加快推进海洋油气管道保护立法——专访全国政协委员、中海油天津化工研究设计院有限公司首席顾问刘红光

文／本刊记者 陆晓如／安 磊

海洋管道损坏泄漏后果较为严重，但相关保护政策不健全，需要加快推进立法保护。

2022年政府工作报告中指出：“增强国内资源生产保障能力，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给。”

要实现加快油气资源勘探开发，海上油气勘探开发是重要增长极。而作为海洋油气开发不可缺少的关键设施之一，海洋石油天然气管道（以下简称海洋管道）却因保护立法缺失，面临着遭受破坏的重大风险。

为此，全国政协委员、中海油天津化工研究设计院有限公司首席顾问刘红光在今年两会提出了《关于加快推进海洋油气管道保护立法的建议》。

关注海洋管道立法

中国石油石化：刘委员，您好！据悉今年两会您提出了《关于加快推进海洋油气管道保护立法的建议》。请问动因是什么？

刘红光：海洋石油天然气管道是开发海洋石油、天然气不可缺少的关键工程之一，被称为“海洋油气田生命线”。

目前，我国铺设的各种规格的海洋管道近300条，总长度达5000余公里，主要分布于渤海、南海和东海。由于80%的海洋管道位于渤海等用海活动频繁的海域，遭受破坏的风险日趋增大。据不完全统计，2000年至今我国已经发生了十几起海洋管道损坏事故，基本上是挖沙、抛锚、施工等活动所导致的。

海洋管道损坏泄漏后果较为严重，不仅污染危害海洋生态环境，还可能影响渔民生产稳定及社会秩序。海洋管道保护关系公共安全，急需国家以立法加以保障。

中国石油石化：我国于2010年10月1日起实施了《石油天然气管道保护法》，为什么海洋管道保护还需要单独立法？

刘红光：海洋管道与陆上管道在技术标准上存在较大不同，海洋管道保护与陆地管道保护区别较大，归口管理部门也不同，该法存在不适用性。

该法第六十条明确授权国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。

早在2010年，国家能源局就已在起草海洋石油天然气管道保护条例，当时已经完成了初稿的起草工作。原国务院法制办、国家海洋局也曾组织过海洋管道保护立法工作，具备了较为扎实的工作基础，但由于国务院机构改革而导致工作中止。

保护存在多方面不足

中国石油石化：具体来说，您认为目前海洋管道保护存在哪些不足？

刘红光：首先，海洋管道保护的监管责任不够明晰。海洋管道铺设区域范围较广，既包括海洋管道登陆区域，也包括地方政府有管辖权的12海里内海，还包括12海里外专属经济区和大陆架以及渤海中部。涉及的管理主体包括国务院多个部门、地方人民政府以及已经纳入到武警总部序列的中国海警局。涉及的海洋管道企业包括中国石油、中国石化、中国海油三大石油公司等社会主体。但目前国务院相关部门、地方政府以及企业的海洋管道保护职责并不清晰。国务院和地方机构改革已经到位，有必要通过立法明确企业和政府部门的保护职责，做到权责清晰。

其次，海洋管道保护与其他用海项目的协调制度不够健全。随着海洋开发进程的不断加快，工程建设、交通航运、养殖捕鱼、生态保护等用海活动与海洋管道建设保护之间的空间冲突日益增加。例如，渤西管道由于跨越海洋生态红线限制区，建成后不能投用，影响华北地区的冬季保供。又比如，港珠澳大桥跨越了崖城气田向香港输气的海洋管道。在最初设计中，其桥墩与管道的最近距离仅为17米，建设过程中的打桩和抛锚作业，运营过程中的桥上落物和管道悬跨等风险，都可能导致海洋管道的爆裂和天然气的爆炸与燃烧。因此，需要以立法明确管道的专门廊道、项目间协调原则及方式、项目间分担管道保护责任的合理分担机制等情形，规范开发与保护秩序。

● 供图/安 磊

再次，海洋管道保护的全链条管理仍有待完善。海洋管道保护是一项系统性工程，贯穿于设计、建设、运行等全过程，涉及海洋管道质量监督、海洋管道保护区划设、海洋管道安全评估、渔业及船舶行为规范、违法行为的监督处罚等多个环节，需要各个领域协调一致，综合施策。比如，海洋管道无法在水面做出有效标识，且部分管道由于洋流作用，保护层日益变浅，有些管道甚至裸露于海底。为提醒船舶履行注意义务，避免损坏海底管道，需要在海图上对管道位置予以标注，但目前此项措施在立法上仍是空白。由于目前海洋管道保护工作未做到全过程系统性监管，因此急需以立法形式明确各行业主管部门以及企业的保护职责，确保保护和监管职责明晰到位。

加快推进立法进程

中国石油石化：为加快推进海洋管道保护相关立法，您提出了什么建议？

刘红光：我建议加快推进海洋管道保护工作。海洋管道保护工作关系到国家公共安全、社会稳定、生态环境安全。我公司在强化企业保护责任的同时，深感油气管道保护工作需要全社会共同参与，并应以立法作为保障。

建议司法部将海底管道保护立法作为立法重点项目，自然资源部作为牵头部门，整合海底管道和电（光）缆铺设、用海审批等活动，重新启动海洋石油天然气管道保护立法，明确规定海底管道保护相应环节的主管部门及职责、管道保护的强制性和禁止性要求、管道保护的企业责任、管道保护的技术措施等。建议将《海底电缆管道铺设与保护管理条例》尽快列入年度立法计划，加快立法进程。

中国石油石化：立法不是一蹴而就的事情。在相关法律出台前，您认为应该如何提升海洋管道的保护水平？

刘红光：海洋管道保护立法时间较长，要经过充分论证、立法协调及广泛征求意见等程序，并经国务院常务会议审议后出台。考虑到海洋管道保护的紧迫性，建议自然资源部等多部门联合出台海洋管道保护的政策文件，完善海洋管道保护政策措施，满足海洋管道保护的现实需求，并为立法工作积累经验。

目前，我国海洋油气管道位置尚未标注于海图，渔业船舶也未实现北斗+AIS全覆盖。因此，我建议交通运输部尽快出台文件，将海洋油气管道位置标注于海图中，并将北斗+AIS系统的安装情况纳入渔船年审。建议发改委、生态环境部等相关部门，有效协调海洋油气管道与其他开发项目及生态保护之间的关系。