浅议预算项目支出绩效运行监控问题与对策

张 迪 曹小柯

一、全面实施预算绩效管理发展历程

2018年，为解决预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。2020年，为全面实施预算绩效管理，建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，提高财政资源配置效率和适用效率，财政部印发了《项目支出绩效评价管理办法》。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，要推动预算绩效管理提质增效，加强重点领域预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点，强化引导约束。全面实施预算绩效管理覆盖部门预算全部资金，贯穿预算编制、预算执行的全过程，做到政府的钱不能随意乱花，加大财政支出整合力度，优化支出结构，提高资金使用效率，避免资金闲置浪费。深入开展项目支出绩效运行监控，既能为提高预算单位绩效指标设置科学化、规范化水平提供案例支持，也是落实全方位绩效管理格局、提高政府预算整体绩效水平的必然要求。现阶段我国财政收支矛盾凸显，须严格贯彻执行中央提出“过紧日子”要求，切实加强日常绩效管理。本文主要针对基层预算单位项目支出运行监控存在的问题进行探讨分析，以期改进完善工作。

二、绩效运行监控中存在的主要问题

预算绩效运行监控，是指在预算执行过程中，财政部、中央部门及其所属单位依照其职责，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动。目前，中央部门预算管理已实现了部门预算与项目绩效管理的部分衔接，即项目申报时已将绩效目标、绩效指标等内容嵌入到财政项目申报表中，作为项目申报的条件之一。以笔者所在的农业农村部部属科学事业单位为例，探讨绩效监控中存在的主要问题。

（一）预算单位对绩效运行监控重视程度不够

一方面，预算单位绩效管理政策宣传不够。科研业务人员往往将大部分注意力集中在项目申报论证上，项目获得批准后，却对绩效指标的实施进度关注不够，认为绩效运行监控就是财务部门简单的工作督促，评价过程也只是走过场，不会对未来项目管理和预算安排产生影响。年中监控时，认为项目还未完全执行完毕，部分指标值在年底突击执行一样能完成，绩效自评敷衍了事，等到绩效自评抽查验证时，才意识到部分绩效指标无法提供证明材料或者相关绩效指标完全无法完成。另一方面，部分预算单位绩效运行监控没有明确的责任分工。责任没有落实到人，工作就很难开展，财务部门是这样，业务部门更是如此，项目负责人不够重视，大多是由人员难以固定的科研财务助理负责相关绩效管理工作，导致预算执行监控流于表面，财务部门是预算执行、绩效运行监控的最后把关人，监控结果差强人意给财务人员也带来很大压力。特别需要注意的是，预算单位目前没有主动提前谋划开展绩效监控的意识，在收到主管部门通知后，匆匆利用一两天时间就将绩效监控执行数“拼凑”好上报，经常会遇到中期监控的数值与年初设定值存在较大差异的情况，财务部门也仅能从绩效指标执行得是否齐全、逻辑是否合理方面核对，对于指标值是否能达到年初设定值的效果、是否超出年初设定值过多、是否按进度能实现绩效年度目标等，很难做出科学有效的判断。

（二）绩效运行监控指标编制不科学、填报不规范

农业农村部绩效运行监控工作自2017年开始已经开展了5年，范围主要是部门预算项目支出，即对照年初绩效指标值，填报1-7月的预算执行进度和绩效目标的完成情况，对偏离年初绩效指标值的，要从经费保障、制度保障、人员保障、硬件保障等方面进行偏差原因分析，对全年完成目标的可能性进行预判，并报送绩效监控报告。从近几年监控结果来看，预算项目支出绩效运行监控填报水平逐年提高，但从财务审核角度看，仍存在指标编制不科学、填报不规范的问题。

1.填报不科学方面：一是绩效指标未细化量化，不具备可衡量性。由于预算申报时年初绩效指标设置过于宏观，未对指标值进行量化，仅作定性描述，导致无法考核绩效指标的实现程度，难以实施绩效目标监控。二是绩效指标值设置不准确。预算单位在设置绩效指标值时，缺少对数量指标的合理预测，造成年初指标值与实际执行值情况差距过大。三是绩效指标值设置不全面。指标值设置未涵盖项目相关政策目标、支出方向主体内容，无法体现项目主要产出和核心效果，缺乏重点。

2.填报不规范方面：一是数据填报不严格、不完整。漏填或错填全年预计支出金额，个别单位在明知完不成全年预算的情况下，还是满额填报全年预计支出金额；完成目标可能性、偏差原因填写有误、漏填，或缺少必要的原因分析，即使有原因说明，但完成情况与原因解释不具关联性。二是定量指标值缺少数量单位或限定范围符号，指标值内容前后表述不准确，一些单位的数量指标完成值仅仅填报个数字，漏填数量单位；质量指标“发表SCI论文篇数”，执行数却填报为“100%”。三是定量指标与定性指标执行数表述混淆，未按照设置指标时的表述方式进行表述。既有用定性描述为填报定量指标执行的情况，也有用定量描述填报为定性指标执行的情况，如数量指标的执行数填报为“按计划正在实施”“符合预期”，定性指标执行数却填报为“0”“80%”等。

（三）绩效监控报告质量不高

预算单位在完成《项目支出绩效目标执行监控表》的同时，应当及时梳理填报时发现的问题并提出建议，提交绩效监控报告。现行的监控报告过于简单，主要是预算执行和指标值的完成情况，一些单位资金执行情况与指标完成情况严重不匹配，比如资金执行率很低，1-7月却已完成全年指标值。除此之外，对绩效指标偏差问题缺乏有效分析，原因阐述无法体现监控绩效指标的实现程度和项目进展，对关键的绩效指标设置不科学等问题未提出具体措施，对项目绩效总结、实施效果，项目主体内容说明不充分等。

（四）绩效监控评价成果应用受限

现阶段绩效运行监控评价成果的应用效果不明显。一是受多种因素影响，绩效评价报告的权威性不足。对绩效监控结果进行评价，需要既懂相关行业知识、又能熟练运用绩效评价方法的专业人员，普通工作人员很难准确掌握各种评价方法，目前采取的邀请第三方评价机构进行评价，相关人员往往懂方法但不懂行业行情，如果被评价的单位不配合，则获取绩效信息的难度很大，结果会差强人意。二是绩效运行监控评价牵制力不足，国家出台的绩效管理办法虽然提到对评价结果与预算安排和调整相关联，但各部门和预算单位尚未制定具体的落地措施，绩效评价结果应用存在不少难度。

三、改进绩效运行监控工作的有关建议

（一）加强宣传，明确单位预算绩效运行监控职责分工

绩效运行监控是全过程预算绩效管理的重要环节，是确保实现预算绩效目标、落实绩效主体责任的重要手段，预算单位应高度重视绩效运行监控工作。一是加强预算绩效政策宣传和业务培训。可以通过单位内部网站、信息通知群，举办财务沙龙、财务培训等形式及时传递给单位负责人和项目管理人，使其熟悉预算项目支出绩效管理有关规定和奖惩措施，建立“谁用款谁负责”绩效问责机制，使绩效指标在设置源头上更加规范。二是配齐预算绩效管理队伍，明确预算绩效运行监控职责分工。财务部门、项目执行部门要加强配合，安排专人负责绩效管理，提前谋划绩效指标设置、运行监控、绩效自评，跟踪项目绩效执行工作始终，避免以往上级布置工作后时间紧、任务急造成手忙脚乱的现象，共同做好预算绩效管理工作，促进绩效管理运行高效。

（二）遵循指引，提高绩效指标编制科学化、规范化、标准化水平

项目支出绩效运行监控中存在的问题，源头上多与预算绩效指标设置有关，规范是基本要求，科学是努力方向。2021年，财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效指标和指标设置及取值指引》，简称“指引”，对目前部门预算编制过程中使用的《项目绩效目标表》进行了更新调整，规定绩效指标包括成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类一级指标，其中成本指标由原来产出指标中的二级指标调整为一级指标；效益指标中删除了可持续影响二级指标（详见表1）。要求原则上每一项目均应设置产出指标和效益指标。工程建设类项目和大型修缮及购置项目等应设置成本指标，并逐步推广到其他具体条件的项目。满意度指标根据实际需求选用。另外，还要求在编制项目绩效目标表时，即设置各项指标的分值权重，执行率分值10分，四类一级指标分值权重共90分，设立后原则上不得调整，这和以往年末绩效自评可在每类一级指标中自行调整分值也有所变化，所以预算单位在设置各类指标时更应严谨慎重。

表1 部门预算项目支出绩效指标设置对比

设置绩效指标，应当遵循“高度关联，重点突出，量化易评”的原则。首先绩效指标应与项目总体目标相呼应，与支出内容相关联。二是绩效指标应涵盖项目所有主要工作内容，反映支出主体方向，突出重点。三是绩效指标应尽可能细化量化，可以通过统计方法考核评分，能够提供相应佐证资料。

（三）完善措施，实现预算绩效运行监控信息化同预算管理一体化有效衔接

在绩效运行监控中，目前大部分单位是由财务人员将财政部预算管理系统中的绩效指标拆分给各业务部门有关人员，填好后再由人工汇总填报到预算管理系统中。有些单位项目种类多而杂，运转类项目、科研类项目、外交类项目、农业财政专项、基本建设项目，非财政项目等加起来有几十个，单纯靠人工审核汇总工作量大，准确性也难以保证。预算单位可以通过建设预算绩效管理信息平台，以信息化手段解决财务人员重复性劳动问题，提前谋划构建绩效指标体系，将绩效指标设置由“填空题”变为“选择题”，业务部门在指标体系中选取已设置好的绩效指标后，可自动汇总生成项目的整体指标，既减轻了财务人员工作量，又减少了业务与财务部门因指标设置及执行不准确的推诿扯皮。

目前，财政部正在加快推进中央预算管理一体化建设，预计2023年的预算编制和执行工作将在有条件的中央部门全面推广。绩效管理是预算管理一体化8个模块中预算执行的重要一环。预算与绩效管理一体化，是将绩效管理理念、方法融入预算的全过程、全流程管理，将预算与绩效融为一体，合二为一。为适应预算管理一体化发展趋势，预算单位应提早做好相关准备工作，制定并完善绩效管理实施办法，尽早完成绩效指标体系构建、信息化系统用户角色设置，根据政策调整系统维护方案及绩效执行预警控制机制需求等做好相关调研。

（四）强化机制，落实绩效运行监控结果应用

落实绩效运行监控评价成果应用，建议从以下三方面考虑。一是强化主管部门职能监管。预算和绩效管理部门相互配合，对绩效监控运行发现的问题进行审核研判，明确具有可操作性的结果应用措施。例如，将绩效运行监控结果分析归类，对于主观因素导致的执行进度缓慢、绩效指标偏差较大的项目，挂钩预算安排并关联预算单位三年支出规划；对预算执行与绩效指标偏离度较大，因客观因素导致无法实施的，为避免资金存在可能出现的风险及闲置浪费，可及时终止项目实施，按照相关预算调整程序调减预算并纠正偏差减少损失。二是强化预算单位对绩效目标实现情况的责任约束。项目单位可结合实际制定单位内部绩效监控奖惩措施，应用于项目或政策管理，根据部门绩效考核反馈意见，对执行监控结果有偏差的项目，及时采取有效措施予以纠正，并形成跟踪报告，让资金管理人、使用人皆知项目资金使用情况，达到了什么效果，存在什么责任，导致什么后果，以保证绩效目标顺利完成。三是加大绩效评价信息公开力度。中央部门本级已对部分重点二级项目的项目概述、立项依据、实施方案、预算安排及绩效目标进行了社会公开，接受公众监督。可以看出，当前国家对绩效管理越来越重视，目前尚未强制要求二级以下预算单位公开绩效信息，但绩效目标、绩效评价结果向社会公开是财政项目管理发展的必然趋势，预算单位应提前做好相应准备，从此方面探索制定绩效管理的政策措施。