解读|绿色渐成“一带一路”的鲜明底色

“一带一路”中国方案惠及世界

2022年3月28日，国家发展改革委、外交部、生态环境部、商务部联合印发了《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》（以下简称《意见》），为完善共建“一带一路”绿色发展顶层设计和标准体系，统筹推进绿色基建、绿色能源、绿色交通、绿色金融等领域合作，强化境外项目环境风险防范能力提出了新指引、新要求。

本文将结合全球跨境基建投融资的竞争合作新格局和绿色“一带一路”政策的演变历程，梳理《意见》在政策沟通和规则共建、绿色产业合作和项目落地、绿色金融市场双向开放和赋能三个方面的亮点，并对各利益相关方如何落实《意见》中的行动指引，助力“一带一路”高质量发展做出建议。

绿色“一带一路”的政策演变

在全球可持续发展浪潮下，绿色逐渐成为“一带一路”的鲜明底色。自2013年共建“一带一路”倡议提出，特别是2015年携手打造“绿色丝绸之路”的概念被首次强调以来，中国政府致力于完善其绿色发展的顶层设计，搭建国际绿色交流合作平台，引导企业提升境外项目环境风险防范能力。

在过去近十年的“一带一路”高质量发展过程中，相应的绿色发展政策框架不断细化和丰富，走过了萌芽和起步阶段，正在近两年来积极紧密探索、升级和迭代中迎来下一个十年的成熟期。

在2013年的萌芽期，商务部和原环境保护部联合发布《对外投资合作环境保护指南》，为中资企业在对外投资合作中了解并遵守东道国环境保护政策法规，实现互利共赢提出指引。

2015年到2020年的起步阶段，“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理”和“加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作”在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中首次提及；2017年国家发展改革委等四部门联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》（以下简称为2017年版《意见》）更是进一步强调将生态环保融入“一带一路”建设的各方面和全过程，促进沿线国家和地区共同实现2030年可持续发展目标。

2021年7月，生态环境部和商务部发布的《对外投资合作绿色发展工作指引》开创性地提出鼓励企业“遵循绿色国际规则”“参照国际通行做法”，标志着我国共建绿色“一带一路”的顶层设计迎来了超越东道国原则、与国际通行标准接轨的新阶段。同年9月，习近平总书记在第七十六届联合国大会一般性辩论上宣布中国将不再新建海外煤电项目，大力支持发展中国家能源绿色低碳发展。中国推出海外“退煤”对于全球能源转型的加速演进起到了决定性的作用。2022年1月，两部门印发新版《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》（以下简称《指南》），在2013版和2021版的基础上，增强了对于国际通行标准的认可，提出了对于应对气候变化和生物多样性保护方面的新要求，理顺了项目上生命周期管理流程，细化了对境外项目开展的各阶段以及各重点行业的具体指导。

2022年新版《意见》针对2017年版在政策沟通和规则共建、绿色产业合作和项目落地、绿色金融市场双向开放和赋能三个层面进行了重大升级，进一步展露了中国在全球的绿色领导力，标志着相关顶层设计迎来成熟阶段。

在此基础上，《意见》提出到2025年，共建“一带一路”绿色发展取得明显成效；2030年，共建“一带一路”绿色发展格局基本形成的目标和愿景。

绿色标准、绿色产业和綠色金融“三位一体”协同推进

在“绿色引领、互利共赢；政府引导，企业主体；统筹推进，示范带动；依法依规，防范风险”的基本原则下，四部门联合发布的《意见》涵盖了绿色发展重点领域、境外项目风险管理、支撑保障体系以及组织实施四个维度。

与往期政策包括2017年版《意见》相比，其综合呈现了三大亮点：

第一，在政策沟通和标准共建方面，提出寻求应对气候变化“最大公约数”、积极参与国际绿色产业和金融的标准制定和对接，展现了中国的绿色领导力；

第二，在产业和项目的有序引导方面，首次阐释了针对处于不同建设阶段的海外煤电项目的细化要求，并重申了今年1月生态环境部和商务部联合发布的《指南》中对于境外项目环境行为的规范指引；

第三，在绿色金融赋能产业发展和项目落地方面，强调了推动绿色金融市场双向开放、配以推广绿色投融资最佳实践以及增强相关领域的能力建设。

（一）统筹绿色发展政策互通、国际标准共建

“一带一路”的绿色高质量发展离不开应对气候变化等相关政策的多元交流、绿色产业和金融标准的接轨和共建。

在政策互通方面，《意见》第十二条提出“推动各方全面履行《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，积极寻求与共建‘一带一路’国家应对气候变化‘最大公约数’……继续实施‘一带一路’应对气候变化南南合作计划……帮助共建‘一带一路’国家提升应对气候变化能力”。具体而言，中国在与其他“一带一路”国家开展双边合作的过程中，应充分考虑东道国在气候适应和气候减缓两方面的诉求——一方面，为应对气候变化下的极端天气灾害，全面增强新基建项目的气候韧性，同时向受灾国家（地区）提供相关物资援助；另一方面，引导中资企业在开展对外投资合作建设项目时，将东道国在《巴黎协定》下的国家自主贡献（NDCs）目标纳入考量，尽量减少其“出海”碳足迹，最大程度上与1.5℃温升目标保持一致。

在国际标准共建方面，《意见》鼓励企业在行业协会、商会牵头下积极参与国际绿色标准制定，发布与国际接轨的行业规范及指南（第十一条），推动建成一批最佳实践项目。细分到绿色金融领域，《意见》提出推广并落实与绿色投融资相关的自愿准则，譬如中英共同发起的《“一带一路”绿色投资原则》（第九条）；第十五条“有序推进绿色金融市场双向开放”，换言之，同样需要国内外一定程度上关于绿色分类标准的共识。

综上，在绿色“一带一路”顶层设计日趋成熟的新阶段，中国在尊重其他国家政策法规、遵循国际通行标准的前提下，逐步增强在绿色国际规则制定中的话语权、提升绿色领导力。

（二）引导境外棕色产业低碳转型、绿色项目加速落地

针对一些境外项目开展过程中日渐显露的环境和气候风险，《意见》从引导棕色产业项目低碳转型、绿色项目重点发展两方面给出了指引。首先，《意见》是继2021年9月中国提出海外“退煤”之后，首次官方阐释了针对处于不同建设阶段的海外煤电项目的细化要求——对于新建境外煤电项目，全面停止；在建项目，稳慎推行；建成项目，绿色低碳发展（第十四条）。其中，特别提到鼓励企业采用高效脱硫、脱硝、除尘以及二氧化碳捕集利用与封存等先进技术，推动煤电、钢铁等高污染、高碳排（“两高”）的棕色产业绿色低碳转型。实际上，孟加拉国、巴基斯坦等“一带一路”国家出于本国产能过剩加之环境气候问题的忧虑，已开始重新审视煤电建设的必要性。引导有序退出新建煤电项目，并控制其他高能耗项目的污染和碳排放，不仅有利于中资企业和投资主体规避绿色发展浪潮下的搁浅资产风险，而且顺应了东道国自身低碳转型的需求和路径。

与之相辅相成，《意见》浓墨重笔地描绘了绿色发展重点合作领域，涵盖以绿色能源、绿色交通等为代表的基础设施互联互通以及其他，如新能源汽车制造等，绿色产业贸易活动（第四到第十条）。《意见》第四条和第十三条重申了今年1月生态环境部和商务部印发的《指南》中覆盖对外投资合作建设项目全周期的环境管理要求。

针对棕色和绿色产业项目两端发力，《意见》为中资企业识别和规避气候相关的财务风险（特别是转型风险），提升和完善环境风险管理水平提供了更切实的参考。

（三）推进绿色金融市场双向开放、产融紧密对接

为解决绿色项目“出海”过程中遭遇的融资难的困境，《意见》在加强产融对接，让绿色产业与金融更加紧密地结合在一起，从而形成有效完整的支撑保障体系方面加大布局。

《意见》提出加强绿色金融合作，用好国际金融机构贷款，撬动民间绿色投资（第九条）；完善资金支撑保障，有序推进绿色金融市场双向开放，鼓励金融机构和相关企业在国际市场开展绿色融资，支持国际金融组织和跨国公司在境内发行绿色债券、开展绿色投资（第十五条）。

从项目资金支持的角度来看，绿色“一带一路”项目近年来开始探索多元投融资渠道，包括国际商业金融机构、多边开发性金融机构、机构投资人、乃至资本市场中普通投资者等。国际投融资方（包括一些国际大型机构投资者、多边金融机构、国际银行特别是签署《赤道原则》的银行即“赤道行”）通常采用更严苛的环境和社会风险与影响的评价和管理标准。《意见》前文中强调的接轨国际绿色标准不仅有利于中资企业降低项目运营风险，而且间接帮助其解决融资难的困境。

在绿色金融市场双向开放方面，绿色投融资活动在“走出去”和“引进来”两个方向上均稳步前行。以绿色债券举例来看，我国境外绿债发行数量和规模整体呈现增长趋势——据中央财经大学绿色金融国际研究院统计，2021年中资企业在境外共发行66只绿色债券，同比增长247%，总规模约229.9亿美元，同比增长170%。截至2021年末，我国企业在境外累计发行绿色债券144只，发行规模约合613.2亿美元。

国际金融机构和跨国公司在大陆境内发行的绿债又称绿色熊猫债，是一种用于支持绿色低碳项目建设运营的人民币计价债券。中国绿色熊猫债市场同样蓄势待发。2016年，金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）成立的多边开发机构——新开发银行发行了一支票面利率为3.07%的五年期绿色熊猫债，在中国在岸债券市场筹集人民币30亿元，用于支持金砖国家的基础设施和可持续发展项目。2021年12月，匈牙利发行了10亿元人民币的绿色熊猫债，标志着首单绿色主权熊猫债的问世。据悉，该单绿色熊猫债的发行既符合国际资本市场协会（ICMA）的《绿色债券原则》，募集资金用途也滿足我国《绿色债券支持项目目录（2021年版）》下的要求。

结合推广绿色投融资最佳实践以及完善相关领域的能力建设等相应指导，《意见》充分考虑了绿色“一带一路”项目融资成本高的难点痛点，以绿色金融为引擎，为境外绿色项目落地保驾护航。

针对《意见》实施推行的建议

《意见》在政策沟通和规则共建、绿色产业合作和项目落地、绿色金融市场双向开放和赋能三个方面综合呈现出新意和亮点。

下一步，针对相关政府部门、中资企业、金融机构落实和推广《意见》，本文提出三点建议：

第一，政府引导优化绿色资本市场互联互通。为进一步推进绿色金融市场双向开放，相关政府部门应着力引导绿色金融国内标准和国际标准的对接。譬如，中欧牵头完成的可持续金融分类目录（EU-China Common Ground Taxonomy）是破除跨境绿色交易屏障的重要探索之一。未来，在“走出去”方面，建议加强关于中资机构境外发行绿债的能力建设，并针对一些境外评级相对较低的中资主体匹配以适当的增信支持，以满足国际绿色债券市场发行要求，降低发行成本；在“引进来”方面，进一步完善国内绿色熊猫债券市场操作指引、信息披露制度和外部第三方认证规范，并建议增强境内外交易所互联互通机制的建设。

第二，企业强化环境社会信息披露和沟通。中资企业和项目发起人应按照《意见》的指引，积极向金融机构和公众披露“出海”项目的环境和社会表现。公开的环境社会信息披露可以为企业带来四大便利：1）满足了融资方在贷款期的监督要求；2）提供持续、可追踪的环境和社会绩效文件，有助于后期退出阶段匹配到对此方面关注度更高的长期机构投资者；3）提高中资企业和项目公司员工的环境和社会风险管理思维；4）由于透明度的提高，增强当地政府和社区对中资企业的信任。相应地，行业协会和商会也应定期组织针对基建、能源、交通等“一带一路”重点行业的环境和社会风险评价标准、评估工具的培训和能力建设活动。

第三，金融机构提供差异化管理和融资/承保条件。首先，金融机构包括银行和保险机构应建立针对煤电类项目的投资排除清单，有序退出存量煤电项目；并将可能对环境造成重大潜在风险的项目，如燃气发电、大型水电、矿山开采项目等列入重点关注列表，强制要求项目公司披露其在污染处理、碳排放、生物多样性保护等方面的具体数值和治理情况；针对绿色低碳项目，如风电、光伏等项目的审批实行“绿色通道”。其次，银行和保险机构应通过为绿色项目以及一些切实的低碳转型活动提供更优惠的融资和承保条件的方式，将金融资源向绿色发展领域倾斜。

（文章来源《环境经济》杂志，图片除注明出处外其余均来源于网络。作者汤盈之：中央财经大学绿色金融国际研究院 绿色“一带一路”中心副主任）