法律后果。严重干扰调查核实工作、需要采取惩戒措施的，可以经检察长向上一级检察院申请并获得批准后，采取临时约束措施。

二是明确检察机关可以采取调强制性调查核实方式的情形。针对相关主体不予配合的情形，需要核实和收集证据的，赋予检察机关可以采取查封、扣押、冻结等财产性措施。

（二）规范检察建议制发数量标准

应当完善检察建议的制发数量规范，明确检察建议再次制发的前提条件和标准，并将检察建议的实效与检察效绩挂钩。

具体而言，行政机关以行为表明其主观上具有怠于履职而非客观不能履职之时，没有必要再次制发检察建议。何为“非客观不能履职”？《办案规则》第八十二条规定，如逾期不回复且未采取整改措施等情况，表明行政机关非因客观原因而是主观不愿履职。因客观原因无法及时履职的，继续督促行政机关整改；因行政机关消极行政的，应当提起诉讼。

此外，当前检察建议的考核评价体系受到“唯数量论”的影响，应当扭转检察官业绩“唯数量论”的考评方法，完善检察建议的考核评估体系。具体而言，考核评估的指标节点除评估检察建议是否具有可操作性、说理性和过程性，还应评估其必要性和效能性[12]，将检察建议制发的必要性和效绩考评挂钩。

（三）设置履职期限的弹性范围

《公益诉讼解释》第二十一条规定的是包括食品药品安全、国有财产保护等领域在内的一般履职期限。而环境类案件具有特殊性，受自然条件和生态规律的影响，环境治理难度系数大、治理周期长，两个月的履职期限过于僵化。绝大多数学者主张设置一般履职期限和特殊情形下的弹性履职期限，考虑自然条件与生态规律对于履职期限的约束、行政机关履行法定程序所需要的时间等情况[13][14]。对此，从制度延续性出发，应当以两个月的履职期限为原则，结合客观迟延履职的特殊情形设置弹性区间。因客观因素导致行政机关无法在两个月内履行的，行政机关可以向检察院提出申请，经批准同意的可以适当延长两个月；若还需要申请延长的，检察院应当提请上一级检察院批准，并向社会公示。

（四）确立以“行为标准为主、结果标准为辅”的履职标准

复合标准不仅要求行政行为的实施必须全面、合法且合理，而且要求在结果上须为违法行为得到制止和公益得到维护，对行政机关而言过于严苛。“行为标准”关注到行政机关履职不能的客观原因，但未把环境公益的受损和恢复程度作为重要考量因素，极易出现“形式作为而实质不作为”的情形[15]。“结果标准”关注到结果的重要性，但片面追求结果，打击行政机关履职的积极性。对此，有学者主张以“行为标准为主、结果标准为辅”的原则，具有一定的合理性。“行为标准为主，结果标准为辅”是对“行为标准”的进一步延伸，要求行政机关穷尽行政措施并加强后续结果的跟踪检查，使行政措施落实到位，在穷尽行政措施以及履行相关后续工作后，因客观原因导致履职不能的，也可认定行政机关依法履行职责。该项标准较好地融合了行为标准和结果标准的可取之处，值得借鉴，具体审查规则如下。

第一，先审查行政行为的实施是否符合行为标准。审查行政机关是否穷尽法律规定的行政措施，在收到检察建议后是否及时回复、制止违法行为、行政处罚、责令整改、制定后续监督计划、代履行等。第二，若依法穷尽法律手段，审查公益目的是否实现。环境公益仍处于受损状态的，审查行政机关为治理环境所采取的一系列措施是否起到实质性作用。若只是采取部分措施，或没有后续结果的跟进工作，认定未全面履行职责；若行政机关采取实质性措施并跟进落实，对于因客观原因履职不能的，可以作为免责事由。如胡婧、朱福惠认为因客观因素不能在履职期间完成公益保护的，行政机关积极履职，制定可行的后续监管计划的，也视为依法完成履职，检察机关暂时不向人民法院提起诉讼[16]。但在上述因素消除后，行政机关应当继续履行职责，直至环境公益诉讼目的得到实现。

（五）设置专门的起诉期限规定

传统行政诉讼起诉期限的设置奉行民主与效率相统一的理念[17]，目的在于防止公众无期限地追求正义而忽视效益价值，以寻求两者的平衡。通过起诉期限的设置，最大限度保护当事人合法权益，并维护行政法律关系的安定性。环境行政公益诉讼作为一类特殊的行政诉讼，应当基于公益目的、效益及社会秩序安定的考量，设置行政公益诉讼起诉期限规则，一方面及时、有效督促行政机关依法行政，另一方面也可以督促检察机关及时巩固证据、防止滥诉，有效提高司法经济效益价值[18]。

具体而言，应从诉前程序入手确立环境行政公益诉讼的起算点，并设置一般起诉期限和最长起诉期限。

起算点以收到行政机关回复之日或回复期届满之日。《公益诉讼解释》第二十一条规定，检察机关经检察建议，行政机关明确回复不履行或回复期届满仍不履行职责的，检察机关才能提起诉讼。以检察机关收到行政机关回复之日或检察建议回复期届满作为起诉期限的起算点，契合诉前程序的要求，有效衔接诉前程序与诉讼程序。

第二，一般起诉期限以六个月为宜。虽然公益损害结果存在复杂性、潜伏性等特点，调查和收集证据难度高，但检察机关具有调查取证的天然优势，相较普通诉讼主体，难度较小。《工作规定》第十六条规定，检察建议应当包括“依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据”，说明检察机关发出检察建议之前已经全面调查取证，充分掌握行政机关违法失职行为的证据，无需在起诉期间花费额外时间，检察机关适用普通行政诉讼的六个月的一般起诉期限是合理的。

第三，最长起诉期限以行政行为作出之日或违法行为发生之日起开始起算不超过二十年。考虑到环境公共利益的受损害结果具有隐蔽性、滞后性等特点，设置最长起诉期限及其起算点可以遵循行政诉讼法关于最长保护期限的规定，依据《行政诉讼法》第四十六条第二款，将环境公共利益视为不动产，自行政行为作出之日或违法行为发生之日起开始起算不超过二十年。此外，虽超过二十年起诉期限，但认为行政机关未依法履职，公益实质损害仍存在的，可报请最高人民检察院核准，要求行政机关继续履行维护公益的法定职责。

结语

我国检察环境行政公益诉讼制度有效地督促了行政机关履行环保监管职责、增进环境公共利益的维护。但从立法与司法层面检视该项制度，并结合现有理论研究分析发现该制度在运行中还存在诸多问题。如调查核实权、履职期限和履职标准等问题在实务界和学理界存在较大争议，至今仍未达成共识；对检察建议的制发数量标准和起诉期限等问题研究不多。对此，本文提出相关建议，期望在实现行政执法与司法监督的有效衔接、规范并优化检察环境行政公益诉讼制度方面有所裨益。