“硬汉”城市如何才能变得“柔情”

牛秋鹏

不得不承认，过去一段时间，我们的城市太硬了，硬到如果大雨落下就成为海洋。

针对这一问题，在2013年12月的中央城镇化工作会议上，建设海绵城市被提上议程，如今建设之路也已走过8年。

我们不禁要问：“硬汉”城市，怎样一步步走向“柔情”？

一问：目标是什么？

海绵城市是一个绿色生态原则下的城市雨洪管理的理念。

简单来说，就是让城市有更多的空间吸水、蓄水、渗水和净水，是缓解城市内涝的重要举措之一。

2015年，国务院办公厅印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》明确要将70%的降雨就地消纳和利用，其中到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

这项目标不难实现。

从2015年以来，全国已在30个城市开展海绵城市建设试点，首批16个试点城市的绩效评价结果全部合格。

而从长远目标来看，正如2019年8月起实施的《海绵城市建设评价标准》指出，海绵城市建设“应以解决城市内涝、雨水资源流失、水体黑臭等问题为突破口”，实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”。

不过，除了在抵御暴雨灾害方面具有良好“弹性”和“韧性”外，2022年4月，住房和城乡建设部在《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》（以下简称《通知》）中将主要目标增加了 “适应气候变化”。

不妨这样理解。全球气候变化导致的极端天气对海绵城市建设影响不容忽视，反过来海绵城市建设，既可以增加很多生态功能和生态区域减缓气候变化，同时也可以通过调整生态系统适应气候变化。

2021年，国务院办公厅在《2030年前碳达峰行动方案》在“城乡建设碳达峰行动”中，将“倡导绿色低碳规划设计理念，增强城乡气候韧性，建设海绵城市”提上了日程。同样在这一年，在《关于推动城乡建设绿色发展的意见》中，实施海绵城市建设也被列为建设人与自然和谐共生的美丽城市一项举措。

可以说，推动绿色发展、建设美丽中国正可以通过海绵城市建设的具体形式得以落实。

二问：有用还是无用？

经过8年的建设，海绵城市有用吗？

2021年，河南郑州7·20特大暴雨灾害之后，有人质疑郑州重金打造的海绵城市为什么没能“顶住”暴雨，抛出“海绵城市无用论”。

在回答这个问题前，不妨先对比一下首批海绵城市建设前后的情况。

江西省萍乡市经过治理，基本实现“小雨不积水、大雨不内涝”。2020年6月5日，萍乡市遭受超过30年一遇的强降雨，超出城市设防标准，但城市低洼处积水深度和时间较以往均减少了70%以上。

吉林省白城市以往干旱少雨风沙大，年平均降水量400毫米，年均蒸发量却达到1600毫米，经过建设，昔日的“风沙城”变成了东北的“水乡”。

但是海綿城市是万能的吗？答案又是否定的。

毕竟海绵城市的建设是能够有效应对内涝防治设计重现期以内的强降雨，若是遇到极端天气降雨，还是得依赖排水系统和应急措施。

同样是郑州，据统计2021年的特大暴雨，3天的过程降雨量为617.1mm，相当于郑州往年一年的降雨量。在千年一遇的暴雨攻势下，其海绵系统效力微乎其微，明显已经超出了海绵城市所能应对的能力范畴。

由此可见，基于“低影响开发雨水系统”构建的海绵城市尚未完全达到彻底治理城市内涝问题的目的，且海绵城市在面临越来越复杂多变的气候状况时依旧存在缺陷。

无论是“海绵城市万能论”，还是“海绵城市无用论”，都是不可取的。对海绵城市建设认识不到位、理解有偏差、实施不系统等问题，都会影响海绵城市建设的成效。

三问：建设清单有哪些？

避免从一个极端走向另一个极端，是扎实推动海绵城市建设工作的要求。

“十四五”规划要求因地制宜建设海绵城市。由于海绵城市功效的发挥是一个漫长的过程，过去一些地方很容易在海绵城市建设中“走样”。

到底是如何“走样”的？《通知》列出的“负面清单”或许能看出一些端倪。

在实施路径方面，避免开山造地、填埋河汊、占用河湖水系空间等行为，避免将传统绿化、污水收集处理设施建设等项目作为海绵城市建设项目，将海绵城市建设机械理解为建设透水、下渗设施。在编制规划方面，避免将排水防涝、污水处理、园林绿地等专项规划任务简单叠加。在项目设计方面，不能在建筑、道路、园林等设计方案确定后再由排水工程专业“打补丁”。在运行维护管理方面，不应将建筑、道路、环境整治等主体工程投资计入海绵城市建设投资，相关设施建成后不得擅自拆改，不得非法侵占、损毁。在长效机制方面，避免将海绵城市建设简单交给单一部门牵头包办，按规定进行变更、报批的项目，不得擅自降低规划指标。

当然，《通知》也列出了“正面清单”，清单背后离不开国土空间规划体系。

早在2019年，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》就指出，海绵城市理念应首先通过国土空间规划体系进行落实。在这个过程中，要全域谋划、系统施策、因地制宜、有序实施，最重要的是要实事求是。

无法忽视的事实正是海绵城市并不能彻底解决城市洪涝或干旱问题，而是让城市在面对极端天气时保持良好的“弹性”和“韧性”。

海绵城市说到底是一个综合建设的概念，离不开技术、资金、规划、产业、运维、机制等各个方面。

不过，若是优先解决积水内涝等对人民群众生活生产影响大的问题，让美好环境与幸福生活共同缔造，“硬汉”城市自然变得“柔情”了。