成渝双城经济圈职业教育协同的过程定位与推进策略

张筠 王书林

（西南大学 重庆 400715）

2020 年1 月13 日，中央财经委员会第六次会议明确指出要推动成渝双城经济圈建设，从而在西部形成高质量发展的重要增长极，打造内陆开放战略高地，形成重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。成渝两区在此形势下不断深化合作，在中央印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》）目标任务引领下，两省市有关部门签署了《成渝地区双城经济圈建设教育协同发展框架协议》，对职业教育协同发展提出要求和任务。此后，两省市有关部门又联合发布了《成渝地区双城经济圈教育协同发展行动计划》，要求加快职业教育融合发展。

职业教育协同是服务区域经济的重要战略。职业教育协同旨在以资源共享、优势互补、配置优化的方式集约高效地提高职业教育水平，有效发挥职业教育功能。成渝双城经济圈区域发展不均衡，产业竞争力积弱。《纲要》指出，区域产业必须走向链条式、集群化。在此背景下，成渝双城经济圈职业教育协同共建具有必然性和现实性。当然，职业教育协同过程涉及多主体、多要素，必须在现实语境中进行考察，梳理其发展走向，观测其过程困境，从而提出有效的推进策略。

一、成渝双城经济圈职业教育现状

（一）职业教育基本样态

在成渝双城经济圈内，重庆市现有107 所中等职业学校、39 所高职院校，其中，国家中等职业教育改革发展示范学校28 所，国家级重点中职学校13 所，高水平高职院校9 所。四川省现有397 所中等职业学校、68 所高职院校，其中，国家中等职业教育改革发展示范学校37 所，国家级重点中职学校33 所，高水平高职院校8 所。

在学校布局方面，成渝双城经济圈区域内中等职业学校与高等职业学校的整体分布大体相当，中职发展较为繁荣的区域，高职也呈现出较为良好的发展态势。然而，职业学校布局的不均衡形态也极为明显，成都、绵阳、南充三市的中职学校数量占比约35%，重庆市除主城区外大部分区域占比则都在1%以下。高职学校集中分布在成都及成都周边城市和重庆市主城区，梁平、忠县、垫江、丰都等区域并无高职学校分布。成渝双城经济圈内职业学校分布整体呈现出四川省优于重庆市，成都、绵阳、南充以及重庆市主城区区域优于周边区域。

在人才供需方面，通过区域产业结构（见表1）可以发现川渝两地产业同构性高，第三产业产值均达到50%以上，三次产业呈现出明显的“一二三”向上梯度结构。对比中职分科学生情况（见表2），两地排在前列的七类专业均为第三产业相关专业，在校生规模分别占据两地中职学生总量的80%以上，第一产业和第二产业相关专业的学生规模则极小。总的来看，虽然两地人才培养规模结构大致呈现出“一二三”的向上结构，但第三产业的人才培养规模过大，第一、二产业的人才培养规模过小，造成两极分化的人才培养供需不均衡局面。

表1 2020—2021 年三次产业结构生产总值平均占比

表2 2019—2020 年中职分科在读学生情况

成渝双城经济圈职业教育样态整体呈现出失衡局面，布局疏密差距过大，地域局限导致主要资源大量被吸引至发展密集区域，进一步激化发展差距。培养规模两极分化严重，供大于求与供不应求同时存在，人才结构与区域产业结构未能良好匹配。

（二）现实协同模式

成渝双城经济圈职业教育在利好政策的大力推动下，部分主体积极开展协同工作。在当前基本样态下主要存在职教联盟、校校合作、校政合作和校企合作四类协同模式。

1.职教联盟

成渝双城经济圈的职业教育联盟分区位、分行业形成。其中，区位性联盟3 个，包括中部职教联盟、全区性职业教育协同发展联盟和全区性产教融合发展联盟；行业性联盟9 个，涉及医药卫生、健康康复、人工智能、化工、财经、文化旅游、智能制造等行业。

区位性联盟由两地行政部门牵头，中高职院校和企业多主体加入，为联盟内成员开展多样性合作提供平台，定期举行会议共商职业院校发展事宜。例如，成渝地区双城经济圈产教融合发展联盟在重庆电子工程学院开展高峰论坛，职业教育专家和成渝两地的职业院校代表、企业代表参加会议，在会议上职业院校、企业合作项目集中签约。

行业性联盟则由两地相关行业高职院校牵头，其他的中高职学校、企业和行业协会等加入，共享共建教学资源，打造人才培养优势。例如，成渝双城经济圈医药卫生职业教育联盟在联盟内打造了7 个产教融合的产业学院，并且两所发起院校（重庆三峡医药高等专科学校和四川中医药高等专科学校）率先开展交叉命题联考工作试点，建立了联盟高校一体化考试平台、题库及考试运行管理机制，尝试统一人才评价标准。

2.校校合作

即院校与院校就学校发展各方面进行深入交流与合作，尤其是强调以专业建设、文化共建为载体来推动两校院系发展。当前，成渝双城经济圈职业教育的院校合作既有以职业教育联盟为平台，与联盟内兄弟院校进行的协议合作，也有联盟之外的校校对接合作。如重庆城市职业学院与宜宾职业技术学院签署校校合作协议，主要以工业机器人技术专业群建设为核心，开展交流与协调，进行专业群建设任务的具体分工，但还未真正落到实践；重庆水利电力职业技术学院与四川水利职业技术学院共建水利实训基地，合作推进水文化育人项目，联合开展学生实践活动。

3.校政合作

即院校与地级政府合作，旨在推动当地产业发展，并为当地培养优质劳动力。成渝双城经济圈的校政合作主要发生在经济条件较为落后的乡镇，由发展较好的高职院校为当地开展人才培养工作。例如，重庆工业职业技术学院与四川达州市展开合作，开办农业职业经理人培训班，为当地培养既懂农业经营又懂农业技能的优秀农业职业经理人，并输送到达州市各乡镇。此外，两地各区内的校政合作更为活跃，如重庆三峡职业学院在巫溪县天元乡万春村成立乡村振兴学院，开设“田间课堂”，进行食品加工、畜牧兽医专业学习，以支撑当地特色产业发展。大部分校政合作都是在扶贫政策的支持下，对困难乡县进行帮扶，展开校政合作。

4.校企合作

校企合作作为职业院校发展的一大特色，其发生相对普遍，但成渝双城经济圈内校企跨区域协作的情况较少，更多的是在本区域内展开合作。在校企合作中，企业始终作为被动者参与，较少在培训过程中起到主体作用。除大型企业外，中小型企业还没有树立跨区域协同的意识。

（三）协同主体行动方式

通过对成渝双城经济圈职业教育主要协同模式的观察，可以发现政府、企业、行业、学校各主体行动方式各异。

1.政府

成渝两地政府在国家政策指引下积极推进职业教育协同，引导其他主体开展协同合作，但自身并未切实进入协同轨道。两地政府协商构建平台后，便以各地区监管者身份各自监管平台内组织自发展开协同行为。

2.企业

在成渝双城经济圈下，企业在协同中扮演的角色并未发生显著变化，依然遵循以往熟悉的行动模式，辅助院校开展育人工作。但仅仅是为人才培养过程提供物理资本（如设备、基地等），既未深入落实到人才培养的主体层面，也未在职业教育承担的其他功能中发挥效用。

3.行业

在成渝双城经济圈的各个职业教育联盟中能看到行业协会的存在，但在实际的协同合作中却没有看到其身影。行业协会在当前的职业教育协同中似乎只发挥了“信息分享”的作用，仅作为信息提供者出现在协商会议中。

4.学校

各职业院校可谓是职业教育协同最基本的主体。在成渝双城经济圈战略下，成渝两地院校有意识地强化联系，积极进行联盟，在专业建设、资源共享、学生培养、文化形成等方面展开有效的交流与合作。但由于其他功能性领域协同滞后，各地院校协同还停留在表面，更多是从资源与活动协同入手，而未能深入到技术与知识的育人要素层面。

二、成渝双城经济圈职业教育协同困境辨析

（一）职业教育协同理路

协同学是探讨不同结构的系统中各组成部分是如何协同工作的科学。协同学理论认为，在一个由多个子系统构成的复杂、开放系统中施加相应条件，系统各组成部分通过一段进程的非线性作用形成自组织结构，在自组织中逐渐出现一项或几项共同的集体行动不断增加系统有序程度，使系统由无序结构转变为有序结构，或由一种秩序结构转变为另一种秩序结构。

首先，职业教育是一个开放、复杂的系统。开放性是指职业教育是在经济社会发展中形成的类型教育，受经济和社会的影响程度较高。经济社会消费需求的变化和技术变革推动着职业教育不断革新以满足新型社会的需求。复杂性是指职业教育作为跨界教育，跨越企业与学校、工作与学习、职业与教育，涉及教育、经济双领域的多要素，并且成渝双城经济圈跨越省级行政区。因此，成渝双城经济圈职业教育协同系统包括政府、行业、学校、企业多个行动主体，涉及到培训、技术、文化等多个职能部门，要实现职业教育协同就必须达到多主体协同行动、多部门协同推进。系统内各部分协同相互影响、相互制约，共同推进成渝双城经济圈职业教育协同进程。

其次，职业教育协同自组织过程启动条件存在。系统中某项集体行动经过筛选占据领先的主导地位，系统的有序程度从而不断增强。因此，足够的能量输入成为自组织过程启动的关键条件。在成渝双城经济圈环境下，职业教育协同自组织过程启动的强大能量就是产业革新效应和社会一体化势能，职业教育系统各主体集体行动的模式决定了职业教育协同的进程方向。

（二）成渝双城经济圈职业教育协同困境

首先，职业教育系统自由度较多。自由度本意是物理学中能量形成运动的方向维度，此处引申为职业教育各部分利益行动的取向异化程度。自由度越多，职业教育要形成高效率的集体行动就越难。成渝双城经济圈职业教育的外部布局极不均衡，且各部分以不同的聚集程度存在于利益取向不同的行政区域下，各部分为自我生存和发展采取不同的利益行动方式，从而始终处于内部竞争状态。

其次，职业教育系统能量输入不足。足够的能量输入才能推动职业教育自组织过程集体行动有序程度的强化，职业教育协同推进也必须获得足够能量。而产业革新效应和社会一体化势能微弱导致职业教育协同进程艰难。产业革新效应主要由行业和企业发挥，然而我们观察到成渝双城经济圈职业教育的人才培养结构与产业结构不匹配以及行业与企业在协同过程中存在缺位和偏位，产业革新效应微弱。社会一体化势能则主要由政府发挥，而政府对于职业教育协同行动更多是鼓励推动，未形成结构化的体制机制，社会一体化势能水平较低。

三、成渝双城经济圈职业教育协同的发展走向

协同自组织过程有其基本的发展进程模式，可以初步将其进程划分为启动——筛选——积累——转化四个阶段。将理论进程与长三角职业教育协同的实践发展过程对比分析，再结合成渝双城经济圈职业教育发展特点，明晰其职业教育协同的应然发展走向。

（一）长三角职业教育协同发展进程

长三角地区作为我国重要增长极的一大经济区，横跨江浙沪两省一市，2014 年将安徽省纳入长三角，是我国最早和最成熟的经济区。最初随着苏南和浙北地区企业的发展，长三角区域经济一体化进程开启。此阶段经济发展一体化先行，但政府对职业教育协同未形成规划文件，于是长三角职业教育展开了个别的合作行动：一些职业院校展开某些部门合作或跨行政区域扩大教育市场，还有部分企业与学校进行合作。在该阶段，仅有部分职业学校和一些企业做出了顺势行动。

继江浙沪教育部门签署三方教育合作协议后，紧接着又签订了长三角职业教育合作协议，此后还签订了多项合作协议，推动了职业教育协同主体、内容与形式的发展。同时，长三角地区还成立了“长三角教育联动发展协调领导小组”，专门对教育协同发展进行规划和约束。该阶段，校校合作、校企合作、职教集团等多种合作形式不断涌现，政府、学校、企业等社会多元主体参与协同的集体行动模式基本形成。

后来，长三角地区在金融、产业与投资、交通、物流、信息等多方面的一体化进程深入发展，区域一体化趋于成熟。职业教育各合作方都具有了职业教育资源共享能产生利益叠加效应的意识，都自发地基于互通、互认、互流三因素展开协同，政府、学校、企业等社会多元主体集体行动更加广泛。

总的来看，我们可以将职业教育协同进程归纳为三个阶段：部分主体个别行动——多元主体集体行动——集体行动叠加进行。

（二）成渝双城经济圈职业教育发展的应然走向

根据成渝双城经济圈职业教育协同的现实表现，定位其职业教育协同正处于“多元主体集体行动”的初期阶段。当前，两省区政府签署了相关协同协议并出台基础配套政策，各大职业教育协同联盟形成，交流项目不断开展。但协同项目主要在资源共通、短期教学培训层面展开，且多数的协同项目都处于协同规划评估阶段，还未开始落实各自责任任务，集体行动未全面展开。

从当前阶段出发，推演成渝双城经济圈职业教育协同的未来发展走向可划分为三个阶段：

1.多元主体集体行动中期——领先力量形成

协同自组织过程会先抉择出占据相对高位的力量，其他要素逐渐被此力量吸引，从而作出同趋向行动。在上一阶段各主体形成了多种协同形式，但在行动过程中总会出现主体缺位，导致集体行动力量暂未形成。据成渝双城经济圈当前发展态势来看，职教联盟将会成为一段时期内职业教育协同的主要趋势。在联盟普遍形成的基础上，职业教育协同项目的开展主要集中在联盟牵头单位，这些牵头单位将不断开发与各主体的集体行动。随着协同效益的出现，联盟内其他单位也会模仿其行动模式并加快协同建设。要推动领先力量的形成，首先要以阶段递增效益作为持续动力。协同集团在进行协商规划时，要明确协同分几步走，渐进式地解决协同难题。同时，前后步效益具有阶梯效用，不断带来积极影响。其次，要紧密多主体、多部门的合作。职业教育协同涉及多主体、多部门，不能仅依靠单一主体在培训部门发力，多元主体必须共同参与，从而在技术、制度等多方面发力，多部门协同相互促进，从而实现更大效益。

2.多元集体行动后期——协同集群化

协同集群化标志着成渝双城经济圈职业教育协同规模的扩大。在领先力量的积极影响下，各利益主体开始扩大合作范围以实现利益更大化，并且不止步于单线协同，更倾向于多线协同的多方互补。协同集群化要求多利益链条，各利益主体更多考虑群体利益的累积，而不再耗力于内部竞争。在顶层设计层面，要科学规划，集约资源。进行多线协同时，由于领域交叉可能会导致过程重复或资源浪费等现象发生，一旦此类乱象重重，便会导致协同过程停滞。在实施层面，要落实任务、明晰权责。各利益主体协同的前提是优势互补，协同的指向是利益均衡。只有在协同过程中各主体联络密切，明确自身承担的任务与责任，才能保障其优势的充分发挥和整体区域的利益均衡。

3.集体行动叠加进行——协同跨系统

职业教育协同进程趋于稳定，其协同的最终目的是要推动成渝双城经济圈建设，要发展向更高水平的协同，就要从更大格局视野出发。因此，在该阶段，职业教育协同将会跳出本身系统格局寻求与其他系统的协同。职业教育作为生产劳动力与技术的服务系统，以生产资料供给侧优势与经济领域内的各个系统进行协同；职业教育作为培养德行与能力的育人系统，以文化再生产优势与社会文化领域内的各个系统进行协同。

四.成渝双城经济圈职业教育协同的推进策略

（一）约束自由度，强化统筹引领

1.建立行政机构总领

建立把握全局、统筹整体的行政机构，强化总领作用。总领行政机构的建立能够确保协同进程的方向正确。在长三角区域职业教育协同快速发展时期，就是成立了“长三角教育联动发展协调领导小组”，该小组由涉及到的三区行政部门联合组成，对该区域教育协同进行研究规划，推动协同进程快速发展。成渝双城经济圈相关教育行政部门必须协商联合成立专门机构，从事区域教育联动协同的研究并统筹规划，以共商共认的总体目标推动职业教育协同。

2.形成行业组织分管

以行业组织分层调控，约束协同行动。职业教育协同主要基于专业（产业）开展，要切合职业教育协同的特点，针对成渝两地区可进行联合发展的不同行业形成有力组织。层级化的行政区结构导致“上热下冷”的局面，省一级紧密协商、大力推进，市区一级由于发展不均衡导致重视程度不同，县一级追求短期绩效而无力推进职业教育协同，造成协同动力与结构不匹配。然而，行业化组织作为横向结构，能够避免动力纵向递减，从而在同一动力水平上展开协同进程。同时，要明确行业化组织的权威和能力。只有具备一定的权力，才能对各主体的协同行动进行强力监管，并及时监测解决协同过程中出现的难题。当前，成渝两地区成立的各个职业教育联盟，虽然将行业相关学校、企业、行业协会集中在同一平台，能更好地进行对话。但由于这些职教联盟均为非官方组织，虽然得到了政府的支持，也只能解决培训部门的主要问题。

（二）控制能量衰减，增加多线协同

1.明确互补领域

成渝双城经济圈职业教育协同的前提是要明确各利益集团的互补优势，在互补领域开展协同方有成效。开展协同的一个基本条件是进行协同的利益集团必须具有功能互补性。各利益集团通过协同可以获得个别行动时无法取得的利益，也就是形成了利益的叠加效应，从而才能使利益集团对协同不断提供支持。互补程度越高，协同进程的能动发展可能性越大。因此，在进行协同之前要做好两项工作：其一，考察实效。预协同伙伴互相进行实况考察，观测双方优势领域，并进行比较，分析各自优势是否具备互补性。其二，方案预估。协同集团对合作方案进行评估，明确合作方互补优势协同能够转化为更大的实际效益。

2.发展多线协同

利益的均衡分配是协同进程的一大特点，也是重要目标。协同过程重在改善协同集团中各利益集团的地位、权力和经济收益，在这个过程中，必须解决一个关键问题，即集体行动中重新分配利益时能否通过有利于整个区域的增长来抵消再分配中的不平衡。成渝双城经济圈职业教育的当前发展正处于失衡局面，“双核独大”带来的虹吸效应导致双城市圈“中部”和外翼职业教育发展艰难。通过集体行动促使利益重新分配，“双核”既要以自身力量带动“中部”和外翼崛起，同时也要保证发展。因此，发展多线协同成为利益均衡的重要手段。多线协同即多链条发展，能够实现利益叠加和损耗分化，从而弱化再分配的不平衡，又能更好地推动整个区域的优化。

（三）扩大发展格局，统一区域意识

统一成渝公众区域意识，是推动成渝双城经济圈职业教育协同的关键。仅凭借社会精英或利益集团的趋利意识形成的协同是无法长久保持的，只有两区域公众形成了区域认同，才能保障协同具备坚定的群众基础，而不以利益的改变发生断裂。公众作为系统中被支配的要素，往往容易被忽视。然而，要真正实现自发协同，公众也是必须考量的主体要素。使公众形成坚定的区域认同，能够有效促进双城市圈要素流动。形成区域认同就要做好意识形态工作，既要从文化宣传入手，也要从公众生活着手。在文化宣传方面，对两地区文化进行溯源，激发公众的“根”意识；对当下改革进行展示，形成公众的“合”认识；对未来目标进行展望，强化公众的同愿景。在公众生活方面，加速构建成渝两地区民生通道，在户籍、医疗、交通等各方面推倒屏障，为成渝两地人民交往提供更大便利。成渝双城经济圈人口基数庞大，加上区域周边地区，人口超过1 亿。要将如此丰富的人口资源转化为人力资源，再引入到区域发展中，是职业教育协同的重要功能。成渝双城经济圈职业教育协同必须是在人的基础上进行和发展的，供需结构一致时，职业教育协同才能走上正轨。